ถอดรหัส รธน.ฉบับ‘แก้ยาก’
ไม่เชื่อมโยงกับประชาชน
หมายเหตุ – ความเห็นจากนักวิชาการเกี่ยวกับปัญหารัฐธรรมนูญฉบับปี 60 ฉบับปัจจุบัน ถูกออกแบบให้แก้ยาก และแนวทางการปรับแก้รัฐธรรมนูญที่เหมาะสม
ยุทธพร อิสรชัย
นักวิชาการคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
ข้อเสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 มีเหตุผลจากเนื้อหา ที่มา ไม่ได้ยึดโยงกับประชาชน จึงเห็นได้ว่าระหว่างการบังคับใช้จึงมีประเด็นทางการเมืองมากมาย ทั้งระบบการเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม การเกิดภาวะรัฐบาลเสียงปริ่มน้ำ มีปัญหาจาก ส.ส.งูเห่า การแจกกล้วย ทำให้คณิตศาสตร์การเมืองในสภากลับมาทำงานอีกครั้ง นำการเมืองกลับไปสู่อดีตที่มีการต่อรองอำนาจ ผลประโยชน์ การกำหนดโควต้ารัฐมนตรี ในที่สุดแล้วกระบวนการเหล่านี้ไม่ได้สะท้อนถึงเจตจำนงของประชาชนอย่างแท้จริง
นอกจากนั้นยังก่อให้เกิดรัฐราชการแบบใหม่ ทำให้ข้าราชการมีอิทธิพลเหนือฝ่ายการเมือง และมีหลายส่วนตกทอดจากสมัย คสช. ไม่ว่าจะเป็น ส.ว. 250 คนมาจากการสรรหา การกำหนดยุทธศาสตร์ชาติ คณะกรรมการปฏิรูป ที่มาไม่เชื่อมโยงกับประชาชน ทำให้ความรู้สึกเป็นเจ้าของร่วมจึงไม่มี กติกาการเมืองที่กำหนดขึ้นจึงเป็นกติกาของบุคคลเพียงฝ่ายเดียว ขณะที่สาระสำคัญในรัฐธรรมนูญถูกกำกับให้เรียกว่า ภาวะประชาธิปไตยแบบควบคุมกำกับ
เมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญจึงทำให้มีประเด็นปัญหาที่เกิดขึ้นมากมาย ทั้งการเลือกตั้งที่ทำให้เห็นภาพความขัดแย้งทางการเมือง ดังนั้น สังคมจึงตกผลึกพอสมควรเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ต้องได้รับการแก้ไข
แต่ที่ผ่านมาเมื่อเข้าสู่กระบวนการการแก้ไขก็มีความพยายามใช้เกมการเมือง ท้ายที่สุดทำให้การแก้ไขถูกบดบังไปด้วยเรื่องของความขัดแย้ง ไม่มีการพูดถึงเนื้อหาสาระ แต่มีการพูดถึงการยื้อระหว่างผู้มีอำนาจในสภา ทั้ง ส.ส.รัฐบาล ฝ่ายค้านและ ส.ว. รวมไปถึงการปิดกั้นภาคประชาชนที่พยายามเสนอรัฐธรรมนูญ ทำให้เกิดความขัดแย้ง มากกว่าการแก้ไขปัญหาทางการเมือง ดังนั้น ถ้าไม่แก้ไขโดยร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ไม่เปิดพื้นที่ของการมีส่วนร่วมของคนในสังคม โอกาสจะแก้ปัญหาทางการเมืองเป็นเรื่องยาก จากภาวะความขัดแย้งเชิงโครงสร้างในปัจจุบันที่มีความซับซ้อนมากขึ้น
สำหรับการแก้ไขมาตรา 256 เป็นประตูที่สำคัญในการเปิดพื้นที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วม เพราะวันนี้ถ้าไม่แก้ไขมาตรานี้ การมีส่วนร่วมของประชาชนคงทำได้ยาก การเมืองจะถูกจำกัดเฉพาะผู้คนในสภาเท่านั้น เมื่อการแก้ไขผ่านวาระแรกก็จะเห็นได้ว่าการตั้งกรรมาธิการ 45 คนในวาระ 2 เสียงข้างมากส่วนใหญ่ก็เป็นฝ่ายของรัฐบาลรวมกับ ส.ว. เมื่อไปถึงการพิจารณาในวาระ 3 ก็ยังมีเงื่อนไขอีกหลายประการ
เป็นภาพสะท้อนให้เห็นว่ากลไกของประชาชนไปอยู่ตรงไหน แม้ว่าจะเปิดช่องให้ประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 5 หมื่นราย สามารถเข้าชื่อยื่นเสนอได้ คงเห็นแล้วว่ารัฐธรรมนูญฉบับไอลอว์อยู่ในสภาพอย่างไร แต่ในที่สุดก็ต้องแก้มาตรานี้ให้ผ่านไปก่อนเพื่อนำไปสู่การจัดตั้ง ส.ส.ร. จากนั้น ส.ส.ร.ต้องทำหน้าที่เป็นผู้สื่อสารกับสังคม เพื่อดำเนินการในขั้นตอนที่สำคัญ และมีความจำเป็นอย่างมาก
ส่วนการแก้ไขรัฐธรรมนูญในอนาคตหรือพิจารณาจากโครงสร้างใหญ่ของรัฐสภาทั้งหมด ยังไม่เห็นความจำเป็นต้องมี ส.ว. เพราะการมี ส.ส.สามารถเดินได้ด้วยตัวเองก็มีความเข้มแข็งเพียงพอแล้ว ไม่เหมือนกับในอดีต ส.ว.พัฒนามาจาก ส.ส.ประเภทที่ 2 และระยะหลังก็มีรูปแบบสภาคู่ มี ส.ว.มาทำหน้าที่ และถูกมองว่ากลายเป็นเครื่องมือของฝ่ายบริหารเป็นส่วนใหญ่ บางยุคนายกรัฐมนตรีแต่งตั้ง หรือมาจากการเลือกตั้งบ้างในปี 2543 แต่หลังจากนั้นมีการแต่งตั้งและสรรหา กระทั่งปี 2557 ก็มีแค่การสรรหา ในอนาคตหาก ส.ส.ทำหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพก็ไม่จำเป็นต้องมี ส.ว.เป็นพี่เลี้ยง
ส.ว.ปัจจุบันถูกขนานนามให้เป็น ส.ว.ยกกำลังสอง เพราะในอดีต ส.ว.มีหน้าที่แค่กลั่นกรองกฎหมาย และหน้าที่อื่นในรัฐธรรมนูญ 2540 แต่ ส.ว.ปัจจุบันมีสภาพเป็นสภาถ่วงดุลกับฝ่ายนิบัญญัติด้วยกันเอง จากการให้อำนาจโหวตนายก โหวตแก้ไขรัฐธรรมนูญ ควรมีระบบสภาเดี่ยวเหมือนระบบการเมืองโลกส่วนใหญ่ ส.ว.ยังถูกมองเหมือน ส.ส.ฝ่ายรัฐบาลมาจะถ่วงดุลกับ ส.ส.ฝ่ายค้าน ผิดหลักการทำให้โครงสร้างของระบบรัฐสภาบิดเบี้ยว ถ้ากลับไปสู่ระบบสภาเดี่ยวไม่มี ส.ว.มีส่วนเกี่ยวข้อง น่าจะเป็นทางเลือกที่ดีกว่า
เนื้อหาสาระในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ไม่ควรถูกกำหนดกรอบว่าการแก้ไขจะทำเรื่องอะไรบ้าง เพราะไม่เช่นนั้นจะไม่ต่างกับรัฐธรรมนูญ 2560 ที่มาจากกรอบของรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 กำหนดทิศทางกำกับไว้หลายเรื่อง
ดังนั้น ถ้าจะร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ควรมี ส.ส.ร.ทำหน้าที่สะท้อนความต้องการของสังคมมาร่าง มีกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างอำนาจฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ มีระบบการเลือกตั้ง ส.ส.อย่างไร มีกลไกตรวจสอบถ่วงดุลการทำหน้าที่ขององค์กรอิสระจากภาคประชาสังคมได้อย่างไร มีการรับรองหรือมีหลักประกันในเรื่องสิทธิ เสรีภาพ สิทธิมนุษยชน ความเสมอภาค หลักนิติธรรม รวมทั้งเรื่องของการกระจายอำนาจ ทั้งหมดนี้ถือเป็นกรอบใหญ่ส่วนรายละเอียดควรเปิดโอกาสให้ประชาชนคิด มีส่วนร่วม และตัดสินใจเอง
โคทม อารียา
ที่ปรึกษาสถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล
ร่างรัฐธรรมนูญที่ไอลอว์เสนอ เพื่อต้องการให้นายกรัฐมนตรียุบสภาหรือลาออกแล้วจัดให้มีการเลือกตั้งโดยเร็ว ไม่ต้องรอให้มี ส.ส.ร. หรือมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เนื่องจากในร่างดังกล่าวมีข้อเสนอให้ลดอำนาจของ ส.ว.ไปมากพอสมควร แต่เมื่อร่างถูกปฏิเสธไม่รับหลักการ ก็ต้องฝากความหวังไว้ที่ ส.ส.ร.ว่าจะกำหนดให้มีที่มา หรือมีการทำหน้าที่อย่างไร
ตามอำนาจในการพิจารณาของกรรมาธิการ 45 คน ทราบว่ามีการเชิญตัวแทนไอลอว์ กับกรรมการร่างรัฐธรรมนูญที่มีนายมีชัย ฤชุพันธ์ุ เป็นประธาน เพื่อปรึกษาหารือที่มาของของ ส.ส.ร.หรือขอบเขตในการแก้ไข มีประเด็นอะไรหรือไม่ที่อาจจะขัดแย้งกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2560 อาจจะต้องนำไปวินิจฉัยตีความ
ส่วนการแก้ไขเพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน ก็ต้องกลับไปดูว่าหากมีการรับร่างเพื่อแก้ไขในร่างที่มีสาระสำคัญในการลดอำนาจ ส.ว.ไม่ต้องโหวตนายกรัฐมนตรี แก้เรื่องบัตรเลือกตั้ง ที่ผ่านมาควรทำ 2 เรื่องนี้ก่อน หากมีการยุบสภาแล้วเลือกตั้งใหม่ อย่างน้อยก็จะทุเลาปัญหาความขัดแย้งได้ แต่ในเมื่อผู้มีอำนาจไม่เห็นด้วยก็ไม่มีประโยชน์ หรือถ้ามีการเสนอซ้ำเข้าไปก็เชื่อว่าคงไม่รับหลักการอีก เพราะฉะนั้นแนวทางการแก้ไขจึงไม่ตอบโจทย์เพื่อคลี่คลายสถานการณ์ในปัจจุบัน
หลายฝ่ายเกรงว่าการพิจารณาการแก้ไขในวาระ 3 อาจจะไม่ผ่านความเห็นชอบอีก จึงไม่อาจประเมินว่ารัฐธรรมนูญจะได้รับการแก้ไขจริงหรือไม่ แต่ถ้ามีการยุบสภาต้องถามว่าผู้มีอำนาจจะยอมให้ ส.ส.เป็นผู้ที่มีอำนาจเลือกนายกรัฐมนตรีได้เองหรือไม่ ประเด็นนี้กรรมาธิการต้องออกมาอธิบายหลักการให้ประชาชนรับทราบ เพราะเชื่อว่าประชาชนส่วนใหญ่ไม่ต้องการให้ ส.ว.โหวตเลือกนายกรัฐมนตรีซ้ำอีก เพราะมีผลประโยชน์ทับซ้อนกันเหมือนผลัดกันเกาหลัง หากมีความชัดเจน ก็จะช่วยแก้ปัญหาความขัดแย้งในระยะสั้นได้ ส่วนแนวทางการร่างถ้าจะให้ไปด้วยกันได้ ก็ควรนำร่างของฝ่ายค้านเข้าไปพิจารณาด้วย
ในอนาคตการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้เสร็จ เป็นที่พึงพอใจของประชาชนส่วนใหญ่ ประเด็นสำคัญอยู่ที่ผู้มีอำนาจในรัฐบาล และ ส.ว.จะมีความตั้งใจจะลดทอนอำนาจของตัวเองลงหรือไม่ ถ้าไม่เช่นนั้นความขัดแย้งก็ไม่จบและยืดเยื้อ ส่วนการตั้งกรรมการสมานฉันท์ท้ายที่สุดอาจมีข้อเสนอแนะในแนวทางที่ประชาพึงพอใจโดยเสนอให้ยุบสภาแล้วเลือกตั้งใหม่ รวมทั้งปรับระบบการเลือกตั้ง โดยกรรมการชุดนี้ควรไปทำหน้าที่เจรจากับ ส.ว.หรือ ส.ส.รัฐบาลให้ยอมผ่อนปรน
