ประชามติแก้ไข‘รธน.60’ ไฟต์บังคับหรือเกมซื้อเวลา
หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการความเป็นไปได้ทางกฎหมาย และความเหมาะสมในการจัดทำประชามติ เกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 ซึ่งยังเป็นข้อถกเถียงควรดำเนินการช่วงเวลาใด และต้องจัดทำประชามติกี่รอบ
รศ.ยุทธพร อิสรชัย
คณะรัฐศาสตร์
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
การทำประชามติจะต้องเกิดขึ้นหลังจากที่รัฐสภาได้มีมติเห็นชอบเรียบร้อยแล้วในวาระที่ 3 และต้องเข้าเงื่อนไขตามมาตรา 256 หากไม่เข้าเงื่อนไข เพราะไม่ได้แก้ไขหมวด 1 หมวด 2 ที่แก้ไขในเรื่องที่เกี่ยวกับอำนาจศาล หรือองค์กรอิสระ หรือแก้ไขในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ก็ไม่จำเป็นต้องไปทำประชามติด้วยซ้ำไป
ส่วนเจตนารมณ์ของบางฝ่ายที่ต้องการให้ทำประชามติก่อน อาจจะมองได้ว่าเป็นความพยายามต้องการซื้อเวลาออกไป ทั้งที่การแก้ไขในญัตติที่ 1 ญัตติที่ 2 ซึ่งเป็นการแก้มาตรา 256 เพื่อนำไปสู่การตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ก็เป็นการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมอยู่แล้ว ดังนั้นไม่จำเป็นต้องทำประชามติก่อน เพราะเนื้อหาสาระในการแก้ไขจะเป็นสิ่งที่ประชาชนจะสะท้อนผ่านกลไกของ ส.ส.ร.ขึ้นมา จึงไม่มีเหตุความจำเป็นใดๆ จะต้องทำประชามติก่อน
สำหรับญัตติที่ 3 ที่ 5 และที่ 6 แม้ว่าจะเป็นการแก้ไขรายมาตรา แต่อย่าลืมการแก้ไขเป็นเรื่องที่สังคมตกผลึกร่วมกันพอสมควร ทั้งอำนาจหน้าที่ของ ส.ว. การกำหนดให้มีบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ หรือปิดทางนายกรัฐมนตรีคนนอก ซึ่งไม่ใช่ประเด็นใหม่ แต่เป็นข้อถกเถียงในสังคมตามปกติที่เห็นไปในทิศทางเดียวกันว่าจะต้องมีการแก้ไขบทบัญญัติดังกล่าว
หากรัฐสภายังไม่มั่นใจ อาจไม่ให้ญัตติที่ 3 ที่ 5 และที่ 6 ผ่านความเห็นชอบ แต่จะให้ผ่านเฉพาะญัตติที่ 1 และญัตติที่ 2 ก็จะมีพื้นที่ให้ ส.ส.ร.ไปสะท้อนความเห็นหรือความต้องการของประชาชนได้ ดังนั้นการตั้งประเด็นว่าควรทำประชามติก่อนก็น่าจะเป็นการยื้อเวลาในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ที่สำคัญขั้นตอนนี้ไม่ได้ถูกกำหนดเอาไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในส่วนที่ว่าด้วยวิธีการแก้ไข เพราะมีการกำหนดการทำประชามติไว้แล้วว่าจะต้องทำในขั้นตอนใด และเมื่อรัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนด จึงไม่จำเป็นต้องยึดถือความคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะของคณะอนุกรรมาธิการพิจารณาเสนอความเห็นในประเด็นข้อกฎหมาย (ในคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ก่อนรับหลักการ)
แนวทางการทำประชามติ ไม่มีความจำเป็นจะต้องมีการตีความวินิจฉัยว่าจะส่งศาลรัฐธรรมนูญ เนื่องจากในมาตรา 256 กำหนดไว้ว่าการส่งศาลรัฐธรรมนูญจะส่งได้เมื่อมีการลงมติเห็นชอบในวาระที่ 3 ไปแล้ว และศาลต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 30 วัน หากจะส่งศาลรัฐธรรมนูญเพื่อหารือทั่วไปก็อาจทำได้ แต่ไม่สามารถอ้างบรรทัดฐานของรัฐธรรมนูญปี 2550 มาเทียบเคียงได้
เมื่อประเมินแนวทางในการแก้ไขแล้ว หลังจากการมีข้อเสนอของคณะอนุกรรมาธิการเรื่องแนวทางการทำประชามติแล้ว เชื่อว่ามีโอกาสที่คณะกรรมาธิการชุดใหญ่จะทำการศึกษาโดยใช้เวลาเกินจากที่กำหนดไว้ 30 วันได้
อย่างไรก็ตาม ยืนยันว่าการทำประชามติจะต้องเป็นไปตามบทบัญญัติมาตรา 256 ที่รัฐธรรมนูญบัญญัติเอาไว้อย่างชัดเจน เพราะมีการกำหนดวิธีการเฉพาะเอาไว้ จะไปเทียบเคียงกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2550 ไม่ได้ เพราะเป็นเรื่องคนละแบบ หรือที่เรียกว่าผิดฝาผิดตัวนั่นเอง
ผศ.โอฬาร ถิ่นบางเตียว
คณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยบูรพา
การเสนอให้ทำประชามติของคณะกรรมาธิการ อาจมองในทางการเมืองว่า เป็นการยื้อเพื่อให้เวลาเนิ่นนานออกไป 3-4 เดือน ความล่าช้าจะเป็นผลดีกับรัฐบาล ซึ่งการลงประชามติไม่มีการเขียนไว้อย่างชัดเจนในกฎหมายว่า จะมีผลผูกพันอย่างไรต่อการตัดสินใจของรัฐบาล แต่ถ้ามองในแง่หลักการของรัฐธรรมนูญ 2560 มีความคล้ายคลึงกับรัฐธรรมนูญปี 2550 เพราะเริ่มต้นจากการร่างดังกล่าวและลงประชามติก่อนจะมีการประกาศใช้ ซึ่งไม่ได้มองว่าการลงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ 2560 จะมีบรรยากาศทางการเมืองแบบไหน แต่มองไปถึงการได้มาหลังมีการทำประชามติ
อย่าลืมว่าในอดีต ส.ส.ได้เสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550 แต่มีประชาชนกลุ่มหนึ่งอ้างว่า ส.ส.แก้ไขไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญ 2550 มาจากการลงประชามติ การแก้ไขต้องกลับไปถามประชาชน และมีการร้องศาลรัฐธรรมนูญ ดังนั้นหลักการ หรือบรรทัดฐานแบบนี้อาจนำมาใช้กับรัฐธรรมนูญ 2560 ได้ หากจะแก้ไข หรือไม่แก้ไข ก็จะต้องกลับไปทำประชามติก่อน แต่ปัญหาสำคัญคือ รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้ระบุเอาไว้ว่าผลการลงประชามติจะมีผลผูกพันอย่างไรต่อแนวคิดของรัฐบาล
ยอมรับว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นเรื่องละเอียดอ่อน ยังมีประเด็นข้อเสนอในบางหมวดที่สุ่มเสี่ยงในการเสนอแก้ไข ส่วนการยื้อเวลาออกไปในเกม นอกเหนือจากการทำประชามติก่อน หรือรับหลักการ ยังมีช่องทางอื่น เพราะรัฐบาลน่าจะทราบดีว่าจะต้องรับหลักการในวาระแรก หรือถ้าระหว่างรับหลักการก็จะมีความชัดเจนว่าจะลงประชามติหรือไม่ ถ้าต้องทำและใช้เวลา 3-4 เดือน ถ้าผลออกมาแล้วประชาชนเสียงส่วนใหญ่ให้แก้ไข ก็ต้องดูว่าจะแก้ไขอย่างไร และหากดูไทม์ไลน์ของกระบวนการในการแก้ไข อาจทำให้รัฐบาลอยู่ครบวาระไปก่อนก็ได้
มุมมองส่วนตัวต้องการให้ทำประชามติตั้งแต่เริ่มแรก เพื่อรับฟังความเห็นของประชาชนจากผลพวงของการลงประชามติ อาจมีคำถามพ่วง 2-3 คำถาม เพื่อไม่ให้มีการใช้งบประมาณมากเกินไป ทำประชามติครั้งเดียวแล้วคุ้มค่า คำถามพ่วงควรถามว่า จะแก้ไขอย่างไร หากตั้ง ส.ส.ร.จะแก้ไขรายมาตราหรือทั้งฉบับ พยายามทำให้คำถามพ่วงมีความกระชับ ถ้าผลการทำประชามติไม่ให้แก้ไขก็ถือว่าจบ และต้องยอมรับว่าการดำเนินการอาจมีช่องให้มีผู้นำไปร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญได้อีก แต่เชื่อว่ารัฐบาลไม่น่าจะใช้ช่องทางนี้ เพราะแค่ยื้อเวลาในเกมก็ทำให้รัฐบาลอยู่ครบวาระได้แล้ว
หรือถ้าหากจะให้มีข้อยุติ ขอเรียกร้องให้ประธานร่างรัฐธรรมนูญ 2560 และกรรมการยกร่าง ควรแสดงความชัดเจน เพื่อหาทางออกให้ประชาชนในประเทศมีทางออกจากความขัดแย้ง เพราะประธานและกรรมการมีส่วนจะต้องรับผิดชอบ แสดงเจตนารมณ์ที่แท้จริงในขณะทำหน้าที่ยกร่างว่า มีแนวคิดทางการเมืองอย่างไร เพื่อเปิดเผยให้ประชาชนรับรู้อย่างตรงไปตรงมา หรือบอกว่าหากจะมีการทำประชามติหรือไม่ ควรทำในลักษณะใด
รศ.โคทม อารียา
อดีตกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.)
ผอ.ศูนย์ศึกษาและพัฒนาสันติวิธี
มหาวิทยาลัยมหิดล
การตีความกฎหมายในฐานะที่ในอดีตขณะทำหน้าที่ กกต.ได้รับคำแนะจากนายสวัสดิ์ โชติพานิช อดีตประธานศาลฎีกาว่า ให้ตีความเพื่อนำไปปฏิบัติได้ สำหรับกรณีมีการตั้ง ส.ส.ร.แล้วจะต้องมีการทำประชามติ 2-3 ครั้งหรือไม่ ก็สามารถตีความได้ หรือจะลงประชามติครั้งเดียวแล้วสรุปว่า จะแก้ไขมาตรา 256 หรือมีหมวดในการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่โดยตั้ง ส.ส.ร.ก็ทำได้เช่นกัน หรืออาจจะเผื่อสำหรับผู้ที่ไม่เห็นด้วยกับการตั้ง ส.ส.ร.แต่อาจจะเห็นด้วยกับการแก้ไขมาตรา 256 ก็สามารถทำได้
อย่างไรก็ตาม การแก้ไขมาตรา 256 ต้องระวังข้อความในวงเล็บ 8 ที่ระบุว่า ถ้าการแก้ไขใดๆ ไปกระทบกับคุณสมบัติ คุณลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือองค์กรอิสระก็ให้ลงประชามติก่อน
ดังนั้นควรจะถามประชาชนครั้งเดียวว่า ให้เอาข้อความในวงเล็บ 8 ออกก่อนหรือไม่ โดยเสนอตามร่างของฝ่ายค้าน หรืออาจผสมผสานร่างของรัฐบาลกับร่างของฝ่ายค้าน แต่ข้อแตกต่างกัน คือ หากรัฐบาลเสนอว่าจะแก้ไขเรื่องอะไรบ้าง หลังจากแก้ไขมาตรา 256 ไปแล้ว โดยใช้เสียง 3 ใน 5 ของรัฐสภา ซึ่งส่วนตัวเห็นว่าควรใช้เสียง 1 ใน 2 ตามที่ใช้กันมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 และฉบับ 2550 ขณะที่ฝ่ายรัฐบาลต้องการให้แก้ไขยากก็ยกระดับให้มีเสียง 3 ใน 5 และควรยกแนวทางการทำประชามติออกไปด้วย โดยเฉพาะเงื่อนไขที่จะทำให้มีการนำไปตีความ เพราะในอนาคตหากมีการแก้ไข เชื่อว่า ส.ส.ร.สามารถแก้ปัญหานี้ได้ หากประชามติครั้งเดียวให้ความเห็นชอบ ก็ถือว่าเสียงของประชาชนได้ตัดสินแล้ว
การทำรัฐธรรมนูญให้แก้ไขยาก อย่าไปมองเรื่องอื่น นอกเหนือจากการปกป้องรัฐธรรมนูญเอาไว้ ดังนั้นควรเอาปัญหาในมาตรา 256 เกี่ยวกับการลงประชามติออกไป โดยไม่ต้องไปร้องศาลรัฐธรรมนูญ ไม่เช่นนั้นก็จะต้องไปถกเถียงว่า จะต้องทำประชามติ 2 ครั้งหรือไม่ และขอให้คำนึงว่าการร้องให้ตีความอาจถูกมองว่าเป็นการประวิงเวลาหรือไม่
ดังนั้นหากจะเดินหน้าแก้ไขก็ไม่ควรเสียเวลากับการตีความให้ปฏิบัติยาก แต่ควรตีความให้ปฏิบัติได้แล้วไม่ขัดกับหลักการ
ในส่วนของคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ก่อนรับหลักการ ที่ได้ตั้งคณะอนุกรรมาธิการศึกษาข้อกฎหมาย ไม่ทราบว่าจะได้ข้อสรุปเมื่อไร และจะมีรายงานการศึกษาอย่างไร คงบอกไม่ได้ แต่ส่วนตัวขอให้เริ่มต้นแก้ไขมาตรา 256 จะมี ส.ส.ร.หรือไม่ จัดให้มีหมวดจัดทำร่างรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่ ก็ไปถามประชาชน ถ้าเสียงส่วนใหญ่เห็นด้วยก็ดำเนินการต่อไป เพื่อให้มีทางออก ขณะที่ ส.ว.จะมีความเห็นอย่างไรก็ต้องรอต่อไป
