รายงานหน้า 2 : รธน.ในฝันนักวิชาการ กับความหวัง กมธ.ศึกษาแก้ฉบับ20

หมายเหตุ ความเห็นของนักวิชาการในโอกาสครบรอบวันรัฐธรรมนูญ 87 ปี ในวันที่ 10 ธันวาคม ถึงพัฒนาการรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2475 ถึงปัจจุบันที่มีการเสนอญัตติให้สภาพิจารณาตั้งคณะกรรมาธิการ (กมธ.) วิสามัญศึกษาหลักเกณฑ์ และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งเป็นฉบับที่ 20 ของไทยในวันที่ 11 ธันวาคมนี้

จรัส สุวรรณมาลา
นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ อดีตกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ

ถ้าติดตามพัฒนาการของการร่างรัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2475 จะเห็นว่าร่องรอยของทุกฉบับสามารถสะท้อนภาพของการเมืองไทย เริ่มจากฉบับแรกปี 2475 มีการวางรากฐานด้านการปกครองไม่กี่มาตรา คำนึงถึงโครงสร้างอำนาจส่วนบน ขณะที่รัฐบาลในยุคนั้นทำหน้าที่ตามกรอบที่กำหนด แต่ต่อมาพบว่าการร่างมีรายละเอียดมากขึ้น มีสาเหตุมาจากส่วนหนึ่งการเมืองไทยไม่เป็นที่น่าเชื่อถือของประชาชน ทำให้ในปี 2517 หลังเหตุการณ์เดือนตุลาคมปี 2516 มีการร่างที่พิถีพิถันมากขึ้น มีโครงสร้างซับซ้อน เพื่อเชื่อมโยงการใช้อำนาจรัฐกับประชาชน ทำให้ประชาชนรู้สึกว่าการเมืองกินได้ จากนโยบายเงินผันไปสู่ชนบทของ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช

หลังจากนั้นจะเห็นจุดเปลี่ยนของรัฐธรรมนูญ 2540 จากผลพวงของเหตุการณ์เมื่อพฤษภาคม 2535 มีการเรียกร้องให้มีปฏิรูประบอบประชาธิปไตย เพื่อแก้ปัญหาความไม่มีเสถียรภาพของรัฐบาล มีรัฐสภาฝักถั่ว มีการซื้อขายตัวเพื่อยกมือ หรือมีทหารเข้ามาเป็นองค์ประกอบหลักของโครงสร้างอำนาจ

ช่วงเริ่มต้นการใช้รัฐธรรมนูญ 2540 ถือว่ามีความหวัง เพราะเชื่อว่าการบริหารงานของรัฐบาลจะเข้มแข็ง รัฐสภาไม่เป็นอุปสรรคในการปกครอง เพราะพรรคการเมืองเข้มแข็ง มีรูปแบบการกระจายอำนาจ เพื่อลดการรวมศูนย์อำนาจในส่วนกลาง

แต่ต่อมารัฐธรรมนูญ 2540 ก็ทำให้เห็นว่ารัฐบาลในยุคนั้นพยายามใช้กลไกของรัฐสภาเป็นเครื่องจักรเพื่อค้ำยันเสถียรภาพ ทำให้มีปัญหาไม่สามารถตรวจสอบได้ และพบว่าไม่ได้กระจายอำนาจอย่างแท้จริง จนเป็นที่มาของการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 เพื่อให้มีการถ่วงดุลอำนาจ ไม่เป็นเผด็จการรัฐสภา แต่มีโอกาสใช้ไม่นาน เนื่องจากมีการทำรัฐประหารเมื่อปี 2557

สำหรับรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่หลายฝ่ายเรียกร้องให้มีการแก้ไข สาเหตุมาจากมีการออกแบบให้มีพรรคการเมืองจำนวนมาก ไม่มีพรรคใดมีอำนาจเบ็ดเสร็จ การตั้งรัฐบาลต้องมีการต่อรองเจรจา เพื่อเป็นรัฐบาลผสม หรืออาจถูกมองว่าร่างไว้เพื่อสืบทอดอำนาจ เชื่อว่าการแก้ไขต้องใช้เวลาอีกนานพอสมควร

ส่วนรัฐธรรมนูญในฝันอยากเห็นบริบทการเมืองของประเทศไม่ไปรวมในศูนย์กลางอำนาจที่ส่วนกลาง เพราะอำนาจของรัฐบาลที่ทำทุกเรื่องแบบเบ็ดเสร็จจะทำให้มีการแย่งชิงอำนาจ ดังนั้นจึงต้องการเห็นการกระจายอำนาจที่เข้มข้น ให้ทุกจังหวัดเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่น มีผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากเลือกตั้งแบบญี่ปุ่นในลักษณะรัฐเดี่ยว โดยแต่ละจังหวัดสามารถดูแลจัดการตนเองได้ ส่วนรัฐบาลกลางควรทำในเรื่องที่จำเป็นที่แต่ละจังหวัดทำไม่ได้

นอกจากนั้นให้มีสภาเดียวมาจากการเลือกตั้งของประชาชน ไม่จำเป็นต้องมีสภาอื่นเข้ามากำกับหรือตรวจสอบ และรัฐธรรมนูญในอนาคตควรมีเพียง 30-40 มาตรา ส่วนเรื่องปลีกย่อยให้ไปทำเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ

ถ้าทำแบบนี้ได้ต่อไปไม่ต้องไปเสียเวลาตีความ หน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญก็จะเหลือน้อยลง เพราะเจตนาในการร่างไม่ต้องการให้รัฐบาลคุมอำนาจไว้ทั้งหมดที่ส่วนกลาง แต่ควรกระจายอำนาจให้องค์กรท้องถิ่นทำงานได้ตามศักยภาพ

ดร.สติธร ธนานิธิโชติ
ผู้อำนวยการสำนักนวัตกรรมเพื่อประชาธิปไตย สถาบันพระปกเกล้า

การยื่นญัตติตั้ง กมธ. วิสามัญศึกษาหลักเกณฑ์ และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ถือเป็นทางออกทางการเมือง แต่ยังไม่ใช่ทางออกของประเทศไทย เพราะต้องรอดูก่อนว่าตั้ง กมธ.มาแล้วทำอะไรบ้าง

ที่ถือว่าเป็นทางออกทางการเมืองเนื่องจาก 1.เป็นนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาล และ 2.เป็นเงื่อนไขที่พรรคประชาธิปัตย์ใช้อ้างในการร่วมรัฐบาล หากไม่ถูกผลักดันไปข้างหน้าจะสร้างปัญหาทางการเมืองสำหรับพรรคประชาธิปัตย์และตัวรัฐบาลเองด้วย

ดังนั้น การตั้ง กมธ.ศึกษาแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงมีประโยชน์ทางการเมือง ตอบโจทย์นโยบายเร่งด่วนของรัฐบาลและตอบโจทย์ความต้องการของพรรคประชาธิปัตย์ แต่เมื่อตั้งขึ้นมาแล้วสุดท้ายจะทำงานได้มากน้อยแค่ไหน เร็วหรือช้านั้นอาจจะคาดหวังไม่ได้ ต้องเห็นหน้าตาคนที่มานั่งให้ครบก่อน

ต้องเห็นว่า กมธ.จะมีวิธีการทำงานอย่างไร เขาจะนั่งร่างกันเอง ไปจ้างใครมาทำวิจัย หรือจะคุยกับคนทุกฝ่ายได้จริง อีกทั้งจะใช้กระบวนการอะไร ประชาชนมีส่วนร่วมได้หรือไม่ และขอบเขตจะจบลงเพียงแก้กระบวนการ คือ มาตรา 256 ที่ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือจะลุกลามไปถึงการถกกันเพียงว่าจะแก้ประเด็นนั้น ประเด็นนี้ แล้วสุดท้ายไปต่อไม่ได้ จึงต้องดูอีกทีว่าเมื่อเริ่มต้นทำงานเขาทำอะไรกัน จึงจะบอกได้ว่าเราจะสามารถคาดหวัง กมธ.ชุดนี้ได้หรือไม่

ทั้งนี้ หากคนที่มีโอกาสเข้าไปนั่งแก้ไขหรือร่างรัฐธรรมนูญยังวนเวียนอยู่ในกลุ่มคนกลุ่มเดิมอย่างที่เราเห็นทุกวันนี้ และกระบวนการที่ใช้ก็ยังเป็นเช่นที่ผ่านมา รัฐธรรมนูญก็จะวนอยู่เช่นเดิม ออกมาหน้าตาเหมือนเดิม นำไปสู่การทะเลาะกันเหมือนเดิม ฝ่ายหนึ่งร่าง อีกฝ่ายหนึ่งก็ไม่ยอมรับ แก้กันไปมาเช่นนี้ไม่จบไม่สิ้น

นอกจากนี้ ส่วนตัวมองว่าพฤติกรรมของ ส.ส. ในปัจจุบัน ยังไม่เอื้อให้เกิดรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยได้ แม้ที่ผ่านมาดูเหมือนว่าจะมีสัญญาณดีบ้าง แต่ก็ไม่ใช่ระดับที่สามารถบอกได้ว่าจะนำมาซึ่งรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยได้

หากพูดถึงรัฐธรรมนูญขอให้สนใจวิธีการหรือกระบวนการทำรัฐธรรมนูญมากกว่าเนื้อหา มากกว่าใครจะมาเป็นประธาน สนใจกระบวนการที่สุดท้ายแล้วร่างออกมาทำให้คนรู้สึกว่าเป็นรัฐธรรมนูญของพวกเรา ไม่ใช่รัฐธรรมนูญของใคร ไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับมีชัย (นายมีชัย ฤชุพันธุ์ อดีตประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ) ที่ดูแล้วอย่างไรก็ไม่ใช่ของเรา

อัษฎางค์ ปาณิกบุตร
นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์

ปัญหาจากการใช้รัฐธรรมนูญเปลือง เพราะขาดแนวคิดด้านรัฐธรรมนูญนิยม ประชาชนไม่สนใจว่ารัฐธรรมนูญที่กำหนดโครงสร้างการปกครองของประเทศมีความสำคัญอย่างไร มีสิทธิ เสรีภาพอย่างไร ที่สำคัญนักศึกษาในระดับปริญญาตรีนักศึกษาสาขานิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ได้อ่านรัฐธรรมนูญครบทุกมาตราหรือไม่

ขณะที่ประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีการสร้างรากฐานความมั่นคงในรัฐธรรมนูญสูง มาจากการบ่มเพาะทางจิตวิญญาณที่สืบต่อกันมา แต่ในประเทศไทยเมื่อไม่มีแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม ความศักดิ์สิทธิ์ก็ขาดหายไป ขณะนักการเมืองที่ควรออกมาปกป้องก็ไม่ได้สนใจเท่าที่ควร แต่ที่ผ่านมามีการใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือทางการเมืองเพื่อห้ำหั่นกันเอง เป็นช่องทางเพื่อหาประโยชน์ หรือใช้เพื่อทำลายคู่แข่ง ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับ 2560 นักการเมืองซีกรัฐบาลก็บอกสโลแกนไว้แล้วว่า ดีไซน์มาเพื่อพวกเขา

นอกจากนั้นการร่างรัฐธรรมนูญแต่ละฉบับก็เขียนไว้ทุกเรื่อง เมื่อมีการฉีกรัฐธรรมนูญก็ต้องยกเลิกแล้วร่างใหม่กันง่ายๆ ทั้งที่รัฐธรรมนูญต้องสั้น กระชับ ร่างเฉพาะที่จำเป็นไม่ควรเกิน 100 มาตรา ส่วนที่เหลือร่างเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ถ้ารัฐธรรมนูญถูกฉีกกฎหมายลูกก็ยังใช้งานได้

แล้วเขียนด้วยว่าสิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยเป็นไปตามสัตยาบันที่ลงไว้กับปฏิญญาสากลว่าด้วยหลักสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ แล้วเขียนบทลงโทษพวกที่ชอบทำรัฐประหารไว้ด้วย แม้จะถูกทักท้วงจากนักวิชาการบางคนว่าเขียนไว้ก็ไม่มีประโยชน์ แต่ขอให้เขียนไว้เพื่อเตือนใจประชาชน หากมีรัฐประหาร ประชาชนต้องออกมาต่อต้าน ที่สำคัญรัฐธรรมนูญควรร่างโดยคนกลาง มีการรับฟังความเห็นอย่างรอบด้าน ทำแค่ 6 เดือนก็น่าจะเสร็จ

ส่วนการตั้งกรรมาธิการวิสามัญศึกษารัฐธรรมนูญปี 2560 ของสภาชุดปัจจุบันเป็นแค่กลยุทธ์ถ่วงเวลา ไม่มีประโยชน์ เสียดายงบประมาณค่าเบี้ยประชุม เพราะการแก้ไขติดล็อกหลายขั้นตอน ผมถามว่าถ้าหากผู้บัญชาการทหารบกไม่เอาด้วยเพียงคนเดียวจะแก้ไขได้หรือไม่

หรือถ้าจะแก้ไขจริงไม่จำเป็นต้องศึกษา เพราะยังมีนักวิชาการผู้เชี่ยวชาญพร้อมจะให้ความร่วมมือ หรือ 7 พรรคฝ่ายค้านถ้ามีเวลาว่างช่วงปิดสมัยประชุม ก็ลองชักชวนนักการเมืองที่มีคุณภาพ ชวนนักวิชาการ มาช่วยร่างรัฐธรรมนูญของภาคประชาชน แล้วเอามาโยนหินถามทางก็ได้ โดยไม่ยึดถือหลักการแก้ไขตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ เพราะสุดท้ายเชื่อว่าไม่สามารถแก้ไขได้

ผศ.ดร.พิชิต รัชตพิบุลภพ
ผู้อำนวยการหลักสูตรรัฐประศาสนศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยราชพฤกษ์

การแก้ไขรัฐธรรมนูญทุกครั้งผู้ที่มีส่วนได้เสียหลักจะมีอยู่ 2 กลุ่มคือ กลุ่มนักการเมืองและประชาชน

สำหรับนักการเมืองคงมองรัฐธรรมนูญเพื่อตอบโจทย์ในมิติอย่างแคบที่ว่ารัฐธรรมนูญเป็นเพียงแค่เครื่องมือที่ใช้ในการกำหนดกติกาในสนามการแข่งขัน ผลจากการเลือกตั้งสามารถนำไปใช้อ้างเพื่อสร้างความชอบธรรมให้ตนในการเข้าสู่สภาเท่านั้น

การแก้ไขรัฐธรรมนูญในมุมมองนี้จึงเป็นเรื่องของการถกเถียง การต่อรองหรือการบังคับระหว่างกลุ่มอำนาจ กลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ เพื่อร่างกฎเกณฑ์ที่ตนจะถือความได้เปรียบสูงสุด

สิ่งที่น่าเสียดายสำหรับนักการเมืองในสังคมไทยคือการขาดการร่วมกันคิด การขาดการร่วมกันร่างรัฐธรรมนูญเพื่อสร้างความเข้มแข็งของพรรคการเมืองให้มีการพัฒนาไปไกลจนถึงความเป็นสถาบันทางการเมือง

นอกจากนี้นักการเมืองไทยยังขาดความเคารพต่อบัญญัติในรัฐธรรมนูญ เพื่อใช้ในการแสวงหาทางออกร่วมกันเมื่อเกิดภาวะวิกฤตของประเทศชาติ แต่สิ่งที่เลวร้ายยิ่งกว่าในสังคมนี้คือความอ่อนแอของอำนาจถ่วงดุลและการปฏิเสธการถูกตรวจสอบของผู้นำที่ใช้อำนาจภายใต้ระบอบประชาธิปไตย

จากสิ่งที่กล่าวมาข้างต้น รัฐธรรมนูญของไทยจึงเป็นเสมือนแค่ตรายางที่ใช้รับรองการเข้าสู่อำนาจ มิใช่เป็นหลักการที่ทุกฝ่ายยึดมั่นเพื่อใช้ในการหาทางออกร่วมกันของปัญหาสังคม

เพราะฉะนั้นการแก้ไขรัฐธรรมนูญของไทยทุกครั้งที่ผ่านมาจึงเป็นเพียงแค่รูปแบบการตอบโจทย์ความต้องการของผู้กุมอำนาจในขณะนั้น หากใช้ทฤษฎีเกมในการวิเคราะห์หากลยุทธ์สำหรับการหาทางออกของการแข่งขันทางการเมืองที่ไม่มีจำนวนรอบแห่งการสิ้นสุดแล้ว เชื่อว่ากลยุทธ์ที่ดีที่สุดคือการร่วมมือซึ่งกันและกันของทุกฝ่าย

สำหรับภาคประชาชนนั้นแม้จะมีความตื่นตัวทางการเมืองสูงขึ้นจากเดิมมาก แต่แค่ความตื่นตัวทางการเมืองอย่างเดียวคงไม่พอ

สำหรับรัฐธรรมนูญที่จะร่างขึ้นใหม่ในอนาคตเพื่อหาทางออกให้ปัญหาสังคมจะต้องกระตุ้นจิตสำนึกของประชาชนให้ได้ว่า ประชาชนคือผู้ที่เป็นเจ้าของทรัพยากรสาธารณะของประเทศชาติด้วย มิใช่มีแต่เพียงรัฐที่เป็นเจ้าของ ประชาชนมิใช่เป็นเพียงแค่ผู้ที่มีส่วนร่วมทางการเมือง แต่ประชาชนต้องมีหน้าที่และบทบาทในการร่วมกันตรวจสอบผลประโยชน์สาธารณะ

การที่ประชาชนไม่แสดงออกทางความคิดเห็นถึงการทำงานที่ผิดต่อรัฐธรรมนูญ หรือผิดต่อกฎหมายของรัฐบาล หรือการที่ประชาชนประพฤติเลียนแบบผู้ที่ทำผิดกฎหมายโดยถือว่าเป็นเรื่องปกติของสังคมที่คนอื่นก็กระทำเช่นเดียวกัน แสดงถึงความล้มเหลวของการร่างรัฐธรรมนูญตลอดระยะเวลาที่ผ่านมา รัฐธรรมนูญมิใช่ทางแก้ปัญหา หากทุกฝ่ายไม่ช่วยกัน

บทความก่อนหน้านี้คอฟฟี่เบรก : พร้อมตอบ
บทความถัดไปโชว์อายัดทรัพย์ 743 ล้าน แชร์ Forex แฉ ‘อภิรักษ์’ หั่นราคารถหรู เร่ขายตลาดมืด (คลิป)