หมายเหตุ : องค์กรต่อต้านคอร์รัปชั่น จัดเสวนา “มารยาท หรือ จรรยาบรรณ ช่วยชาติได้มากกว่า…กรณีเปลี่ยนบอร์ดรัฐวิสาหกิจกับการเมือง” ที่ห้อง The Great Hall โรงแรมแบงค็อก แมริออท มาร์คีส์ ควีนส์ปาร์ค กรุงเทพฯ เมื่อวันที่ 25 กันยายน
ประภาศ คงเอียด
ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.)
เราต้องยอมรับว่ามารยาทและคุณธรรมเป็นสิ่งสูงส่งและทรงคุณค่าเหนือกว่ากฎหมายหรืออะไรทั้งสิ้น ถ้าคนในสังคมยึดคุณธรรม กฎหมายก็ไม่จำเป็น แต่พฤติกรรมคนแตกต่าง อาจไม่มีสองอย่างนั้น จึงจำเป็นต้องมีกฎหมาย โดยเฉพาะภาครัฐ แต่ตอนที่เข้ามาเป็นผู้อำนวยการ สคร. กฎหมายที่ใช้กำกับรัฐวิสาหกิจไม่อยู่ในสถานะที่เป็นกฎหมาย
จากเดิมเป็นไปตามระเบียบ ตามมติคณะรัฐมนตรี แต่เมื่อรัฐบาล คสช.เข้ามาปฏิบัติหน้าที่ มีการออกคำสั่ง คสช.บ้าง ระเบียบบ้าง แต่ท้ายที่สุดในฐานะหน่วยงานกำกับรัฐวิสาหกิจ เราต้องการ พ.ร.บ. ซึ่งปัจจุบันเรามี พ.ร.บ.การพัฒนาการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ประกาศใช้เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคมที่ผ่านมา
เราได้นำสิ่งต่างๆ ที่เคยเป็นแนวปฏิบัติ ทั้ง มติ ครม. หรือหลักเกณฑ์ต่างๆ ในการกำกับดูแล รัฐวิสาหกิจ (รสก.) มาออกเป็นกฎหมายลูก ซึ่งมีกำกับไว้ทั้งหมด ทั้งนโยบายกำกับดูแล แผนพัฒนารัฐวิสาหกิจ การควบคุมกำกับในส่วนอื่น การประเมินผล และหลักการ เหล่านี้มีครบใน พ.ร.บ. ขณะนี้เรากำลังออกกฎหมายลูก แต่เรายังใช้ระเบียบเดิมที่ออกสมัย คสช.อยู่ เพราะมีบทเฉพาะกาลในกฎหมายให้คงใช้
ในส่วนการสรรหากรรมการรัฐวิสาหกิจ (บอร์ด) เมื่อรัฐบาลชุดนี้เข้ามามีข่าวที่จะให้บอร์ดลาออก ซึ่งเข้าใจได้เนื่องจากก่อนหน้านี้เราไม่มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนว่าจะให้ใครมาเป็นบอร์ด แต่ ณ ปัจจุบัน ด้วยความที่ฝ่ายการเมืองเพิ่งเข้ามาก็อาจจะไม่เข้าใจว่ามีหลักเกณฑ์นี้อยู่ จึงต้องเสนอหลักเกณฑ์ให้ ครม.รับทราบอีกครั้ง
โดยขั้นตอนสรรหากรรมการรัฐวิสาหกิจภายใต้ระเบียบปัจจุบันเรามีเรื่อง ทักษะ เมื่อผ่านกระบวนการสรรหา จะต้องมีทักษะอย่างน้อย 4 ด้าน บัญชี การเงิน ไอที และ กฎหมาย ซึ่งต้องผ่านบอร์ดสรรหา เสนอชื่อ และมีคู่เทียบ โดยมีคณะอนุกรรมการกลั่นกรอง นำเสนอต่อ ประธาน คนร. ส่งไปที่กระทรวงเจ้าสังกัด และแต่งตั้งคณะกรรมการตามขั้นตอนทางกฎหมาย
แต่เมื่อเปลี่ยนตามเกณฑ์ภายใต้ พ.ร.บ.ฉบับใหม่จะไม่มีการนำเสนอเข้า คนร. เกณฑ์ทักษะก็กำหนดโดย สคร. และผ่านการเห็นชอบของ คนร. กระบวนการสรรหาจะลดลงจากเดิม จะต้องเป็นผู้ที่อยู่ในลิสต์ของกระทรวงการคลัง ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ต้องมีบุคคลที่มาจากภาคเอกชนอีกอย่างน้อย 1 ใน 3
จากนั้นก็เสนอผ่านอนุคณะกรรมการกลั่นกรองที่ตั้งขึ้นภายใต้ พ.ร.บ.ฉบับนี้ ประกอบด้วย อดีตปลัดกระทรวงการคลัง, เลขาธิการกฤษฎีกา, ผอ.สำนักงบประมาณ, ผู้ว่าการแบงก์ชาติ, เลขาฯ ก.ล.ต. ยังมีภาคเอกชนอีก 3 คน ซึ่งคณะชุดนี้จะเป็นผู้ชี้ขาดว่าจะเลือกใครโดยไม่ต้องมีกระบวนการ คนร. เข้าสู่กระบวนการแต่งตั้ง นี่คือกฎเกณฑ์ใหม่ ภายใต้ พ.ร.บ.ใหม่
สังคมไทยเป็นสังคมอุปถัมภ์ เป็นเรื่องปกติ แต่เราจะดำเนินการเหมือนที่ผ่านมาได้ยาก การออกกฎหมายเช่นนี้ ผลดีคือมีกฎเกณฑ์ชัดเจน และโพรเท็กต์องค์กรได้
อย่างไรก็ดี เรายังจำเป็นที่จะต้องใช้กฎหมาย ตราบใดที่บุคคลในสังคมยังมีมารยาทและคุณธรรมไม่สูงพอ เมื่อมีกฎเกณฑ์อย่างน้อยก็กลั่นกรองและยกระดับให้บุคคลในรัฐวิสาหกิจให้มีคุณภาพมากยิ่งขึ้น กฎหมายจะดีอย่างไรก็ตาม คนที่เลือกมามีคุณธรรมหรือไม่ สำคัญคือคนที่มีอำนาจทั้งหลาย ถ้าเลือกคนดีเข้าไปประสิทธิภาพก็เกิดขึ้น โดยสภาพการทำงานของราชการไม่ต้องแข่งขัน แต่ข้อจำกัด คือ คนที่มีวุฒิภาวะทุกคนรู้ แต่การจะก้าวไปสู่หลักการนั้นยาก หากทุกคนมองอำนาจที่จะสูญเสีย
สิ่งสำคัญที่สุด รัฐวิสาหกิจ คือของประชาชน เพราะจัดตั้งขึ้นมาเพื่อให้บริการประชาชน ดังนั้น ภาคประชาชนจะต้องมีความเข้มแข็งในการตรวจสอบกรรมการที่จะไปนั่ง กระแสสังคมจะมีส่วนผลักดันให้การพัฒนาเดินหน้าไปสู่เป้าหมายได้
ดร.บัณฑิต นิจถาวร
ประธานมูลนิธินโยบายสาธารณะเพื่อสังคมและธรรมาภิบาล
การคัดเลือกบอร์ดของบริษัทเอกชน กับ รัฐวิสาหกิจ ทำเหมือนกัน แต่ต่างกันตรงที่ รัฐวิสาหกิจ เป็นของภาครัฐ เป็นของหลวง ความหวงแหนที่จะทำให้ดีจึงต่างจากภาคเอกชน เป็นช่องว่าง การรักษาทำยาก แต่การพยายามแก้ไขทำได้ ต้องอยู่ที่ “คน” เพียงอย่างเดียว ทุกระดับ ทุกฝ่าย โดยเฉพาะฝ่ายจัดการ และพนักงานก็สำคัญ เพราะส่วนหัวสำคัญในการกำหนดนโยบาย แต่มาแล้วก็ไป แม้การเปลี่ยนแปลงจะยาก แต่เราพยายามเปลี่ยนวิธีการสรรหา ที่เสนอไป คือ จะต้องสรรหากรรมการตามทักษะที่สอดคล้องกับยุทธศาสตร์ขององค์กร และจะมีความหวังสิ่งต่างๆ จะดีขึ้นเมื่อมีระบบที่โปร่งใส
ช่องว่างที่ 1 กรรมการ เทียบกับ ภาคธุรกิจคือผู้ถือหุ้น ดังนั้นการคัดเลือกทุกคนควรสามารถที่จะรับทราบล่วงหน้าได้ เพื่อให้ได้คนที่มีคุณภาพ แต่ของเรายังไม่ถึงตรงนั้น
ช่องว่างที่ 2 คือ กลไกตรวจสอบโดยองค์กรภายนอกยังมีน้อยมาก จึงเป็นช่องว่างให้เรื่องต่างๆที่ควรจะดูอย่างจริงจังเป็นเรื่องทิ้งค้าง ไม่มีการดำเนินการ กลายเป็นวัฒนธรรมองค์กรที่ยอมรับความผิดพลาดได้ จึงต้องเพิ่มพื้นที่ให้ภาคประชาชนส่งเสียงได้
ช่องว่างที่ 3 คือความสามารถของกรรมการที่จะทำงานได้อย่างอิสระ แสดงความคิดเห็นได้ เพราะถ้าไม่สามารถแสดงความคิดเห็นได้อย่างอิสระอย่างแท้จริง การตัดสินใจก็จะออกมาแบบเดิมโดยฟังหางเสียงประธาน ต้องสร้างการชมเชย และการลงโทษได้ ทั้ง 3 ประเด็นนี้คือช่องว่างของรัฐวิสาหกิจ
ส่วนประเด็น ข้าราชการประจำควรนั่งบอร์ดรัฐวิสาหกิจหรือไม่นั้น
ข้อแรกคือ ห่วงเรื่องระเวลาของการนั่ง ห่วงที่สอง คือกระบวนการที่โปร่งใส ดังนั้นจึงต้องทำครั้งแรกให้ดี มีมาตรฐาน โดยให้กรรมการแต่ละท่านเขียนเหตุผลว่าทำไมถึงเลือกคนนี้ จะลดทอนปัญหาการบังคับ หรือขอร้องได้มาก และทำให้ประชาชนสบายใจ ควรมีการประชุมผู้ถือหุ้นประจำปี หรือ จัดวันรัฐวิสาหกิจ
แต่มีเงื่อนไข คือในหนึ่งปีจะต้องอธิบายว่าทำไมถึงทำ-ไม่ทำ ให้ประชาชนฟัง เหมือนการแถลงผลงานกับประชาชน ถ้าทำแบบนี้ 2-3 แห่ง ที่อื่นจะทำตาม และจะทำให้การตัดสินใจมีมิติที่ต้องระมัดระวัง ที่สำคัญประชาชนต้องทำตัวเป็นผู้บริโภคที่มีคุณภาพ ควรมีความคาดหวังสูง ไม่ใช่ให้อะไรมาก็เอา เช่นนั้นก็จะไม่มีอะไรที่ดีๆ
ที่ผ่านมาเราอาจทำเรื่องบทบาทพลเมืองน้อยไปหน่อย ไปยุ่งกับภาคธุรกิจ สังคมจึงออกมาแบบนี้
ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์
ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)
เมื่อดูโครงสร้างบอร์ดรัฐวิสาหกิจของหลายประเทศทั่วโลก ข้อสรุปสั้นๆ ที่ต่างกันกับไทย คือ
1.ไม่มีข้าราชการประจำนั่ง 2.บอร์ดของต่างประเทศมีความเป็นมืออาชีพสูง มีทักษะชัดเจนว่ามาเพราะอะไร เพื่ออะไร แต่ของเราเมื่อตรวจสอบจากเว็บไซต์ไม่มีข้อมูลส่วนนั้น ต้องไปเสิร์จกูเกิลเองถึงจะรู้ซึ่งเป็นเรื่องที่แปลกมากจึงควรจะกำหนดทั้งประวัติ ประสบการณ์ และทักษะให้ชัดเจนว่าอยู่ระดับไหน นอกจากทักษะที่ต้องการ ยังต้องมีทักษะในแต่ละส่วนด้วย ซึ่งต่างประเทศ เช่น สิงคโปร์ จะชัดเจนในการคัดเลือกบุคคลมาก 3.กรรมการต่างชาติ คนไทยยังติดว่ากรรมการต้องเป็นคนไทยเท่านั้น ในขณะที่บอร์ดของประเทศมาเลเซีย มีคนสิงคโปร์ มีคนหลายจากประเทศ และบอร์ดของประเทศอื่นก็เช่นกัน จะมีคนต่างชาติที่มีโปรไฟล์ในระดับที่คนให้การยอมรับรวมอยู่ด้วย ต่างกับที่เห็นในรัฐวิสาหกิจของบ้านเรา
ส่วนเรื่องบอร์ดรัฐวิสาหกิจเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์หรือไม่ ต้องบอกว่ามี 2 ประเภท คือ อู้ฟู่ และ ยากจน เพราะถูกกระทรวงการคลังกำกับ ข้อสังเกต คือ ค่าตอบแทนกรรมการสูงกว่าผู้บริหาร ต้องตั้งคำถามว่าสอดคล้องหรือไม่
นอกจากนี้ ต่างชาติไม่มีการเปลี่ยนบอร์ดถี่ แน่นอนว่าถ้ามาด้วยการเมืองก็ไปด้วยการเมือง
ถ้าไม่อยากให้บอร์ดของไทยเปลี่ยนบ่อยจะต้องไม่มาด้วยการเมือง ต้องมาจากการคัดเลือกที่โปร่งใส ซึ่งจะเป็นการรับรองและยอมรับไปในตัว เขียนให้รู้ไปเลยว่าคุณสมบัติใครดีกว่าใคร เมื่อคัดเลือกแล้วถ้าได้อีกคนก็น่าแปลกใจ ถ้าเราเปิดข้อมูลให้ประชาชนเห็นเขาจะกล้าทำหรือไม่ นี่คือประเด็นที่ควรเปิดเผยและให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม
ทั้งนี้ วิธีคิดของเราไม่ควรจะเพ่งว่าใครควรเป็นกรรมการเพียงอย่างเดียว แต่ควรจะเป็นความพยายามในการคัดเลือกคนดีเข้ามา โดยมีกลไกว่าเมื่อเข้ามาแล้วสามารถทำอะไรได้บ้าง เพราะถ้าไม่มีกลไกตรวจสอบจะทำอะไรก็ทำได้หมด กรรมการรัฐวิสาหกิจทุกแห่งในต่างประเทศจะมีมาตรฐานว่าสามารถติดต่อคุยกับใครได้บ้าง เมื่อตรวจสอบจะรู้ทั้งหมด แม้กระทั่งไปรับประทานอาหารที่ไหน กับใคร เมื่อไหร่ เหตุผลที่ไปเพราะอะไร เราพยายามคิดว่าจะเอาใครมาเป็นกรรมการ สุดท้ายควรเป็นเรื่องความโปร่งใสของกระบวนการมากกว่า
ทั้งนี้ การเปิดเผยหลักเกณฑ์ไม่เพียงพอ แต่จะต้องเปิดเผยเหตุผลในการคัดเลือกด้วย เพราะสเปกสามารถล็อกได้หลายรูปแบบ รู้ว่าจะตอบ จะให้สัมภาษณ์สื่ออย่างไร การให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการตรวจสอบจึงน่าจะเป็นวิธีที่ดีที่สุด
บรรยง พงษ์พานิช
ประธานกรรมการ บริษัทหลักทรัพย์ภัทร จำกัด (มหาชน)
การเลือกกรรมการรัฐวิสาหกิจ เป็นส่วนหนึ่งที่รวมเรียกว่า ธรรมาภิบาลในการดูแลรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นองคาพยพที่ใหญ่มากของเศรษฐกิจไทย รัฐวิสาหกิจของไทยทั้ง 56 แห่ง มีทรัพย์สินรวมกัน เท่ากับ จีดีพี ของคนไทย นอกจากจะใหญ่แล้วยังมีรายรับ และจ่าย 5 ล้านล้านบาทต่อปี มากกว่างบประมาณ 3 ล้านล้านบาท
ตอนที่ คสช.ตั้งซุปเปอร์บอร์ดว่าจะวางระบบรัฐวิสาหกิจอย่างไร ให้มีเป้าหมาย 5 อย่าง คือ 1.รัฐวิสาหกิจทำภารกิจที่ควรทำ บูรณาการ ไม่ทำเกินหน้าที่ไม่แย่งภาคเอกชน 2.เมื่อทำแล้ว ทำอย่างมีประสิทธิภาพ ผลิตสินค้าและบริการเพียงพอกับความต้องการ สำคัญที่สุดคือมีต้นทุนต่ำ 3.ทำอย่างไรให้ทำภารกิจอย่างโปร่งใส ไม่รั่วไหล ไม่โกง 4.ทำอย่างไรให้มีคุณค่า เรามักบอกว่ารัฐวิสาหกิจคือสมบัติที่มีค่า แต่ถ้าสมบัติไม่มีคุณค่าก็ไม่รู้ว่าจะไปมีไปเพื่ออะไร 5.แบ่งแยกบทบาทหน้าที่ให้ชัดเจน และมีกระบวนการส่งผ่านนโยบายที่ชัดเจนและดีพอ
จากเป้าหมายนำไปสู่การวางกรอบโดยศึกษาจากนานาชาติ จากองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจ และ World Bank ร่าง พ.ร.บ.มีหลักการใหญ่ๆ คือ แบ่งแยกหน้าที่และบทบาทระหว่างคนกำหนดนโยบายในแง่รัฐบาล คนกำกับดูแล และคนดำเนินงาน คือตัวรัฐวิสาหกิจ ซึ่งเห็นว่า ถ้ามีการแบ่งหน้าที่ชัดเจนก็จะไม่มีการก้าวล่วง ไม่จำเป็นที่นักการเมืองต้องส่งคนไปดูการดำเนินงาน ไม่จำเป็นที่ข้าราชการประจำจะต้องไปนั่งดูว่ารัฐวิสาหกิจทำตามหรือไม่ เป็นการสร้างกระบวนการเพื่อส่งผ่านนโยบายของรัฐบาล อย่างไรก็ตาม เชื่อว่ารัฐวิสาหกิจตัดจากการเมืองไม่ได้ เพราะเป็นของรัฐบาล มีสิทธิ และหน้าที่ชัดเจนที่จะสามารถส่งผ่านนโยบายที่หาเสียงไว้ จึงต้องสร้างกระบวนการไม่ให้บิดเบือนเพื่อไม่ให้มีการนำไปใช้ประโยชน์อย่างอื่น
หลักการต่อมา คือ ทำอย่างไร ให้หน่วยงานมีภาระที่ชัดเจนและโปร่งใส ซึ่งก็อาจจะเพิ่มบทบาทให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม แต่ปัญหาที่ยากมากกว่านั้น คือการเชิญ “คนดี เก่ง กล้า” เข้ามาเป็นกรรมการ ดังนั้นผลตอบแทนควรจะให้พอสมควร
สำคัญที่สุดคือ ควรจะมีแรงจูงใจ ทำให้คนที่เข้ามาเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจรู้สึกมีเกียรติที่ได้รับตำแหน่ง อย่างที่สิงคโปร์ทำ เพราะรัฐวิสาหกิจ ต้องการการทำงานที่ต่อเนื่อง ถ้าเปลี่ยนบ่อยๆ องค์กรก็ไปไม่รอด ถือเป็นการตบหน้าผู้ถือหุ้น และไม่ให้เกียรติ
สุดท้ายข้าราชการควรจะเป็นบอร์ดรัฐวิสาหกิจหรือไม่ ตามเป้าหมายของ รัฐวิสาหกิจ คือการมีประสิทธิภาพ เพราะรัฐวิสาหกิจ ต้องมีการแข่งขัน ขณะที่ข้าราชการ คือการใช้อำนาจและทรัพยากรรัฐ ไม่ได้ถูกฝึกเรื่องประสิทธิภาพการแข่งขัน เพราะเป็นโมโนโพลี ไม่ต้องแข่งกับใคร
จากประสบการณ์ส่วนตัวเห็นว่าบอร์ดชุดที่เป็นข้าราชการจะถนัดเรื่องการใช้อำนาจรัฐ เช่น สมัยหนึ่ง ที่การบินไทยขาดทุน มีการเสนอว่า เราลดการเปิดเสรีการบินดีไหมเพื่อไม่ให้ขาดทุน สุดท้ายจึงเห็นว่า ยังไม่ต้องห้ามข้าราชการเป็นกรรมการ แต่ห้ามเป็นประธานก่อน
ความจริงแล้วรัฐวิสาหกิจเป็นของประชาชน และรัฐบาลก็มีสิทธิที่จะส่งผ่านจากนโยบายได้ แต่ที่น่ากลัว คือ ภาคเอกชนที่ไปคุมและออกนโยบายได้เพื่อประโยชน์ของเขาเอง จะขจัดได้ต้องอาศัยภาคประชาสังคมและสื่อมวลชนเท่านั้น
