วันที่ 20 กรกฎาคม นายคำนูณ สิทธิสมาน สมาชิกสภาปฎิรูปประเทศ โพสต์ข้อความในเฟซบุ๊ก Kamnoon Sidhisamarn ถึงความก้าวหน้าและปัญหาเกี่ยวกับกฎหมายพิเศษเกี่ยวกับการกู้เงิน โดยระบุว่า กำลังมีความพยายามออกกฎหมายพิเศษกู้เงินก้อนโตโดยให้อำนาจฝ่ายบริหารอย่างมาก จึงไม่อยู่ในบังคับของกฎเหล็กของการใช้เงินแผ่นดินในรัฐธรรมนูญ มีรายละเอียดดังนี้
กฎหมายพิเศษกู้เงินและใช้เงินกู้นอกรัฐธรรมนูญยังไม่ตาย !
กฎเหล็กที่เป็นเสมือนแม่บทของการใช้เงินแผ่นดินนั้น รัฐธรรมนูญ 2550 บัญญัติไว้ในมาตรา 169 ว่าจะต้องใช้ผ่านกฎหมาย 4 ฉบับเท่านั้น
“การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง…”
ขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับรอลงประชามติบัญญัติไว้คล้ายกันในมาตรา 140 โดยเพิ่มกฎหมายเข้ามาอีก 1 ฉบับ
“การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทําได้เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ หรือกฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ กฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง หรือกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ…”
เพราะกฎหมายทั้ง 4 (+ 1) ฉบับนั้นได้บัญญัติขั้นตอนกระบวนการของการขอตั้งงบประมาณ การอนุมัติ และการตรวจสอบ ไว้อย่างเข้มงวด
และต้องผ่านการอนุมัติจากรัฐสภา
แม้จะมีข้อยกเว้นเป็นกรณีฉุกเฉินได้ แต่ก็มีความเข้มงวด และต้องตั้งงบประมาณคืนเงินคงคลังในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายปีถัดไป
แต่กฎหมายพิเศษที่ตราขึ้นเพื่อให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินก้อนโตมาใช้เฉพาะโครงการนั้นต่างออกไป
เพราะเมื่อกู้มาแล้วให้ใช้ออกไปได้เลยตามกฎหมายนั้น ไม่ต้องมาตั้งจ่ายในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีอีก
ทำให้กฎเหล็กแม่บทของการใช้เงินแผ่นดินในรัฐธรรมนูญหมดความหมาย
กลายเป็นเพียงกระดาษเปื้อนหมึก
รัฐบาลเมื่อปี 2552 ออกกฎหมายพิเศษลักษณะนี้เป็นฉบับแรกในรูปพระราชกำหนด
โดยเห็นว่าเป็นการปฏิบัติตามกฎเหล็กมาตรา 169 แล้ว
โดยอ้างว่าเป็นการปฏิบัติตามพ.ร.บ.วิธรการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 23
“…ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจจะจ่ายเงินหรือก่อหนี้ผูกพันได้แต่เฉพาะตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น”
Keyword อยู่ตรงนี้…
“หรืออำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น”
สรุปง่าย ๆ นะ กฎเหล็กของการจ่ายเงินแผ่นดินในรัฐธรรมนูญบอกว่าให้จ่ายเงินแผ่นดินโดยผ่านกฎหมายเฉพาะเพียง 4 ฉบับเท่านั้น บังเอิญกฎหมาย 1 ใน 4 ฉบับคือกฎหมายวิธีการงบประมาณ 2502 เขียนว่าโดยลายลักษณ์อักษรในมาตรา 23 ว่าให้จ่ายเงินแผ่นดินตามอำนาจที่มีอยู่ตาม ‘กฎหมายอื่น’ ได้ด้วย ก็เลยมีการออกกฎหมายพิเศษมาฉบับหนึ่งให้อำนาจจ่ายเงินโดยไม่ต้องผ่านกฎหมาย 4 ฉบับในกฎเหล็กนั่น
เรียกว่าแทงกระทบ 2 ชิ่งลบล้างกฎเหล็กที่บัญญัติไว้ในกฎหมายสูงสุดได้
ตรรกะซูเปอร์ศรีธนญชัยแบบนี้ชอบแล้วหรือ ?
รัฐบาลสมัยนั้นแม้จะอ้างอย่างนี้ แต่ใจก็คงไม่มั่นใจเหมือนกัน เลยถามไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกาเมื่อวันที่ 2 ตุลาคม 2552 ตามหนังสือที่ กค 0900/17239 ว่าคิดอย่างนี้น่ะถูกไหม
กฤษฎีกาส่งเข้าคณะที่ 12 ซึ่งเต็มไปด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินการคลัง และตอบกลับมาเมื่อวันที่ 30 ธันวาคม 2552 หนังสือที่ นร 0901/1458 แนบบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเรื่องเสร็จที่ 888/2552 เปิดเว็บค้นศึกษาดูได้
ท่านไม่ตอบเรื่อง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 มาตรา 23 นี้เลย น่าคิดเหมือนกันว่าทำไม
แต่การไพล่ไปตอบตัดไฟเสียตั้งแต่ต้นลมเลยในทำนองนี้
“เงินกู้ตามกฎหมายพิเศษเฉพาะส่วนที่ไม่ต้องส่งคลังไม่ถือเป็นเงินแผ่นดิน”
จึงไม่อยู่ในบังคับของกฎเหล็กของการใช้เงินแผ่นดินในรัฐธรรมนูญ
ไม่แทงกระทบ 2 ชิ่งแบบอิงมาตรา 23 แล้ว แต่แทงออกนอกโต๊ะนอกกฎเกณฑ์ไปเลย
เหตุผลนี้ถูกเครือข่ายรัฐบาลที่ขึ้นมาเมื่อปี 2554 นำมาอ้างในช่วงแรก ๆ ของแนวคิดที่จะออกกฎหมายพิเศษให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท แต่ครั้นเมื่อนำเสนอร่างกฎหมายจริงในอีกปีเศษ ๆ ต่อมา ข้ออ้างอันวิจิตรพิสดารของกฤษฎีกาคณะ 12 ก็เบาลงไปมาก
รัฐบาลหันไปใช้ข้ออ้างธรรมดาในบททั่วไปของการเสนอร่างพระราชบัญญัติทั่วไปในรัฐธรรมนูญ โดยพยายามไม่พูดถึงบทบัญญัติเฉพาะที่เป็นกฎเหล็กให้มากนัก
ในที่สุดเรื่องก็ขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญ มีผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินการคลังให้การเป็นพยานทั้ง 2 ฝ่ายมากพอสมควร ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยในที่สุด
คำวินิจฉัยที่ 3-4/2557 วันที่ 12 มีนาคม 2557 ระบุชัดว่าเงินกู้ตามกฎหมายพิเศษถือเป็นเงินแผ่นดิน และศาลมีความเห็นถึงนิยามของคำว่าเงินแผ่นดินที่ควรจะเป็นไว้โดยอิงนิยามศัพท์ในกฎหมายว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน ดังนั้นการออกกฎหมายอนุญาตให้กระทรวงการคลังกู้เงินและใช้เงินกู้นั้นเลยโดยไม่ต้องผ่านกฎหมาย 4 ฉบับที่ระบุเป็นกฎเหล็กไว้ในรัฐธรรมนูญจึงเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญเรื่องน่าจะจบ
แต่ก็ไม่จบ เพราะในร่าง พ.ร.บ.การเงินการคลังของรัฐที่ค้างเติ่งอยู่ที่คณะกรรมการกฤษฎีกามาตั้งแต่ปี 2552 แทนที่จะนำคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 3-4/2557 มาเป็นแนวทางในการปรับปรุง ในร่างฯที่ผมเห็นล่าสุดในวาระการประชุม สปท.เมื่อวันที่ 12 กรกฎาคม 2557 และจะพิจารณาต่อในวันที่ 25 กรกฎาคม 2557 กลับทำสวนทางใน 2 ประเด็น
1.ไม่มีนิยามศัพท์คำว่า ‘เงินแผ่นดิน’ – ทั้ง ๆ ที่ในร่างฯแรกที่ผ่านมติ ครม.เมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2552 ยังมีปรากฎอยู่
2. เพิ่มบทบัญญัติมาตรา 30, 31, 32 และ 33 ตามภาพ เปิดทางให้มีการออกกฎหมายพิเศษเพื่ออนุญาตให้กระทรวงการคลังกู้เงินและใช้เงินกู้นั้นไปโดยไม่ต้องผ่านกฎหมาย 4 ฉบับที่ระบุเป็นกฎเหล็กไว้ในรัฐธรรมนูญ – ทั้งๆ ที่ในร่างฯแรกที่ผ่านมติ ครม.เมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2552 ไม่มีปรากฏอยู่
ในประเด็นที่ 2 นี่ร้ายแรงถึงขนาดเสมือนโอนอำนาจในการควบคุมการใช้เงินแผ่นดินจากรัฐสภาไปอยู่ที่คณะรัฐมนตรี
ดังปรากฏในร่างฯมาตรา 30 วรรคสี่
“การใช้จ่ายเงินกู้ตามมาตรานี้ให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี”
เหมือนเอาระเบียบมายกเว้นกฎเหล็กการใช้เงินแผ่นดินในรัฐธรรมนูญเลย !
ทำ 2 ประเด็นนี้ได้ จะเหนือชั้นกว่าแนวทางอาศัยมาตรา 23 พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 เยอะ
น่าจะเป็นการแก้ไขเปลี่ยนแปลงจากร่างฯเดิมในช่วงปี 2554 ที่กำลังมีความพยายามออกกฎหมายพิเศษกู้เงินก้อนโต
เมื่อเป็นแบบนี้ ผมก็ต้องขอชี้แจงแสดงเหตุผลกันอีกรอบในที่ประชุมสภา สปท.ในวันจันทร์ที่ 25 กรกฎาคม 2559 นี้
เรื่องนี้แม้จะยังอีกยาว เพราะร่างกฎหมายฉบับนี้คณะรัฐมนตรีต้องเสนอ สนช.
แต่ขอคัดค้านเพื่อบันทึกไว้ก่อน !
