หมายเหตุ – ผศ.ดร.ประจักษ์ ก้องกีรติ อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และ รศ.ดร.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมเสวนาในหัวข้อ “อดีต ปัจจุบัน และอนาคต รัฐธรรมนูญไทย” ที่คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันที่ 16 ธันวาคม
ประจักษ์ ก้องกีรติ
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ระบอบเผด็จการอำนาจนิยม ทั้งโลกมีการเรียนรู้และปรับตัว มีความฉลาดมากขึ้นในการปรับใช้สถาบันทางการเมืองแบบประชาธิปไตย ซึ่งควรจะส่งเสริมประชาชน จัดประชามติ มีรัฐธรรมนูญ มีการเลือกตั้ง แต่กลับใช้อำนาจเข้ามาแทน เราอยู่ในปรากฏการณ์เหล่านี้ เช่นเดียวกับกัมพูชา รัสเซีย แต่ก็ไม่ได้เป็นดัชนีว่าประเทศมีประชาธิปไตย
รัฐธรรมนูญคือตัวกำหนดความสัมพันธ์ทางอำนาจในสังคม แต่ละฉบับจะสะท้อนว่าสัมพันธ์ในอำนาจแต่ละยุคเป็นอย่างไร ทั้งนี้ การมีรัฐธรรมนูญไม่เท่ากับการมีประชาธิปไตย ส่วนใหญ่ประชาธิปไตยของไทยที่มาจากรัฐธรรมนูญมีเพียง 3 ฉบับ คือปี 2489 ปี 2517 และปี 2540 ซึ่งจุดกำเนิดเกิดจาก 1.การมีรัฐบาลพลเรือน 2.ประเทศมีการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยจากบรรยากาศที่เอื้อ ดังเช่นช่วงปี 2489 เกิดจากการหมดอำนาจของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม หลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517
3.จากกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนและกระบวนการแก้ไขผ่านรัฐสภา รัฐธรรมนูญส่วนใหญ่แบบไทยมีผลผลิตจากการยึดอำนาจ มีลักษณะร่วมกันคือบนลงล่าง จากกลุ่มเล็กๆ โดยไม่มีส่วนร่วมของประชาชน เพื่อสร้างความมั่นคงให้กับชนชั้นนำ ส่งเสริมอำนาจคณะบุคคล เช่น ฉบับปี 2550 และฉบับปี 2560 ที่ร่างใหม่ทั้งฉบับ ไม่ใช่รายมาตรา เป็นรัฐธรรมนูญของชนชั้นนำ โดยชนชั้นนำ เพื่อชนชั้นนำ
ส่วนรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยฉบับปี 2489 มีญัตติที่เสนอจากบุคคลหลายขั้วอุดมการณ์ มีอาจารย์ปรีดี พนมยงค์ เป็นประธานร่าง ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นเลขาฯ มีการประนีประนอมรอมชอมจนรัฐธรรมนูญสำเร็จ และมีความเป็นประชาธิปไตยสูง ส่งเสริมสิทธิเสรีภาพอย่างกว้างขวาง มีการบัญญัติสิทธิในการจัดตั้งพรรคการเมือง นอกจากนี้ ยังกำหนดให้มีพฤฒสภา ซึ่งตอนหลังเรียกรัฐสภา จากแต่ก่อนใช้ระบบสภาเดี่ยว โดยจะต้องมาจากการเลือกตั้ง และห้ามเป็นข้าราชการประจำ แต่ส่วนใหญ่รัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยจะมีอายุสั้น ฉบับนี้มีอายุเพียงปีเศษเท่านั้น
รัฐธรรมนูญฉบับปี 2517 เป็นผลพวงของการปฏิวัติประชาธิปไตย ในเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 มีการตั้งสภาขึ้นเพราะไม่เชื่อใจสภาชุดเดิมโดยร่างใหม่ทั้งฉบับ จากสมัชชาแห่งชาติ 2,347 คน สู่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ 299 คน ที่มีความหลากหลาย รวมทั้งผู้นำแรงงาน กรรมกร ขุนนาง อำมาตย์ นักวิชาการเสรีนิยมก็มี
รายงานการประชุมจึงมีการถกเถียงกันอย่างร้อนแรงเรื่องสิทธิเสรีภาพ นายกฯที่มาจากการเลือกตั้ง แยกข้าราชการประจำออกจากการเมือง และกีดกันการเมืองแบบขวาจัด พยายามสร้างพื้นที่ทางการเมืองแบบรัฐสภา ทุกกลุ่มสามารถต่อสู้ร่วมกันผ่านทางรัฐสภาได้ โดยมีบทบัญญัติสิทธิเสรีภาพอย่างกว้างขวาง แต่มีอายุสั้นเช่นกัน มีอายุเพียง 2 ปีเศษเท่านั้น
ส่วนฉบับปี 2540 หลายคนบอกว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีที่สุดที่ไทยเคยมี แต่หลายมาตราก็มีปัญหา เช่นระบุให้ผู้สมัครต้องมีวุฒิปริญญาตรี อย่างไรก็ตามในแง่กระบวนการถือว่ากว้างขวางที่สุดในประวัติศาสตร์มากกว่าฉบับปี 2517 และปี 2489
เกิดจากกระแสการปฏิรูปการเมือง โดยเริ่มจากการแก้ไขวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ปัจจุบันเราอยู่ในโจทย์คล้ายๆ กัน เพราะรัฐธรรมนูญปี 2560 จะแก้ไขอะไรไม่ได้ มีป้อมค่ายที่แข็งแรงมาก
อย่างไรก็ตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญทั้ง 3 ฉบับคือการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย ดังนั้น หากมองในปัจจุบันพบว่า 1.เงื่อนไขใหญ่คือการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย ยังไม่มี 2.บริบทเผด็จการครึ่งใบ ปัจจัยความสำเร็จคือฉันทามติที่ต้องก่อตัว ถ้าทำสำเร็จ จะเป็นประวัติศาสตร์ที่เราสามารถร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยได้โดยยังไม่เปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย
ครั้งนี้ยากกว่า แต่ถ้าสำเร็จจะยิ่งใหญ่กว่า ดังนั้นจำเป็นต้องสร้างสรรค์ฉันทามติในสังคมที่กว้างขวางเพื่อสร้างความตระหนักรู้ที่ดีและภาษาสังคมไปสู่ประชาธิปไตยได้
ทั้งนี้ การแก้ไขจะบางมาตราหรือทั้งฉบับ สุดท้ายไม่ใช่เรื่องดุลอำนาจในสภา แต่เป็นเรื่องดุลอำนาจในสังคม คือการทำให้สังคมเห็นความจำเป็นที่ต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญมากกว่า เช่นปี 2540
ฝ่ายรัฐบาลไม่ต้องการแก้ไขเพราะกติกาทำให้นักการเมืองเดิมเสียประโยชน์ แต่กระแสสังคมไปไกลกว่า จึงไม่สามารถรักษากติกาโดยฝืน ขึ้นอยู่กับบุญทางสังคมไปทางไหน ซึ่งตอบไม่ได้ ปีหน้าสาหัส มืดมัว ทั้งเศรษฐกิจ การเมือง ไม่มีสัญญาณดัชนีบวกใดๆ
เงื่อนไขสำคัญคือพฤติกรรมการใช้อำนาจของผู้มีอำนาจทั้งที่มีตำแหน่งและไม่มีตำแหน่งอย่างทางการ ที่จะเป็นตัวกำหนดอารมณ์ของสังคมซึ่งคาดเดาได้ยาก อาการโนสน โนแคร์ จะกลายเป็นชนวนสำคัญและเป็นระเบิดเวลา และความขัดแย้งอย่างแน่นอนเราไม่อยากเห็นการนองเลือด ดูหมือนยากมาก เพราะชนขั้นนำไม่เปิดให้มีพื้นที่ทางการเมืองในระบบ รวมทั้งไม่เปิดให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในระบบ
ดังนั้น จึงบีบให้คนไปอยู่ช่องเดียว แบบเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 เหตุการณ์พฤษภาคม 2535 หรืออาหรับสปริง ชนชั้นนำต้องเห็น และเปิดพื้นที่ในการแก้ไขกติกาในระบอบได้บ้าง อย่างน้อยก็จะมีประชาธิปไตยผ่านกระบวนการสันติ วุฒิปัญญาของชนชั้นนำจะเป็นตัวกำหนดว่าสังคมจะไปทางไหน
สิริพรรณ นกสวน สวัสดี
คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ประเด็นเรื่องพื้นฐานสิทธิ เสรีภาพทางสังคมคือเรื่องสำคัญที่รัฐธรรมนูญจะต้องรับรอง ส่วนเหตุผลด้านความมั่นคงจะใช้ได้เมื่อมีวิกฤต หรือภัยพิบัติ เท่านั้น
เมื่อดูรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน บทที่ 3 ว่าด้วยสิทธิเสรีภาพ ตั้งแต่มาตรา 25-30 จะลงท้ายด้วยคำว่าตัดเท่าที่สิทธิเสรีภาพนั้นไม่กระทบต่อความมั่นคงของรัฐ กลายเป็นว่าความมั่นคงของรัฐมีน้ำหนักมากกว่าเสรีภาพ และเราจะเห็นบรรยากาศบ่อยครั้งเช่นล่าสุดโรงเรียนห้ามนักเรียนตัดผมม้า สิทธิถูกละเมิดโดยองค์กร สถาบัน เราจึงโหยหากันมากและประเมินว่าแต่ละฉบับให้สิทธิเสรีภาพมาแค่ไหน แต่ชนชั้นนำไม่ได้สนใจ สนใจเพียงจะยึดครองโครงสร้างสถาบันทางการเมืองได้อย่างไร เพราะเป็นที่มาของอำนาจรัฐ
ระบบเลือกตั้งจึงสำคัญ เพราะเป็นที่มาว่าใครจะเป็นคนได้อำนาจรัฐและจะใช้อย่างไร ที่อาจารย์เกษียร เตชะพีระ ให้ F รัฐธรรมนูญฉบับนี้ เพราะอ่านตัวบทไม่พอ แต่จะต้องเชื่อมโยงระบบการเมือง และการตัดอำนาจของ คสช.อย่างไร
เวลามองรัฐธรรมนูญฉบับนี้เราเห็นว่า คสช.และคนร่าง ต้องการสร้างระบบการเมืองแบบไหน ซึ่งไม่มีเป้าหมายเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย แต่สิ่งที่เราเห็นคือการเปิดโอกาสให้ใครยึดกุมสถาบันทางการเมือง เรามองแล้วเห็นตัวแสดงที่เป็นใครบ้าง ทหาร ส.ว. ขอเรียกระบอบนี้ว่า “ระบอบทหารที่อำพรางด้วยการเลือกตั้งโดยการดูดบังคับและการสนับสนุน” เพราะเป็นการเลือกตั้งที่ไม่ตรงไปตรงมา เราเห็นการยึดกุมอำนาจของชนชั้นนำ ตั้งแต่นายกฯ รองนายกฯ เห็นทหารใน ส.ว.จำนวนมาก
นอกจากนั้นเราเห็นกลุ่มทุนผูกขาดในกฎหมาย และยุทธศาสตร์ชาติ ผ่านนักการเมืองที่แฝงผ่านการเลือกตั้งที่ไม่ตรงไปตรงมา เราเห็นระบบราชการในองค์กรอิสระคือกลไกที่รัฐธรรมนูญสร้างระบบใหม่ขึ้นมา
ที่น่าสนใจคือเราจะมีรัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยหรือไม่ แต่ความจริงเราตระหนักว่ามีการใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือไม่ว่าจะเพื่อเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย กลับสู่อดีต เพื่อสร้างระบบใหม่ที่ลำบากกว่าเดิม น่ากลัวว่าอาจกลายเป็นรัฐธรรมนูญอาบยาพิษ
รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเปิดช่องให้ตัวแสดงมีการกระทำบางอย่างที่ต่างจากอดีต เช่น ส.ส. สามารถโหวตส่วนมติพรรคได้ หรือหากจุดยืนเปลี่ยนก็สามารถลาออกได้ ทำให้เห็นนัยยะการใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือ บังคับตัวแสดงทางการเมืองได้คล่องขึ้น
ต่อมาคือระบบเลือกตั้ง คนบอกว่า กกต.คิดสูตรปัดเศษ แต่ส่วนตัวเชื่อว่า กกต.คำนวณไปตามรัฐธรรมนูญไม่ได้ปัดเศษ แต่เป็นผลมาจากระบบเลือกตั้ง ที่ต้องการกำจัดอิทธิพลพรรคใหญ่ ให้โอกาสพรรคขนาดกลางและขนาดเล็กมากขึ้น
รัฐธรรมนูญจึงล้มเหลว เพราะ 1.ไม่อาจสร้างรัฐบาลที่มีเสถียรภาพ 2.มีปัญหาเรื่องการตรวจสอบถ่วงดุล การใช้อำนาจรัฐ ไม่สามารถสร้างความเสมอภาคและบรรเทาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจได้ เพราะเปิดช่องให้กลุ่มทุนฉกฉวยโอกาสทางเศรษฐกิจ และเปิดช่องให้ทุนจีนเข้ามามากขึ้น
3.ไม่สามารถสร้างเอกภาพทางการเมือง แต่กลับเป็นชนวนของความขัดแย้ง หากระบบนี้ใช้ไปนานๆ พรรคการเมืองจะขัดแย้งกันเอง เพราะรัฐธรรมนูญปี 2560 สร้างเพื่อให้เกิดความอ่อนแอ พรรคการเมืองและคนทะเลาะกันเอง
ทั้งนี้ ไม่สำคัญว่าใครมีอำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญ สำคัญที่รัฐธรรมนูญมีประชาชนอยู่ในหัวใจหรือไม่ เช่น สหรัฐอเมริกา ชนชั้นนำเป็นผู้ร่างแต่กลับอยู่ได้ยาวนานและยืดหยุ่นมากพอ รองรับความแตกต่างทางสิทธิ เสรีภาพ และประโยชน์ของประชาชนได้
ถ้าเราจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ บางครั้งอาจไม่จำเป็นต้องฉีกทั้งฉบับ เพราะอาจทำให้ชนชั้นนำรับไม่ได้ ตอนนี้เราอยู่ในบรรยากาศที่ต่างไปจากเดิม ไม่มีการแบ่งขั้วการเมืองมากขนาดนี้ ดังนั้นสำคัญที่การมีฉันทามติรัฐธรรมนูญอาจไม่ดีที่สุดเท่าที่อยากได้ แต่ยอมรับและค่อยแก้อย่างค่อยเป็นค่อยไป
ปัจจุบันและปีหน้าจะเป็นตัวกำหนดว่าเราจะได้รัฐธรรมนูญที่ดีกว่าปี 2560 อย่างไร โดยไม่เห็นการเสียเลือดเสียเนื้อ อย่างไรก็ตาม โจทย์ตอนนี้ยากกว่าในอดีต การสื่อสารไปยังชนชั้นนำทางการเมืองเป็นเรื่องสำคัญ แต่การสร้างอารมณ์ร่วมในระดับพอเหมาะ น่าจะเป็นโจทย์ที่สำคัญกว่า
