หมายเหตุ – ความเห็นจากนักวิชาการกรณีการแปรญัตติร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2563 จะสามารถทำได้มากน้อยแค่ไหน และทำอย่างไรถึงจะไม่เข้าข่ายขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา 144
สงคราม กิจเลิศไพโรจน์
หัวหน้าพรรคเพื่อชาติ
สําหรับเรื่องการพิจารณาเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2563 ทาง 7 พรรคฝ่ายค้านจะมีประชุมเพื่อหารือถึงแนวทางการพิจารณาร่วมกันว่าจะเป็นอย่างไร เราจะยึดแนวทางที่เป็นเอกภาพ โดยจะเดินในแนวทางเดียวกัน ประเด็นอะไรหรือเรื่องใดที่ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์หรือช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจให้ดีขึ้นหรือหมุนเวียน เราก็จะตัดและนำสิ่งที่เป็นประโยชน์ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจเข้ามา ไม่ว่าจะเป็นเศรษฐกิจรากหญ้า การเกษตร การศึกษา เท่าที่คุยกันนอกรอบแบบคร่าวๆ เราจะเน้นเรื่องพวกนี้ เพราะดูแล้วงบประมาณปีนี้ออกไปไม่ก่อให้เกิดประโยชน์หรือช่วยกระตุ้นทางเศรษฐกิจเลย เราต้องดูเรื่องที่จำเป็นๆ เป็นประโยชน์เป็นหลัก ทั้งนี้ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดเจนว่าอาจไม่ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจคือในเรื่องของงบกลาโหมในบางส่วน รวมทั้งงบกลางที่ยังไม่มีความชัดเจนว่าจะนำไปใช้อะไร หากนำไปใช้ในสิ่งที่ไม่ชอบเราก็จะไม่ยอม เป็นต้น โดยวันที่ 28 ตุลาคมนี้ ทาง 7 พรรคฝ่ายค้านก็จะหารือกัน โดยเราจะยึดหลักที่เป็นประโยชน์กับประเทศชาติและประชาชนเป็นหลัก
สำหรับการทำงานในส่วนคณะกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2563 ต้องพิจารณาด้วยความละเอียดและรอบคอบ ยากหรือไม่อยู่ที่กฎหมายที่จะออกมา เพราะหากผิดหรือรัฐบาลทำผิดอะไร ถ้าเราอนุมัติงบตรงนั้นไป กรรมาธิการถูกฟ้องได้ โดนหมด ดังนั้นเราต้องระมัดระวัง การพิจารณาต้องดูด้วยความรอบคอบ ยึดผลประโยชน์เป็นหลัก แต่ยืนยันว่าเราจะไม่ตีรวนแน่นอน แต่ถ้าสิ่งใดที่เราไม่ยอมเพราะไม่ถูกต้องเราก็จะไม่ยอม เราจะยึดแนวทางที่เป็นประโยชน์ต่อประเทศและประชาชนเป็นที่ตั้งและเป็นเรื่องสำคัญ
ยุทธพร อิสรชัย
รองศาสตราจารย์ประจำสาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
โดยปกติในชั้นกรรมาธิการ (กมธ.) ในการพิจารณางบประมาณ เขาสามารถปรับแก้ไขสิ่งต่างๆ ได้ ทั้งการปรับลดหรือการเพิ่มเติม แต่ทั้งหมดต้องอยู่ภายในวงเงินงบประมาณใหญ่ เช่น โยกจากหน่วยงานหนึ่งไปให้หน่วยงานหนึ่ง เช่นเดียวกับการพิจารณากฎหมาย
อื่นๆ ในชั้น กมธ.ก็ยังสามารถปรับแก้ถ้อยความได้
รัฐธรรมนูญ 2560 ถือเป็นรัฐธรรมนูญที่ควบคุมกำกับเรื่องงบประมาณค่อนข้างเข้มงวด อันเนื่องจากสถานการณ์การเมืองความขัดแย้งที่ผ่านมา ดังนั้น รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 142 จึงบัญญัติไว้ว่า ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณต้องแสดงแหล่งที่มาและประมาณการรายได้ ผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการจ่ายเงิน และความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาต่างๆ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ นอกจากนี้ยังต้องมีกระบวนการที่ชี้ให้เห็นว่ากระบวนการเหล่านี้ พี่น้องประชาชนจะมีผลได้จากการใช้งบประมาณอย่างไร นี่คือกรอบใหญ่ที่กำกับอยู่ ตลอดจนบทบัญญัติที่ว่าด้วยวินัยการเงินการคลังอีกส่วนหนึ่งในรัฐธรรมนูญที่กำหนดว่า ถ้าการดำเนินการต่างๆ ของรัฐบาลหรือคณะรัฐมนตรีไม่เป็นไปตามกรอบวินัยการเงินการคลัง สามารถนำไปสู่การถูกถอดถอนได้ สิ่งนี้จึงเป็นส่วนต้องกำกับอยู่ในส่วนการจัดทำงบประมาณ ไปจนถึงการใช้จ่ายงบประมาณ
การปรับลดงบประมาณเป็นไปได้ 2 ทางคือ 1.การปรับวงเงินให้ลดลงในบางกิจกรรมหรือบางโครงการที่หน่วยงานเสนอมา และ 2.ปรับลดจากหน่วยงานหนึ่ง เพื่อไปเพิ่มให้อีกหน่วยงานแทน แต่อย่างที่กล่าวว่าทั้งหมดนี้ต้องขึ้นอยู่กับกรอบวินัยการเงินการคลัง รัฐธรรมนูญกำกับไว้
สิ่งที่กังวลคือเมื่อมีการปรับลด จะไปเพิ่มในงบกลางหรือไม่ เดิมทีงบกลางปี 2563 ก็มีวงเงินสูงอยู่แล้วคือ 5 แสนกว่าล้านบาท หรือคิดเป็น 16 เปอร์เซ็นต์ของงบประมาณทั้งหมด หากไปเพิ่มอีกก็เป็นสิ่งที่น่ากังวล อีกทั้งการใช้จ่ายงบกลางไม่ได้มีกลไกในการควบคุมกำกับหรือตรวจสอบที่เข้มข้นเท่ากับงบประมาณส่วนอื่น ดังนั้นกระบวนการที่จะทำให้เกิดความโปร่งใสก็มีโอกาสไม่เป็นดังนั้นได้ อาจมีช่องเป็นเหตุให้เกิดทุจริตคอร์รัปชั่นทุกระดับ ตั้งแต่ระดับนโยบายและระดับปฏิบัติต่างๆ
ในส่วนความกังวลในมาตรา 144 วรรคสอง เป็นเรื่องการกำหนดประเด็นการอภิปรายงบประมาณ ต้องไม่เกินกรอบวงเงิน เป็นประเด็นอาจมีข้อต้องระมัดระวัง เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้กำหนดกลไกต่างๆ ในการควบคุมฝ่ายบริหาร ตั้งแต่การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ แม้กระทั่งเรื่องงบประมาณต่างๆ ด้วย
อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญ 2560 ค่อนข้างมีปัญหาในหลายๆ ส่วน เนื่องจากเป็นการร่างมาจากปัญหาเข้าสู่หลักการ แม้กระทั่งมาตรา 144 วรรคสองเองก็เป็นการห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) และสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) รวมทั้งกรรมาธิการต่างๆ เข้าไปมีส่วนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม ซึ่งก็เป็นผลมาจากอดีตที่บรรดา ส.ส. ส.ว. กมธ.ที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการใช้งบประมาณ หรือการทำให้หน่วยงานราชการต่างๆ เกรงใจเนื่องจากตนเองเป็น กมธ.งบ
สิ่งเหล่านี้คือบทบัญญัติ เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นจากเหตุการณ์การเมืองแล้วเอามาร่างเป็นหลักการ เมื่อเป็นเช่นนี้ หลายๆ ส่วนมีก็ความขัดกันเองในกระบวนการการบังคับใช้ ผลของหลายๆ อย่างอาจเป็นปัญหาไปถึงภาคปฏิบัติ เราก็เห็นมาตั้งแต่ต้น เช่น การเลือกตั้ง การเข้าสู่ตำแหน่ง ล่าสุดก็เรื่องการพิจารณา พ.ร.บ.งบประมาณ ดังนั้นเป็นสิ่งสะท้อนว่ารัฐธรรมนูญคือกรอบใหญ่ ทำให้เกิดปัญหาในกระบวนการทางการเมือง ณ วันนี้ อาจกล่าวได้ว่าทำให้โครงสร้างระบบรัฐสภาบิดเบี้ยว
ยอดพล เทพสิทธา
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
โดยหลักการแล้วการแปรญัตติปรับลดงบประมาณไม่ขัดรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้ ตัวพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2563 เพิ่งผ่านวาระที่ 1 หรือการรับหลักการไป วาระที่ 2 คือการแปรญัตติ หรือการตีความ การให้คำวิจารณ์ วาระที่ 3 คือการลงมติ ในส่วนการแปรญัตตินั้นสามารถปรับลดงบได้เสมออยู่แล้ว เพราะตอนที่รับเบื้องต้นเพียงแค่รับหลักการเท่านั้น
หลักการของ พ.ร.บ.งบคือการให้รัฐบาลใช้จ่ายการบริหารราชการแผ่นดิน พูดง่ายๆ ว่าไม่ได้ใช้จ่ายสำหรับการซื้อเสียง ทั้งนี้ แต่ละพรรคการเมืองมีนโยบายอยู่แล้ว แต่ต้องไปดูว่าการแปรญัตติเพื่อนำงบประมาณเหล่านี้ไปใช้ในนโยบาย จะไปสอดคล้องกับนโยบายพรรคการเมืองหรือไม่ ส่วนจะเป็นผลประโยชน์ทับซ้อนหรือไม่ เชื่อว่ากลไกของรัฐธรรมนูญ 2560 ค่อนข้างซับซ้อน เพราะมีการลงโทษพรรคการเมืองที่หาเสียงแล้วไม่สามารถทำได้ด้วย ดังนั้น กลายเป็นว่ามีการซ้อนกันไปกันมาหลายชั้น หากมองอีกแง่หนึ่ง การจัดสรรงบประมาณไปลงพรรคตัวเองก็กลายเป็นประโยชน์ทับซ้อน กลายเป็นการหาเสียงเชิงนโยบายซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้ตั้งข้อจำกัดไว้ ถ้าพูดจริงๆ ก็ไม่ได้ผิดที่วิธีการในปัจจุบัน แต่ผิดตั้งแต่จุดตั้งต้นของรัฐธรรมนูญเองที่ป้องกันการซื้อเสียงเชิงนโยบาย ซึ่งผิดตั้งแต่เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแล้ว
อย่างไรก็ดี การปรับลดงบประมาณสามารถทำได้อยู่แล้ว เป็นเรื่องปกติ รัฐบาลมีหน้าที่บริหารจัดการ และโดยมารยาทจะไม่โยกงบข้ามกระทรวง แต่เป็นการโยกภายในกระทรวงไปตามหน่วยงานต่างๆ และงบกลางก็สามารถโยกได้อยู่แล้ว เพราะงบส่วนนี้ไม่ได้ระบุว่าจะนำไปใช้ทำอะไร อาจใช้กับเรื่องฉุกเฉิน หรือนำไปเติมในส่วนงบที่ตั้งไว้แล้วไม่พอก็ได้ ขึ้นอยู่กับว่าหน่วยงานใดร้องขอมา
