เปิดช่อง‘ม.143’ ทางออกแก้‘พ.ร.บ.งบ’สะดุด!?
หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการกรณีมีข้อเสนอให้ใช้บทบัญญัติในมาตรา 143 รัฐธรรมนูญ 2560 ระบุว่าการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ 2563 ถ้าไม่เสร็จภายใน 105 ถือว่าผ่านการเห็นชอบ หลังเกิดเหตุ ส.ส.เสียบบัตรแทนจนเป็นเหตุต้องส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ
บรรณ แก้วฉ่ำ
นักวิชาการด้านกฎหมายการกระจายอำนาจ
ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 114 และมาตรา 120 วรรคสาม บัญญัติให้ ส.ส.ต้องปฏิบัติหน้าที่โดยสุจริต โดย ส.ส. 1 คนมี 1 เสียงในการลงคะแนน ดังนั้น กรณีเสียบบัตรโหวตเป็นมติแทนกัน จึงเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญ จึงมีแนวโน้มว่าศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยให้กระบวนการพิจารณาให้ความเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายปี 2563 ของสภาผู้แทนราษฎรไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเห็นว่าไม่เข้าเหตุตามมาตรา 143 ของรัฐธรรมนูญ เนื่องจากไม่ใช่เหตุผลของกรณีการพิจารณาไม่แล้วเสร็จ
แต่ข้อเท็จจริงคือพิจารณาเสร็จภายใน 105 วันแล้ว พบว่ากระบวนการพิจารณาลงมติของสภาผู้แทนราษฎรไม่ชอบด้วยกฎหมายจากการเสียบบัตรแทนกัน และยังไม่มีผู้วินิจฉัยชี้ขาด ดังนั้น แนวทางดำเนินการในเวลานี้ ต้องรีบส่งศาลรัฐธรรมนูญ และศาลรัฐธรรมนูญต้องเร่งพิจารณาวินิจฉัยให้เร็วที่สุด หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในลักษณะว่าเป็นโมฆะ ก็ต้องกลับมาสู่มาตรา 141 รัฐบาลจะต้องเริ่มต้นเสนอร่าง พ.ร.บ.งบประมาณปี 2563 ใหม่อีกครั้ง และถือเป็นกรณีงบประมาณรายจ่ายแผ่นดินออกไม่ทันปีงบประมาณใหม่ จึงต้องใช้งบประมาณของปี 2562 ไปพลางก่อน
โดยบรรทัดฐานของศาลรัฐธรรมนูญที่วางไว้ให้ กรณีร่าง พ.ร.บ.กู้เงินในอดีตซึ่งหยิบยกประเด็นที่มีการเสียบบัตรโหวตแทนกันมาวินิจฉัยให้ร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าวตกไปมาเป็นเหตุผลสำคัญโดยตรง เชื่อว่าข้อเท็จจริงจะไม่ต่างกัน แม้มีความเห็นจากบางฝ่ายออกมาในแนวอื่น ดังนั้น การวินิจฉัยครั้งนี้หากจะฉีกแนวเขียนคำวินิจฉัยให้เป็นอย่างอื่นเพื่อช่วยรัฐบาล เชื่อว่าจะเขียนคำวินิจฉัยได้ยากมาก อาจจะต้องอ้างอิงเหตุผล หรือต้องอ้างอิงประวัติศาสตร์ประเพณีการปกครองในครั้งยุคเก่ามาประกอบคำวินิจฉัยด้วย
สุดท้าย หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้กระบวนการพิจารณาให้ความเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายปี 2563 ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ก็จะเกิดความเสียหายต่อประเทศอย่างร้ายแรง กระแสสังคมก็จะถามหาผู้รับผิดชอบ ส.ส.ที่กระทำการดังกล่าวจะถูกกดดันให้ออกมาแสดงความรับผิดชอบด้วยการลาออก พร้อมทั้งถูกดำเนินคดี เหมือนกรณีประชาชนถือบัตรเลือกตั้งเข้าไปในคูหาแล้วให้เจ้าหน้าที่กาให้ โดยตนเองบอกให้กาช่องนั้นและแม้กาตรงตามเจตนาก็ถือว่าผิดกฎหมาย
ยุทธพร อิสรชัย
นักวิชาการคณะรัฐศาสตร์ มสธ.
บทบัญญัติในมาตรา 143 รัฐธรรมนูญ 2560 เขียนไว้อย่างชัดเจนว่าการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณ 2563 ถ้าไม่เสร็จภายใน 105 วันที่ ส.ส.พิจารณาไว้ให้ถือว่าเห็นชอบ แต่การเสียบบัตรแทนเป็นเหตุที่เกิดขึ้นหลังจากการพิจารณาร่างฯเสร็จสิ้นแล้ว เพราะฉะนั้นจึงไม่อาจเข้าข่ายในมาตรา 143 ได้ ซึ่งนับระยะเวลา 105 วันจากวันที่ 19 ตุลาคม 2562 เป็นวันรับหลักการ นับถึงถึงวันที่ 31 มกราคม 2563 แต่การใช้บทบัญญัติดังกล่าวนั้นก็คงไม่ได้ เพราะกฎหมายเขียนเอาไว้ว่าจะต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 105 วัน แต่การลงมตินั้นเป็นเหตุที่เกิดขึ้น หลังจากมีการพิจารณาแล้วเสร็จทั้งกระบวนการไปแล้ว ดังนั้นจึงไม่อาจหยิบยกมาตรา 143 มาใช้ในกรณีนี้ได้
สำหรับรัฐธรรมนูญมาตรา 148 บัญญัติว่าถ้ามีกรณีที่ร่าง พ.ร.บ.มีสาระสำคัญที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือกระบวนการตรากฎหมายไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญก็เป็นเหตุให้ พ.ร.บ.ฉบับนั้นตกไปทั้งฉบับ สำหรับร่าง พ.ร.บ.งบประมาณปี 2563 อาจจะไม่มีข้อความใดที่ขัดหรือแย้ง แต่กระบวนการตรากฎหมายไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ เนื่องจากในมาตรา 120 กำหนดให้ ส.ส. 1 คน มีสิทธิออกเสียงได้ 1 คะแนนเสียงในมาตรา 120(3)
รวมไปข้อบังคับในการประชุมข้อที่ 80 ในวรรคที่ 3 ของข้อบังคับการประชุม ส.ส.ปี 2562 กำหนดให้การลงคะแนนแทนกันจะกระทำไม่ได้ ดังนั้นจึงมีความชัดเจน ประกอบกับรัฐธรรมนูญในมาตรา 114, 115 ระบุถึงการปฏิบัติหน้าที่ ส.ส.ต้องเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทยทำหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต ไม่ต้องอยู่ใต้อาณัติหรือการมอบหมายใดๆ ดังนั้นก็มีความชัดเจนว่าการเสียบบัตรแทนจะทำไม่ได้ ไม่ว่าจะอ้างเหตุใดๆ ก็ตาม
และหากเรื่องถูกเสนอเข้าศาลรัฐธรรมนูญ ก็จะต้องเป็นกระบวนการตามมาตรา 148 ถ้าวินิจฉัยแล้วถ้าไม่เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ ร่าง พ.ร.บ.ก็ต้องตกไปทั้งฉบับ การอ้างเหตุเมื่อตกไปแล้วถ้าจะนำมาพิจารณาอีกตามมาตรา 143 จึงทำไม่ได้ เพราะการเสียบบัตรเป็นเหตุที่เกิดขึ้นหลังการพิจารณาแล้วเสร็จ ไม่ได้เป็นเหตุที่เกิดขึ้นระหว่างการพิจารณา แม้ว่าบางฝ่ายมองว่ามาตรานี้อาจจะช่วยให้การทำงบประมาณผ่านไปได้ก็ตาม แต่จะต้องไม่มีการลงมติในสิ่งที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญตามข้อมูลที่มีเผยแพร่ในขณะนี้
อย่างไรก็ตามปัญหานี้สะท้อนให้เห็นถึงสาเหตุ ซึ่งถ้ามองในมิติทางการเมืองก็จะพบว่าสาเหตุมาจาก ส.ส.ไม่ได้ให้ความสำคัญกับงานทางนิติบัญญัติ เพราะการที่จะได้รับเลือกตั้งหรือไม่ ส.ส.รายนั้นไม่ได้ทำงานในสภาหรือเข้าประชุมได้ครบถ้วนสมบูรณ์ แต่การเป็น ส.ส.ต้องเป็นบุคคลที่ประชาชนในพื้นที่ต้องพบง่าย เข้าถึงง่าย ให้คำมั่นสัญญา พึ่งพาได้ สิ่งเหล่านี้จึงเป็นตัวชี้วัดว่าจะได้รับเลือกตั้งหรือไม่ เพราะฉะนั้น ส.ส.แบบแบ่งเขตก็จะต้องให้ความสำคัญกับการทำงานในพื้นที่ ซึ่งการเสียบบัตรแทนกันที่เกิดจาก ส.ส.ต้องกลับไปทำกิจกรรมในพื้นที่ของตัวเองในงานวันเด็ก และสะท้อนให้เห็นถึงอำนาจแฝงในสภาที่ ส.ส.ต้องปฏิบัติตามสิ่งที่แกนนำพรรคกำหนด วิปรัฐบาลสั่ง หรือแกนนำพรรคกำหนดทิศทางจึงทำไห้ ส.ส.ไม่ได้รู้สึกว่ามีสมรรถนะทางการเมือง จึงทำให้เห็นว่ามีการลงมติแบบเหมาเข่ง จึงทำให้ ส.ส.ฝากบัตรลงคะแนนแทนไม่ได้ให้ความสนใจที่จะลงคะแนนด้วยตัวเอง ซึ่งเกิดขึ้นทุกยุคทุกสมัย แม้ว่าบางครั้งอาจไม่เป็นประเด็น แต่ในทางปฏิบัติเชื่อว่า ส.ส.ทำกันแบบนี้เป็นประจำ
ท้ายที่สุดหากศาลรัฐธรรมนูญนำไปวินิจฉัยแล้ว มีมติว่าไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญกฎหมายฉบับนี้จะตกไปทั้งฉบับต้องจัดทำร่าง พ.ร.บ.ใหม่ สำหรับกฎหมายงบประมาณต้องเป็น พ.ร.บ.เท่านั้น ตามบัญญัติในมาตรา 141 ก็เขียนไว้ชัดเจน ดังนั้นใช้ระยะเวลาพอสมควร จึงมีเหตุให้ต้องเอากฎหมายงบของปีก่อนบังคับใช้ไปก่อน เพื่อไม่ให้รัฐบาลอยู่ในสภาวะไม่มีงบประมาณรายจ่ายในการบริหารราชการแผ่นดิน
อัษฎางค์ ปาณิกบุตร
นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์
หากจะให้ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายปี 2563 นำไปใช้ได้อย่างปกติคงเป็นไปยากมาก เพราะมีเหตุของการกระทำที่ผิดกฎหมายจากการเสียบบัตรแทน และหากมีโทษก็อยู่ที่ศาลว่าจะตัดสินอย่างไร ถามว่าจะเทียบเคียงกับคดีเก่าเรื่องการกู้เงินในสมัยรัฐบาล น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ได้หรือไม่ ศาลก็อาจจะบอกว่าในรายละเอียดมีประเด็นต่างกัน ดังนั้นปัญหาทางออกไม่ได้ยาก เพราะขึ้นอยู่กับการวินิจฉัยว่าศาลจะดูตามข้อเท็จจริงหรือไม่ ถ้าทำตามกระบวนการไต่สวนไม่ใช่การกล่าวหา ก็ต้องพิจารณาตามข้อเท็จจริง และต้องดูว่าการเสียบบัตรแทน มีการเสียบในการพิจารณามาตราใดบ้าง ของกระทรวงใด ก็โมฆะเฉพาะมาตรานั้นไปก่อน
แต่ส่วนตัวเรื่องนี้เห็นว่าไม่ต้องไปห่วงใยแทนรัฐบาล เพราะมีทางออกเยอะมากในระเบียบการเงินของกระทรวงการคลังสามารถหาช่องได้ ยกเว้นการใช้งบในโครงการใหญ่ เช่น การซื้อเรือดำน้ำที่เป็นงบผูกพันต้องรอไปก่อน ถ้าไม่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ก็ถือว่าผ่านไปแล้ว และกรณีที่ศรีธนญชัยของรัฐบาลหยิบยกมาอ้างมาตรา 143 ขอเรียนว่าการพิจารณางบได้เสร็จไปแล้วจากการลงมติที่มีการเสียบบัตรแทนบางมาตรา ส่วนข้าราชการที่กลัวว่าจะไม่มีเงินเดือนจ่ายไม่ต้องตกใจ ไม่มีการงดจ่ายเรื่องนี้ไม่เกี่ยวข้อง อย่าออกมาใส่ไข่หวังดีเพื่อให้ข้าราชการออกมาต่อต้าน
ปัญหางบปี 2563 รัฐบาลต้องรับทำให้จบ ซึ่งคงปรึกษากันว่าหวยจะออกรูปไหน ส่วนตัวเชื่อว่าจะไม่โมฆะทั้งฉบับ และเรื่องนี้รัฐบาลจะอ้างว่าเป็นเรื่องสภาผู้แทนราษฎรในฝ่ายนิติบัญญัติ แต่อย่างว่ารัฐบาลนี้เป็นรัฐบาลผสม ผู้นำควรออกมาแสดงความรับผิดชอบ ถ้าไม่ทำอะไรก็ต้องไปบอกให้คนที่เสียบบัตรแทนลาออกจาก ส.ส.ไปก่อน เรื่องนี้ขึ้นอยู่กับสปิริตทางการเมืองของรัฐบาลจะคิดเห็นอย่างไร จะทนอยู่แบบนี้ให้อับอายกันไปอีกนานแค่ไหน
ชัยธวัช เสาวพนธ์
อดีตผู้บริหารมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (มช.)
ข้อเสนอใช้มาตรา 143 ของรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นทางออก พ.ร.บ.งบประมาณปี 2563 เป็นไปได้ทั้งสิ้น รัฐบาลอาจขอสภาผู้แทนราษฎร ยื่นโหวตลงมติพิจารณา พ.ร.บ.งบประมาณใหม่ได้ ส่งผลให้การใช้งบประมาณดังกล่าวล่าช้าออกไป 1-2 เดือนเท่านั้น ส่วนตัวเชื่อว่าไม่ได้สร้างผลกระทบมากนักเพราะกระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการ ภูมิภาค และท้องถิ่น สามารถจัดซื้อจัดจ้างได้ แต่มีเงื่อนไขการทำสัญญาว่างบประมาณต้องผ่านการพิจารณาของสภาก่อน เป็นการทำงานคู่ขนาน เพื่อให้แผนงานโครงการต่างๆ ไม่สะดุดหรือยกเลิก สามารถเดินไปข้างหน้าได้ ถือว่าไม่ผิดระเบียบกฎหมายอย่างใด
อย่างไรก็ตาม เท่าที่สังเกตพบว่ารัฐบาล ไม่กระตือรือร้นการใช้งบประมาณปี 2563 มากนัก ทั้งที่รู้ว่าต้องทำอย่างไร น่าจะเร่งรัดสภาผ่านงบประมาณโดยเร็วกว่านี้ ไม่ใช่ปล่อยไปเรื่อยๆ ทำให้นักลงทุนไม่มั่นใจ และมีผลต่อเศรษฐกิจประเทศโดยรวม ส่วนปัญหาการเสียบบัตรแทนกัน เพื่อลงมติผ่านงบประมาณของ ส.ส.ฝ่ายรัฐบาล 3-4 รายนั้น มองว่าเป็นเรื่องจริยธรรมและความรับผิดชอบส่วนบุคคล หากการโหวตงบประมาณเป็นโมฆะ ควรเสนอญัตติเพื่อให้สภาพิจารณาใหม่
รัฐบาลไม่สามารถปฏิเสธความรับผิดชอบเสียบบัตรแทนกันของ ส.ส.พรรคร่วมรัฐบาล และไม่สามารถอ้างเหตุจำเป็นอย่างอื่นได้ เพราะมีกติกาห้ามเสียบบัตรแทนกันทุกกรณี ดังนั้นรัฐบาลควรกำชับหรือเข้มงวดเรื่องดังกล่าว ไม่ใช่ปล่อยว่าเป็นความผิดของพรรคใดพรรคหนึ่ง ถือว่าเป็นความรับผิดชอบร่วมกัน เพราะศาลเคยตัดสินและมีบรรทัดฐานกับ ส.ส.ฝ่ายค้าน กรณีเสียบบัตรแทนกันมาแล้ว ดังนั้นควรใช้มาตรฐานเดียวกัน อย่าปกป้อง บิดเบือนข้อเท็จจริง ควรใช้โอกาสดังกล่าวสร้างความโปร่งใส และเป็นธรรมกับประชาชนที่เลือกไปทำหน้าที่ดังกล่าวมากขึ้น
