ยึดโมเดล‘ส.ส.ร.’ ‘ยกร่าง’รัฐธรรมนูญ

หมายเหตุ – ความคิดเห็นนักวิชาการกรณี 7 พรรคฝ่ายค้าน เสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 โดยใช้โมเดลสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ในการพิจารณาศึกษาแก้ไข หรือ “ยกร่าง” รัฐธรรมนูญฉบับใหม่

ยอดพล เทพสิทธา
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร

ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ฝ่ายค้านน่าจะยึดโมเดลรัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นตัวตั้ง เพราะเกิดจากการมีส่วนร่วมของประชาชน แต่ในหมวดของการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้นไม่เปิดช่อง ทั้งนี้ กลไกในการแก้ไขรัฐธรรมนูญคือ ต้องใช้เสียงของทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) และสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ตามแนวทางกฎหมายที่ปรากฏในปัจจุบันไม่สามารถตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ได้ จะมีเพียงทางเลือกเดียวคือ ใช้ช่องทางของการทำประชามติ ที่ไม่แน่ใจว่าจะทำสำเร็จหรือไม่ เพราะอาจจะติดที่เสียงในรัฐสภาไม่เพียงพอ

ที่สำคัญ ส.ส.ร.จะต้องมีผู้เชี่ยวชาญหรือผู้ทรงคุณวุฒิ โดยหลักแล้วเป็นคนที่มีความรู้เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินบ้าง เป็นผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมายหรือทางรัฐศาสตร์บ้าง แต่ที่น่ากังวลคือ วิธีคัดเลือกที่อาจเป็นปัญหา เพราะถ้าดูจากผู้เชี่ยวชาญทั้งทรงคุณวุฒิ และวัยวุฒิในปัจจุบันก็เชื่อว่า สุดท้ายแล้วการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็คงจะกลับไปในรูปแบบเดิม หมายถึงตัวรัฐธรรมนูญ 2560 ที่เนื้อหาน่าจะเปลี่ยนไปจากเดิมไม่มาก หรือแทบจะไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลง ถ้าดูจากองค์ประกอบของสภาร่างรัฐธรรมนูญทั้ง 2 ชุด ทั้งชุดของ นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ และ นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ก็คงจะเห็นคำตอบ

ถ้าเราตั้งธงว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ควรจะเป็นไปในลักษณะของการใช้กลไกตามรูปแบบรัฐธรรมนูญปี 2535 ที่ตั้ง ส.ส.ร.เพื่อให้มาร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 แต่เข้าใจว่าถ้าทำอย่างนั้นจะมีคำถามกลับมาว่าตัวรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ผ่านการทำประชามติมาเช่นกันจะไปล้มได้อย่างไร

ดังนั้นกลไกก็ควรจะเป็นกลไกย้อนกลับ กล่าวคือ ใช้ช่องทางประชามติ ถามก่อนว่าประชาชนเห็นด้วยหรือไม่กับการตั้ง ส.ส.ร. ถ้าเห็นด้วยก็ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ จะเห็นว่าในทางกระบวนการมีช่องทางที่จะแก้ไขได้ แต่ถามว่าโอกาสจะไปต่อได้หรือไม่นั้น ก็มี แต่ยาก เพราะท้ายที่สุดแล้ว ทางฝ่ายรัฐบาลและพรรคร่วมก็จะโจมตี หรือใช้ข้ออ้างว่ามีปัญหาอื่นให้แก้มากกว่ารัฐธรรมนูญ ดังนั้นดีที่สุดคือ ใช้ช่องทางของการทำประชามติที่ต้องฟรีและแฟร์ ไม่ใช่อ้าง 16 ล้านเสียงว่าเป็นประชามติรับร่างรัฐธรรมนูญ และไม่ใช่การห้ามรณรงค์ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญแบบคราวที่แล้ว เพราะถือว่าไม่แฟร์

ส่วนเนื้อหาการแก้ไขรัฐธรรมนูญว่าจะแก้มากหรือแก้น้อยนั้น ถ้าพรรคร่วมฝ่ายค้านบอกว่าจะไม่แตะหมวดที่ 1 และ 2 แสดงว่าไม่ใช่การแก้ใหญ่ เพราะว่าการแก้ใหญ่คือ การแก้ที่ไปกระทบต่อสถาบันทางการเมืองของรัฐ เพราะหมวด 1 และ 2 คือ หมวดทั่วไปว่าด้วยพระมหากษัตริย์ เป็นรูปแบบของรัฐ ฉะนั้นจึงต้องดูว่าประเด็นที่พรรคฝ่ายค้านเสนอจะแก้ จะแก้อะไรบ้าง เพราะบางประเด็นอาจเป็นเรื่องที่เรียกว่าแก้เล็ก เช่น เรื่องของ ส.ว.เลือกนายกฯ เป็นเรื่องของวิธีการ ส่วนตัวก็เห็นว่าควรแก้ จึงขึ้นอยู่กับประเด็นที่พรรคร่วมฝ่ายค้านเห็นร่วมกันว่าควรจะแก้ โดยให้ ส.ส.ร.ทำประเด็นมานำเสนอก่อนว่าจะเอาอย่างไร

 

วันวิชิต บุญโปร่ง
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต

แน่นอนว่า สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ต้องมีทั้งนักนิติศาสตร์ นักรัฐศาสตร์ ผู้ทรงคุณวุฒิทางสาขาวิชาชีพต่างๆ ต้องมีสัดส่วนของภาคประชาสังคมมากขึ้น เพื่อนำไปสู่การเติมเต็มความชอบธรรมอย่าลืมว่ารัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นโมเดลในฝันของพรรคฝ่ายค้านในขณะนี้ เพราะให้อำนาจกับฝ่ายการเมือง เน้นการสร้างระบบการเมืองให้มีความมั่นคงและมีเสถียรภาพ เพิ่มบทบาทการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนมากขึ้น ดังนั้นแนวทางหนึ่งที่จะเสริมสร้างอำนาจความชอบธรรมให้กับแนวร่วมพรรคฝ่านค้านได้คือ การเพิ่มบทบาทให้กับแนวร่วมทางภาคประชาชน โดยในแง่มิติภาคประชาสังคม ภาคประชาชนนั้นจะต้องมีมิติที่หลากหลาย และต้องไม่มุ่งเน้นในมิติที่เป็นเครือข่ายใกล้ชิดกับกลุ่มการเมืองของพรรคฝ่ายค้านเพียงด้านเดียวเพื่อป้องกันข้อครหา และแน่นอนว่าไม่ควรล็อกคุณสมบัติของผู้ที่จะเข้าคัดสรรดำรงตำแหน่งกรรมการ เช่นว่า จะต้องเป็นศาสตราจารย์ ควรจะเปิดพื้นที่นักวิชาการให้มาก โดยเฉพาะนักวิชาการที่อยู่ในภาคปฏิบัติที่เข้าไปคลุกคลีกับสภาพปัญหา และนักวิชาการภาคประชาสังคมที่ควรจะดึงมาให้มาก เพราะบุคคลเหล่านี้มีประสบการณ์จริง แน่นไปด้วยทฤษฎี และถ่ายทอดเป็นข้อความที่เข้าใจได้ง่าย อีกทั้งจะเป็นการให้เกียรติและเพิ่มมิติให้กับนักวิชาการและนักปฏิบัติมากขึ้น

นักวิชาการอาจจะเข้ามาดูเรื่องมิติการมีส่วนร่วมของการตรวจสอบ ถ่วงดุลของภาคประชาชน หรือมาตรการการป้องกัน และยกระดับคุณภาพของหลักธรรมาภิบาลของนักการเมืองด้วยกัน เพราะนักวิชาการคงไม่ได้เข้ามาเล่นการเมืองเอง แต่สามารถที่จะสร้างโมเดล สร้างตัวอย่างที่ดีให้กับสังคมไทยได้ สามารถออกแบบนักการเมืองในความหวังของยุคสมัยใหม่ในอนาคตได้เช่นเดียวกัน

ส่วนจะเลือกกันอย่างไรนั้น แน่นอนว่าต้องมาจากองค์กรภาคประชาชน มหาวิทยาลัย หรือสถานศึกษา อาจเป็นการยื่นเข้ามาคัดสรร เลือกกันเอง อาจจะเป็นการพูดคุย หรือนัดประชุม นัดแสดงวิสัยทัศน์กัน เพื่อที่จะคัดกรองตัวแทน แบ่งสัดส่วนว่ากี่เปอร์เซ็นต์ แต่จะต้องมีองค์กรหรือหน่วยงานรับรองรายชื่อด้วย จึงต้องเป็นการพูดคุยกับทั้งพรรคฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาล เพราะธงแต่ละฝ่ายไม่เหมือนกัน เพื่อป้องกันการขัดแย้งในอนาคต

ทางรัฐบาล โดย นายวีระกร คำประกอบ ส.ส.นครสวรรค์ พรรคพลังประชารัฐ ก็อยากให้เสนอนำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญ ตามที่พรรคร่วมรัฐบาลและฝ่ายค้านเห็นด้วย ดังนั้น จึงควรเริ่มจากการสร้างมิติความหลากหลายของการทำงานศึกษาร่วมกันในการแก้ไขรัฐธรรมนูญว่าจะเอาใครมาเป็นคณะกรรมการในการศึกษาหรือร่างคุณสมบัติที่มาของคนที่จะมาเป็น ส.ส.ร. เพราะนักวิชาการเองก็เห็นผลพวงของการออกแบบรัฐธรรมนูญที่ผ่านมา จากนักวิชาการที่เข้มข้นด้วยทฤษฎีและองค์ความรู้ แต่ไม่ได้เป็นผู้ปฏิบัติจริง กล่าวคือ “คนออกแบบไม่ได้ใช้ คนที่ใช้ไม่ได้ออกกติการ่วมมาก่อน” นี่คือปัญหาของรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 จนนำมาสู่การเรียกร้องให้มีการแก้ไข ซึ่งข้อติดขัดหรืออุปสรรคที่อาจจะเกิดขึ้นได้ คือยังมีคนที่เห็นดีเห็นงามกับรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งอาจจะไม่เต็มใจให้รีบเร่งผลักดันการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และอาจเกิดประเด็นในจุดนี้ได้

ส่วนตัวจึงขอเสนออีกแนวทางหนึ่งว่า ก่อนจะนำไปสู่คณะกรรมการศึกษาฯ หรือ ส.ส.ร.ในรูปแบบต่างๆ ประเด็นที่จะต้องถูกโยงในสาธารณะคือ รัฐธรรมนูญได้ถามฉันทามติจากพี่น้องประชาชนแล้ว หมายความว่า ยังไม่ต้องพูดถึงเนื้อหาสาระว่าจะแก้มาตราไหน ก่อนจะนำไปสู่การแก้หรือไม่แก้ไขรัฐธรรมนูญ ไปทำประชามติก่อนว่าประชาชนจะให้รัฐธรรมนูญถูกแก้หรือไม่ ถ้าให้แก้ไข ก็เดินหน้าตามโมเดลที่พรรคฝ่ายค้านทำ แต่หากสมมุติว่าเสียงของพี่น้องประชาชนส่วนใหญ่เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ดีอยู่แล้ว ก็คือพับผ้าเก็บฉาก ล้มเสื่อไปทั้งหมด

แน่นอนว่าประเด็นตรงนี้จะถูกโยนไปกลางวงองค์ประชุม ฝ่ายการเมืองจะทึกทักขึ้นมาว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีปัญหา 1. 2. 3. 4. จึงต้องกลับไปถามประชาชนก่อนเพื่อป้องกันเรื่องข้อครหาที่อาจนำไปสู่การเคลื่อนไหวทางการเมืองบนท้องถนน หรือความขัดแย้งแบบเผชิญหน้า การป้องปรามที่ดีที่สุดคือ การทำให้ถูกต้องตามกลไก ต้องเริ่มนับหนึ่งโดยถามความเห็นจากประชาชน ต้องทำประชามติว่าแก้ ไม่แก้ ถ้าแก้ก็เดินหน้าต่อ เพื่อที่จะได้ร่างมาตราต่างๆ และขับเคลื่อนไปตาม 3 วาระ ที่จะต้องเอาเสียงจากทั้ง ส.ส. และ ส.ว.จนถึงขั้นตอนสุดท้าย นำไปสู่การขอให้พี่น้องประชาชนเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่ถูกแก้ไขไปแล้ว

พูดง่ายๆ ว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีแนวโน้มที่จะต้องผ่านการทำประชามติ 1-2 ครั้งด้วยซ้ำ เพื่อเป็นวิถีป้องกันการบาดหมางทางการเมืองในอนาคต และเพื่อไม่ให้เป็นเครื่องมือในการเพิ่มหรือลดอำนาจให้กับฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

สมมุติว่าทุกคนเอาด้วย และมาพูดคุยกัน เชื่อว่าประมาณ 180 วันก็เหมาะสมเพียงพอในการทำประชามติ ถามประชาชนหรืออาจจะ 240 วันก็ได้ โดยแต่ละฝ่ายทำทีมประชาสัมพันธ์ ทั้งสนับสนุน หรือเห็นต่างในการแก้หรือไม่แก้รัฐธรรมนูญ ทุกฝ่ายสามารถเดินหน้าได้เต็มที่ เพราะต่างก็ได้รับอานิสงส์ และได้รับผลกระทบจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไปไม่น้อยเช่นเดียวกัน จึงต้องกลับไปที่สารตั้งต้นแต่เดิม เพื่อป้องกันข้ออ้างในการฉีกรัฐธรรมนูญที่จะขอแก้ไขในอนาคต

อีกประเด็นคือ ถ้าต้องการทำให้การเมืองมีเสถียรภาพ และเป็นประชาธิปไตยตามอุดมคติของแนวทางฝ่ายค้าน สิ่งหนึ่งที่จะต้องแก้ไขคือ การทำให้วุฒิสมาชิก (ส.ว.) มาจากประชาชน มาจากการเลือกตั้ง ไม่ได้มาจากรูปแบบของการที่รัฐบาลชุดที่แล้วทำค้างทิ้งไว้ โดยมอบอำนาจให้กับฝ่ายที่ตนแต่งตั้งเข้ามามีบทบาทในรัฐธรรมนูญฉบับนี้

บทความก่อนหน้านี้เดินหน้าชน : รบ.ต้องไวกว่านี้ : โดย สุรพล สุประดิษฐ์ ณ อยุธยา
บทความถัดไปก้างตำคอ : โดยนายเสียม