กองทัพเรือชี้แจงแล้วว่า งบประมาณค่าสร้างบ้านพัก ผบ.ทร.คือ 112 ล้านบาท เบิกและใช้ถูกต้องตามระเบียบทุกอย่าง เมื่อเห็นภาพถ่ายของอาคารที่กำลังก่อสร้าง ก็อาจประเมินได้ว่าสมราคาอยู่ เพราะเป็นอาคารที่ใหญ่มาก และคาดได้ว่าการตกแต่งภายในคงใช้ของมีคุณภาพ เพื่อเป็นเรือนรับรองแขกผู้มีเกียรติของกองทัพเรือ ที่สำคัญคือ ผบ.ทร.ของชาติอาเซียน ซึ่งมีกำหนดจะมาประชุมในประเทศไทย ระหว่างที่เรายังดำรงตำแหน่งประธาน
แต่คำวิจารณ์หลักไม่ได้อยู่ที่การใช้เงินอย่างสุจริตหรือไม่ และความสมราคาของสิ่งก่อสร้าง แต่อยู่ที่ไม่สมค่าการใช้สอยต่างหาก
โอกาสที่ ทร.จะใช้ประโยชน์อาคารนี้มีไม่มากนักในแต่ละปี ตรงกันข้าม เพื่อพร้อมใช้ ทร.กลับต้องดูแลรักษาทั้งอาคารและทรัพยากรต่างๆ ของอาคารในสภาพที่ดี ซึ่งมีค่าใช้จ่าย นอกจากนี้ ยังต้องรักษากำลังบุคลากรจำนวนหนึ่งไว้สำหรับกิจกรรมซึ่งเกิดขึ้นไม่บ่อยนักในแต่ละปี ควรกล่าวไว้ด้วยว่า หากจะให้อาคารนี้ต้อนรับแขกผู้มีเกียรติได้อย่างมีคุณภาพสมความตั้งใจ ก็ไม่อาจใช้ทหารยามหรือทหารเวร แต่หมายถึงบุคลากรที่ถูกฝึกอบรมมาในทางนี้อย่างดีแล้ว ไม่ว่าจะเป็นทหารหรือพลเรือนคือ การใช้ทรัพยากรคนที่ไม่คุ้มประโยชน์ทั้งนั้น
หลายคนเสนอว่า ทร.อาจรับรอง ผบ.ทร.ของชาติอาเซียนได้โดยไม่ขาดตกบกพร่อง หากเช่าโรงแรมชั้นหนึ่งในกรุงเทพฯ ทั้งชั้นหรือทั้งโรงแรม ในช่วงการประชุม อีกทั้งจะเสริมบริการให้เป็นพิเศษกว่าแขกของโรงแรมทั่วไปก็ได้ เช่น จัดรถและพลขับเข้าประจำหน้าที่ในโรงแรมเสริมรถที่โรงแรมมีอยู่ หากรถที่ “สมเกียรติ” มีไม่พอ ก็อาจขอยืมจากหน่วยงานอื่นได้
โดยวิธีนี้ นอกจากจะประหยัดงบประมาณค่าก่อสร้างแล้ว ยังทำให้ ทร.ไม่ต้องเสียกำลังทรัพยากรของตนไปกับอาคารที่ใช้ไม่คุ้มอีกตลอดไปด้วย
แต่ในขณะเดียวกัน ในฐานะของหน่วยราชการหน่วยหนึ่ง ก็ไม่รู้จะไปวิจารณ์อะไรกับ ทร.นักหนา เพราะถ้ามองให้กว้างออกไปจากกองทัพเรือ ก็จะพบว่าหน่วยราชการเสียกำลังงบประมาณและกำลังคนไปกับ อาคาร, เครื่องมือ, หน่วยงานในสังกัด ฯลฯ ไปจำนวนมาก เพียงเพื่อจะทำให้กรมกองของตนเป็น “อาณาจักร” ที่มีสมรรถนะในการจัดการดูแลตนเองได้ (self-contained)
ธรรมชาติของระบบราชการทุกแห่ง มักแบ่งแยกออกเป็นห้องๆ ที่แยกขาดจากกันและกัน (compartmentalization) ซ้ำยังแยกขาดจากส่วนอื่นของสังคมด้วย
ไม่แต่เฉพาะหน่วยราชการไทยเท่านั้น แต่หน่วยราชการทั้งโลกก็เป็นดังนี้ เพราะการแสวงหาสมรรถนะดังกล่าวเป็นธรรมชาติของระบบราชการทุกแห่ง จนกระทั่งปราชญ์ทางด้านบริหารรัฐกิจท่านหนึ่งกล่าวว่า หน่วยราชการนั้นมีแนวโน้มจะทำงานเพื่อรับใช้ตนเองมากกว่ารับใช้ผู้อื่น เช่น ใช้เวลาส่วนใหญ่ไปกับการทำเรื่องลา, ค่ารักษาพยาบาล, ค่าเล่าเรียนบุตร, สั่งซื้อติดตั้งแอร์, โรงรถสำหรับผู้บริหาร, มีรถยนต์ของเจ้าหน้าที่ในลานจอดรถมากกว่ารถยนต์ของผู้มาใช้บริการ ฯลฯ
ทั้งนี้ เพราะการบริหารรัฐในโลกสมัยใหม่ ต้องการระบบราชการที่ใหญ่มากๆ จำเป็นต้องแบ่งภารกิจออกเป็นหลายด้าน ให้อยู่ในความรับผิดชอบของแต่ละหน่วยซึ่งไม่ขึ้นแก่กัน บุคลากรของแต่ละหน่วยมีความชำนาญเฉพาะด้าน จนเห็นว่าภารกิจของตนมีความสำคัญสูงสุดกว่าภารกิจของหน่วยงานอื่น และหนักไปกว่านั้นก็ไม่อาจรับ direction หรือการกำหนดทิศทางของภารกิจจากผู้บังคับบัญชาเบื้องบนได้ (ก็พวก “มัน” ไม่มีความชำนาญเฉพาะด้านสักอย่าง)
และด้วยเหตุดังนั้นจึงไม่อาจประสานงานกันได้ ยิ่งหากรัฐบาลอ่อนแอด้วยเหตุใดก็ตาม การประสานงานของหน่วยราชการก็ยิ่งเกิดได้ยาก และอาจพบได้ว่า เหตุที่จะทำให้รัฐบาลอ่อนแอนั้น เกิดขึ้นได้ในทุกระบอบปกครอง ไม่ว่าจะเป็นสมบูรณาญาสิทธิราชย์, ประชาธิปไตย, หรือเผด็จการอำนาจนิยม
ในท่ามกลางสภาวะเช่นนี้ จะเรียกร้องให้ ทร.ทำตามข้อเสนอ คือไปเช่าโรงแรมและประสานความร่วมมือกับหน่วยราชการอื่นๆ จึงดูเป็นเรื่องเพ้อฝันเกินไป
ขนาดประสานกับหน่วยราชการด้วยกันเอง ก็เกินจินตนาการของระบบราชการแล้ว ยังจะให้ประสานเข้ากับหน่วยงานเอกชน ก็ถึงขนาดที่เรียกว่าเพ้อฝันนั่นแหละ
หรืออาจจะยิ่งกว่าเพ้อฝันเสียอีก ถ้าคิดถึงการกำกับควบคุมจากส่วนกลางหรือพูดง่ายๆ ว่า “รัฐบาล” ไทย ซึ่งมักอยู่ในฐานะที่ไม่อาจใช้อำนาจของตนในการกำกับระบบราชการได้อย่างมีประสิทธิภาพ เพราะบางครั้งก็ขาดความชอบธรรมจึงต้องเอาใจระบบราชการเพื่อดึงมาเป็นแรงสนับสนุน บางครั้งก็เพราะถึงอย่างไร “ราชการ” ก็ยังมีส่วนช่วยเป็นหัวคะแนนในการเลือกตั้ง หรืออย่างน้อยก็ไม่ขัดขวางการทำงานของหัวคะแนน
ตัวจริง จึงไม่อยากทำอะไรขัดใจ “ราชการ”
ที่สุดถึงที่สุดก็คือ ระบบราชการไทยนั้นถือกำเนิดมานานเก่าแก่ตั้งแต่ปฏิรูปประเทศในสมัย
ร.5 ก่อนหน้ารัฐสภา, หนังสือพิมพ์, มหาวิทยาลัย, โรงพยาบาล, เครือข่ายสื่อสารคมนาคมสมัยใหม่ ฯลฯ พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือ อะไรที่เป็น “สมัยใหม่” ล้วนฝากอยู่ในระบบราชการทั้งนั้น ระบบราชการจึงเป็น “พี่ใหญ่” (ภาษาจีนเรียกว่าตั้วเหี่ย) ของรัฐสมัยใหม่ ซึ่งน้องๆ ทั้งหลาย (หยี่ตี๋ไปจนถึงเส้ยตี๋) ทั้งหลาย
ไม่อาจหือได้มากนัก
ที่น่าเศร้าก็คือ ความใหญ่ของระบบราชการได้เข้ามาบีบจินตนาการของการปฏิรูประบบราชการให้แคบลง คือจะแก้ไขปรับปรุงอะไรก็ตาม ก็อย่าได้กระเทือน “พี่ใหญ่” เป็นอันขาด
ความคิดจะปฏิรูประบบราชการนั้นเกิดขึ้นเป็นครั้งคราว ทั้งในหมู่นักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง และนักการเมืองที่มาจากปากกระบอกปืน แต่สิ่งที่ขาดไม่ได้เลย หากต้องการให้การปฏิรูปประสบความสำเร็จกลับถูกนักปฏิรูปหลีกเลี่ยง
ตลอดมา ดังจะยกตัวอย่างให้ดูเพียงสองสามอย่าง
1.ปัญหาที่เกิดกับระบบราชการก็คือ มันใหญ่เกินไป องค์กรที่ใหญ่ขนาดนี้ ไม่มีใครควบคุมได้
ยิ่งกระจุกอำนาจควบคุมให้อยู่ในมือของ ครม.ซึ่งมีเพียงไม่กี่คน (และเป็นธรรมดาที่ไม่เป็นน้ำหนึ่งใจเดียวกันแท้จริง) ก็ยิ่งเป็นไปไม่ได้
ดังนั้นสิ่งแรกที่ขาดไม่ได้ในการปฏิรูประบบราชการก็คือ ทำให้มันเล็กลง แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าต้องปลดคนงานออกจากระบบให้มาก วิธีที่ดีกว่าและเพิ่มประสิทธิภาพมากกว่าก็คือ ทำให้เกิด “ระบบ” ขึ้นหลายระบบในราชการ ตัวอย่างที่คนข้างล่างพยายามทำหรือเสนอมาแล้วก็เช่น เอาโรงพยาบาลออกจากการกำกับควบคุมโดยสิ้นเชิงของกระทรวงสาธารณสุขเสีย แล้วตั้งกรรมการท้องถิ่นขึ้นทำงานนี้แทนกระทรวง อาจเพียง
แต่วางมาตรฐานที่ขาดไม่ได้ไว้จำนวนหนึ่ง ซึ่งโรงพยาบาลต้องทำให้ได้ โดยวิธีใดก็ตามที่ทางคณะกรรมการโรงพยาบาลในท้องถิ่นเห็นสมควร
เช่นเดียวกับเอาโรงเรียนออกจากกระทรวงศึกษาให้หมด
การกำกับควบคุมมาตรฐานยังเป็นของกระทรวงในกรุงเทพฯ แต่การกำกับควบคุมการดำเนินงานไม่ใช่ภาระหน้าที่ของกระทรวง เพราะไม่มีทางที่กระทรวงจะสามารถกำกับควบคุมได้จริง ต้องทำให้อำนาจตรงนี้ไปอยู่ในพื้นที่
แต่ทุกครั้งที่มีความพยายามจะปฏิรูประบบราชการในเมืองไทย นักปฏิรูปจะคิดไปในทางตรงกันข้าม คือทำอย่างไรจึงจะให้ระบบราชการใหญ่ขึ้น เพื่อไปกำกับแทบจะทุกฝีก้าวของการบริหารรัฐกิจอย่างได้ผล
ความพยายามปฏิรูประบบราชการของคุณทักษิณ ชินวัตร เมื่อเป็นนายกรัฐมนตรีนั้นเป็นเรื่องน่าเสียดายที่สุดในความพยายามของนักการเมืองทั้งหมด เพราะคุณทักษิณมีสถานะทางการเมืองที่มั่นคงอย่างที่นักการเมืองอื่นไม่เคยมีมาก่อน จึงอาจทำอะไรกับ “พี่ใหญ่” ได้โดยเกรงใจน้อยลง แต่คุณทักษิณกลับคิดรวมศูนย์ระบบราชการให้อยู่ภายใต้การกำกับของตนเองอย่างเข้มข้นขึ้น ด้วยความหวังว่าระบบราชการจะเป็น “เครื่องมือ” ให้ตนใช้เพื่อพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพขึ้น ดังภาพลักษณ์ “ซีอีโอ” ของธุรกิจเอกชน เป็นแรงบันดาลใจสำคัญของแนวทางปฏิรูปของคุณทักษิณ
กล่าวโดยสรุปก็คือ ปฏิรูประบบราชการกับการกระจายอำนาจในหลากหลายลักษณะ (ไม่ใช่แค่ อปท.) เป็นสองด้านของเหรียญเดียวกัน จะทำอย่างใดอย่างหนึ่งเพียงด้านเดียวไม่ได้
2.เคยมีความพยายามจะปฏิรูประบบราชการโดยเปลี่ยนให้ระบบราชการทำงานเป็น “โปรเจ็กต์” ซึ่งจะทำให้สามารถประเมินผลสำเร็จได้ (รวมทั้งประเมินความเป็นไปได้ของแผนงานก่อนจะให้งบประมาณหรือเริ่มงานด้วย) แต่วิธีการงบประมาณของระบบราชการไทยไม่ได้กระจายตาม “โปรเจ็กต์” หากกรมหนึ่งๆ จะเป็นผู้ถืองบประมาณ ดังนั้นโปรเจ็กต์ต่างๆ ที่กรมเสนอขึ้นมาของบประมาณ จึงเป็นโปรเจ็กต์แคบๆ ที่ไม่ตรงกับปัญหาจริงซึ่งเกิดในสังคม (เช่น โปรเจ็กต์ป้องกันน้ำท่วมฝนแล้ง-คงไม่มีกรมใดสามารถทำได้จริง) ทำแล้วสำเร็จหรือไม่ก็ประเมินยาก เพราะกรมอาจชี้ว่าเฉพาะในส่วนที่เป็นหน้าที่ของกรมนั้นได้ทำไปแล้ว แต่ส่วนที่อยู่นอกหน้าที่ กรมไม่มีอำนาจไปทำ
แต่จะแก้วิธีการงบประมาณให้เป็นวิธีอื่นได้ก็ทำได้ยากมาก เพราะหากเปลี่ยนจริงจะกระทบกระเทือน “พี่ใหญ่” อย่างยิ่ง เกิดความปั่นป่วนรวนเรเกินไป ข้อเสนอให้ทำงานเป็น “โปรเจ็กต์” จึงเป็นโปรเจ็กต์ต่อไปโดยไม่กระทบถึงวิธีการงบประมาณ และไม่เกิดผลอะไรเลยสืบมาจนทุกวันนี้
ปัญหาที่เราเผชิญอยู่ มันใหญ่กว่าการใช้งบประมาณอย่างไม่คุ้มค่าของกองทัพเรือมากนัก และตราบเท่าที่ระบบราชการยังเป็นอย่างที่เป็นอยู่ กองทัพเรือเสียอีกที่ใช้งบประมาณอย่างมีเหตุมีผลที่สุดอยู่แล้ว
ปราศจากเจตจำนงทางการเมือง (political will) อันแรงกล้า ปฏิรูประบบราชการก็เป็นความเพ้อฝันทางการเมืองอีกอย่างหนึ่งเท่านั้น
