หมายเหตุ – เนื้อหาส่วนหนึ่งจากการนำเสนอผลการวิจัย เรื่อง “ปัญหาระบบเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ 2560 และปัญหาการจัดการเลือกตั้ง : ศึกษาจากการเลือกตั้ง 24 มีนาคม 2562” นำเสนอโดย ผศ.ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล ขณะที่นายกฤช เอื้อวงศ์ รองเลขาธิการคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เป็นผู้วิจารณ์งานวิจัยดังกล่าว ที่ห้องประชุมสัญญา ธรรมศักดิ์ ตึกโดม มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ เมื่อวันที่ 26 กันยายน
ผศ.ดร.ปริญญา เทวานฤมิตรกุล
รองอธิการบดีฝ่ายความยั่งยืนและบริหารศูนย์รังสิต ม.ธรรมศาสตร์
จากการรวบรวมข้อมูลทั้งหมด แบ่งผลการศึกษาในเรื่องของปัญหาต่างๆ 5 ข้อ ได้แก่
1.ปัญหาของระบบเลือกตั้ง “จัดสรรปันส่วนผสม” ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 กล่าวโดยสรุปคือ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมี 2 คะแนน คะแนนหนึ่งเลือกผู้สมัครแบบแบ่งเขต อีกคะแนนเลือกผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อของพรรคหรือเลือกพรรค ขณะที่ระบบเลือกตั้งจัดสรรปันส่วนผสมผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะมีเพียงคะแนนเดียวที่นอกจากจะเป็นทั้งการเลือก ส.ส.แบบแบ่งเขตเลือกตั้ง และ ส.ส.บัญชีรายชื่อแล้ว ยังเป็นการเลือกว่าที่นายกรัฐมนตรีไปในตัวด้วย
จากการศึกษาวิจัยพบปัญหาความยุ่งยากในการคำนวณจำนวน ส.ส.เนื่องจากระบบเลือกตั้งแบบนี้มีเพียงคะแนนเดียว การคำนวณ ส.ส.พึงมีและ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ซึ่งยุ่งยากและซับซ้อนกว่า และจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อไม่แน่นอน ต้องคำนวณใหม่ทุกครั้งที่มีการเลือกตั้งใหม่ในช่วง 1 ปีแรก นอกจากนี้ประชาชนยังเสียสิทธิที่เคยเลือกผู้สมัครแบบแบ่งเขตและเลือกพรรคแยกกันได้ ทำให้เกิดปัญหากับผู้เลือกตั้งที่ไม่ชอบผู้สมัครแต่ชอบพรรค หรือชอบผู้สมัครแต่ไม่ชอบพรรค
ประการต่อมา คือ เมื่อคะแนนแบบแบ่งเขตทุกคะแนน คือคะแนนที่จะนำมาคิดเป็น ส.ส.บัญชีรายชื่อ ทำให้เกิดการส่งผู้สมัครแบบแบ่งเขตมากกว่าเดิมเกือบ 5 เท่า เมื่อ กกต.มีภาระเพิ่มขึ้น ก็มีปัญหาตามมา เช่น ประวัติผู้สมัครที่วุฒิการศึกษาไม่ตรง การตรวจสอบคลาดเคลื่อน เพราะมีผู้สมัครที่มากเกินไป รวมถึงปัญหาในประเด็นหมายเลขผู้สมัครแบบแบ่งเขตต่างกัน โดยให้มีการจับหมายเลขใหม่ทุกเขต ปัญหาที่ตามมาคือเรื่องบัตรเลือกตั้งที่แตกต่างกันทั้ง 350 เขต ทำให้เกิดความสับสนและยุ่งยาก ตามมาด้วยปัญหาบัตรเสีย นี่คือผลเสีย ซึ่งทุกพรรคก็เห็นด้วย เว้นแต่พรรคพลังประชารัฐที่เห็นว่าดีอยู่แล้ว
ในการเลือกตั้งครั้งนี้ มีพรรคการเมืองที่มี ส.ส.มากที่สุดอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน โดยมีพรรคเล็กเกิดขึ้นเป็นจำนวนมาก มีพรรคการเมืองที่มี ส.ส.ในสภามากถึง 27 พรรค โดย 13 พรรค มี ส.ส.เพียงคนเดียว การซื้อเสียงกลับมามีบทบาทมากขึ้น แต่ที่น่าดีใจ คือร้อยละ 55 เปอร์เซ็นต์ของผู้ลงคะแนน บอกว่าเงินไม่มีผลต่อการตัดสินใจ จึงเชื่อว่าเงินน่าจะไม่มีผลในความหมายที่ซื้อและมาเลือก แต่เป็นลักษณะของการที่จะเลือกอยู่แล้วแต่รับเงินด้วย
2.ปัญหาการจัดการเลือกตั้ง กล่าวคือ เมื่อผู้สมัครมาก ทำให้บัตรเลือกตั้งมีตัวหนังสือเล็กลง แบบปี 2554 ช่องกากับหมายเลขจะอยู่ติดกันและเป็นหมายเลขเดียวกัน ขณะที่ปีนี้จากการสัมภาษณ์เชิงลึกและโฟกัสกรุ๊ป ประชาชนเห็นว่าช่องที่กาอยู่ห่างกับหมายเลข จึงไปกาที่ช่องโลโก้ ทำให้เป็นบัตรเสีย
การแบ่งเขตเลือกตั้ง ตามคำสั่งหัวหน้า คสช.ที่ 16/2561 เนื่องจากจำนวนเขตลดลง ทำให้มีข้อสงสัยเรื่อง Gerrymandering (การใช้เทคนิคการแบ่งเขตเลือกตั้ง ทำให้เกิดการได้เปรียบเสียเปรียบ) เป็นเรื่องการเสียเปรียบระหว่างพรรคการเมืองเก่าและใหม่ และไม่มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็น ทำให้มีข้อกังวลใจ เพราะการแบ่งเขตการเลือกตั้งหากขาดการมีส่วนร่วมที่มากพอก็ยากที่จะห่างจากประเด็น Gerrymandering ได้
เวลาปิดหน่วยเลือกตั้งที่ขยายจาก 15.00 น. ไปเป็น 17.00 น. เป็นการเพิ่มภาระ แต่มีประโยชน์น้อย และยังเกิดปัญหาที่ทำให้ต้องนับคะแนนตอนที่มืดแล้ว ปัญหาการจัดการเลือกตั้งล่วงหน้า ทั้งการเลือกตั้งล่วงหน้าในเขตและการเลือกตั้งล่วงหน้านอกเขตใช้ทรัพยากรมาก ทั้งคนและงบประมาณ นอกจากนี้ ปัญหาการรายงานผลการเลือกตั้งอย่างไม่เป็นทางการ ที่มีความคลาดเคลื่อนมาก กระทบความเชื่อถือของประชาชนที่มีต่อ กกต. ในส่วนของการประกาศผล แต่เดิมรัฐธรรมนูญให้ประกาศผลภายใน 30 วัน ก็เพิ่มเป็น 60 วัน ทำให้เลือกตั้งแล้วเสร็จเป็นเดือนก็ยังไม่รู้ว่าใครได้เป็น ส.ส.
3.ปัญหาเรื่องโครงสร้างและบุคลากรในการจัดการเลือกตั้งและการตรวจสอบการเลือกตั้ง ได้แก่ การยกเลิก กกต.จังหวัด และการมีผู้ตรวจการเลือกตั้งมาแทน แม้ข้อดีคือทำให้บริหารจัดการในระดับจังหวัดได้รวดเร็วขึ้น แต่มีข้อเสียคือ ผอ.สำนักงาน กกต.จังหวัดทำงานยากขึ้น ขณะที่ผู้ตรวจการเลือกตั้งทำงานไม่บรรลุผล ซึ่งเป็นปัญหาเชิงระบบ
การเลือกตั้งครั้งนี้ ไม่มีการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการเลือกตั้ง ปัญหาจึงมากขึ้น และความเชื่อถือน้อยลง เป็นทัศนคติของผู้ออกแบบการเลือกตั้ง ที่เชื่อมั่นการทำงานแบบราชการมากกว่าภาคประชาชน ซึ่งทั่วโลกเห็นว่าจะไม่สำเร็จได้เลย หากขาดการมีส่วนร่วมจากภาคประชาชน
4.ความรับรู้และความเข้าใจของประชาชน ผลจากการสุ่มตัวอย่างสอบถามประชาชน 84.76 เปอร์เซ็นต์ ตอบว่าทราบเรื่องบัตรเลือกตั้งเหลือใบเดียว แต่เมื่อถามว่าเข้าใจแค่ไหน คำตอบคือ “พอเข้าใจ” เป็นส่วนใหญ่ 60.71 เปอร์เซ็นต์ เมื่อถามลงลึกว่า ในการเลือกตั้งครั้งนี้ ส.ส.บัญชีรายชื่อ 150 คน จะถูกเลือกอย่างไร 47.76 เปอร์เซ็นต์ตอบว่า “ไม่แน่ใจ” ซึ่งแปลว่าประชาชนไม่เข้าใจเกี่ยวกับระบบเลือกตั้งมากพอ
5.ด้านความพึงพอใจและความเชื่อมั่นของประชาชน ที่มีต่อ กกต.ประชาชนเชื่อมั่นถึง 52.73 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งถามในวันเมื่อเลือกตั้ง แต่ถ้าถามหลังการเลือกตั้งตัวเลขอาจน้อยกว่านี้
จากปัญหาต่างๆ ที่กล่าวมา จึงขอเสนอแนวทางแก้ไขปัญหาว่า ระบบเลือกตั้งจัดสรรปันส่วนผสม ควรแก้ไขในรัฐธรรมนูญ ปี 2560 แต่ประเด็นคือ ควรจะแก้ไปสู่ระบบเลือกตั้งแบบใด ถอยไปหาระบบของปี 2540 และ 2550 หรือจะเดินหน้าต่อไป เป็นระบบเลือกตั้งสัดส่วนผสมแบบเยอรมนี
กรณีผู้สมัครพรรคเดียวกันแต่ต่างหมายเลขกัน ให้แก้ไข พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ควรให้พรรคเดียวกันเป็นหมายเลขเดียวกัน การจัดการเลือกตั้งล่วงหน้า ควรให้มีการเลือกตั้งล่วงหน้านอกจังหวัดอย่างเดียว โดยแก้ไข พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง
ปรับปรุงบัตรเลือกตั้งให้มีบัตรเสียน้อยลง โดยแก้ไข พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง เวลาปิดหน่วยเลือกตั้งควรกลับมาปิดที่เวลา 15.00 น.หรือไม่เกิน 16.00 น. โดยแก้ไขที่ พ.ร.บ.ประกอรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง เปลี่ยนผู้ตรวจการเลือกตั้งไปเป็น กกต.จังหวัด โดยให้มีแค่ช่วงเลือกตั้ง โดยแก้ไข พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง
การดำเนินการให้สำเร็จ เรื่องที่ง่ายที่สุดที่เห็นพ้องต้องกันทั้งหมด คือเรื่องบัตรเลือกตั้งที่ต้องปรับปรุง ไม่ให้มีกรรมการประจำหน่วยน้อยลง หีบควรจะกลับมาปิด 15.00 น. ส่วนแง่ระบบการเลือกตั้งจะต้องอภิปรายต่อไป ทั้งนี้ควรต้องมีการดำเนินการในบางประการก่อนเลือกตั้งครั้งต่อไป เพื่อไม่ให้มีปัญหาเช่นครั้งนี้
กฤช เอื้อวงศ์
รองเลขาธิการคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.)
ในการสรุปถอดบทเรียนโดยสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง มีทั้งประเด็นที่สอดคล้องและแตกต่างจากงานวิจัยของ ผศ.ดร.ปริญญา ในมุมมองของผู้ปฏิบัติ และในฐานะผู้บังคับใช้กฎหมายในบางมุม มีประเด็นการวิพากษ์อยู่หลายเรื่อง ได้แก่
1.วิธีการศึกษา ผู้วิจัยมีการสัมภาษณ์เชิงลึก 5 พรรคการเมือง คือ พลังประชารัฐ เพื่อไทย ประชาธิปัตย์ อนาคตใหม่ ภูมิใจไทย มีข้อสังเกตว่ายังขาดตัวแทนพรรคขนาดเล็ก ที่มี ส.ส.น้อย และพรรคที่ลงสมัครแล้วไม่ได้รับเลือกตั้ง ซึ่งพรรคเหล่านี้อาจจะมีมุมมองที่แตกต่าง
2.การคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ในกรณีที่ต้องมีการเลือกตั้งใหม่ ตามกฎหมายในมาตรา 131 เขียนไว้ว่า ภายใน 1 ปี หลังจากวันเลือกตั้งทั่วไป ถ้าต้องมีการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตใหม่ เพราะการเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งนั้นไม่ได้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ให้คำนวณจำนวน ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อใหม่ หมายความว่าถ้าเป็นการเลือกตั้งเนื่องจากเหตุอื่น ก็ไม่ต้องนำมาคำนวณใหม่ เช่น ที่ นครปฐม ส.ส.อนาคตใหม่ ลาออก ไม่ต้องมาคำนวณบัญชีรายชื่อ ส.ส.
3.สูตรคำนวณ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ ที่ระบุว่าเอื้อให้กับพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่ง ต้องขอเรียนว่า จริงๆ กกต.ไม่ได้เอื้อ เป็นการทำตามกฎหมาย เรื่องวิธีคำนวณเขียนไว้ในมาตรา 91 ของรัฐธรรมนูญ และใน พ.ร.บ.เลือกตั้ง ส.ส. มาตรา 128 และ 129 เขียนไว้ชัดเจน กกต.ไม่ได้เป็นผู้ออกแบบสูตรคำนวณใหม่ แต่คำนวณไปตามกฎหมาย จะคำนวณที่ละอนุมาตรา ซึ่งก็มีนักคณิตศาสตร์ออกมาบอกว่ากฎหมายที่ออกมาไม่ถูกต้องตามหลักคณิตศาสตร์ ซึ่งก็เป็นมุมมองวิพากษ์ในส่วนของนักคณิตศาสตร์ที่อาจจะใช่ว่า ไม่ถูกตามหลักคณิตศาสตร์ แต่ถูกตามกฎหมาย ซึ่ง กกต.ต้องฏิบัติตามหลักกฎหมาย
4.เรื่องแรพพิทรีพอร์ต (Rapid Report) ที่ทำให้เกิดการรายงานผลเลือกตั้งอย่างไม่เป็นทาง การล่าช้า อาจจะมีปัญหาในเรื่องระบบที่ไม่เสถียร ปัญหาการบันทึกข้อมูลที่ผิดพลาด และปัญหาอีกส่วน คือการดึงข้อมูลของสื่อมวลชน และวิเคราะห์ด้วยสูตรของแต่ละที่ ซึ่งแต่ละสื่อดึงไปต่างช่วงเวลา ผลแต่ละช่วงจึงไม่เท่ากัน
5.การประกาศผลการเลือกตั้ง ในงานวิจัยบอกว่า ขยายเวลาไปแล้ว กกต.ก็ยังช้าอีก อยากทำความเข้าใจว่า จะต้องแยกกันระหว่าง การประกาศผลคะแนนอย่างเป็นทางการในวันที่ 28 มีนาคม และประกาศผลการเลือกตั้งที่ประกาศทีหลัง เหตุที่ยังไม่ประกาศทันที เพราะมาตรา 127 ระบุว่า กกต.จะประกาศผลได้ต่อเมื่อมีการตรวจสอบก่อนแล้วว่าผลการเลือกตั้งเป็นไปโดยสุจริต เที่ยงธรรม ตามระเบียบเราให้เวลาร้องคัดค้าน 30 วัน หมายความว่าก่อนหน้านั้นยังประกาศรับรองผลไม่ได้ เพราะอยู่ในช่วงการร้องคัดค้าน นำไปสู่การตรวจสอบเบื้องต้น ซึ่งมีเวลาเหลือประมาณ 30 วัน แต่ กกต.เองก็ประกาศผลก่อนด้วยซ้ำ
6.เรื่องการเปิดเผยผลคะแนน ที่ร่างรายงานการวิจัยระบุว่า ไม่มีการเปิดเผยผลคะแนนในหน่วยเลือกตั้ง ขอเรียนว่า เมื่อมีการนับคะแนนที่หน่วยเลือกตั้ง กรรมการประจำหน่วยจะต้องจัดทำรายงานผลการนับคะแนนแบบ ส.ส. 5/18 กฎหมายบอกว่าต้องปิดประกาศไว้หน้าหน่วยทันที แสดงว่ามีการประกาศไว้หมดแล้ว ทุกหน่วยในวันเลือกตั้ง จากนั้นส่งไปที่เขต จังหวัด และส่งมายัง กกต.กลาง
7.การมีส่วนร่วมของประชนในการมีส่วนร่วมตรวจสอบการเลือกตั้ง ที่บอกว่า กกต.ไม่ได้มุ่งเน้นให้เกิดการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ขอชี้แจงว่า กฎหมายฉบับปัจจุบันออกแบบมาให้ผู้ที่มีหน้าที่ตรวจสอบการเลือกตั้งที่เป็นพระเอกหลัก คือผู้ตรวจการเลือกตั้ง เดิมเคยให้องค์กรเอกชนเข้ามาตรวจสอบ แต่กฎหมายปัจจุบันตัดอำนาจหน้าที่ขององค์การเอกชนในการตรวจสอบการเลือกตั้งออกไป
8.ข้อเสนอแนะที่อาจารย์ปริญญาเสนอให้เปลี่ยนบทบาท ผู้ตรวจการเลือกตั้ง เป็น กกต.จังหวัด ทำงานเฉพาะช่วงเวลา 1-3 เดือนที่มีการเลือกตั้ง เป็นข้อเสนอที่คุยกันอยู่ในการถอดบทเรียนเช่นกัน แต่ กกต.มีหน้าที่จัดการเลือกตั้ง ซึ่งรวมถึงการเมืองท้องถิ่นที่เกิดขึ้นไม่พร้อมกัน และเกิดขึ้นอยู่ตลอดในการเลือกตั้ง แล้วจะต้องมีผู้ตรวจการเลือกตั้งหรือไม่ อย่างไร ซึ่งถ้าต้องมี ก็จำเป็นที่จะต้องอยู่ตลอด
ข้อเสนอแนะหลายข้อดี แต่บางเรื่องก็เกินอำนาจของ กกต. หลายเรื่องเหมือนเส้นผมบังภูเขา แต่อาจารย์ปริญญาได้สะท้อนหลายเรื่องที่เป็นประโยชน์ ที่จะนำมาสู่การแก้ไขในอนาคต
