ส่งตีความแก้ รธน.-ซักฟอก
รัฐสภาลดอำนาจตัวเอง?
หมายเหตุ – เป็นความเห็นกรณีรัฐสภามีมติเห็นชอบญัตติให้ส่งเรื่องการแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และข้อเสนอฝ่ายค้านให้นำญัตติเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐมนตรีรายบุคคล ส่งไปยังศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อพิจารณาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่
สิริพรรณ นกสวน สวัสดี
นักวิชาการจากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
หากวิเคราะห์เงื่อนไขหรือข้อกำหนดในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 มีความชัดเจนทั้งกระบวนการและขั้นตอน หากจะให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามามีบทบาทมาตรา 256 เขียนในวงเล็บ 9 ว่า หากผ่านวาระ 1 วาระ 2 และวาระ 3 เรียบร้อยแล้ว ก่อนที่นายกรัฐมนตรีจะเสนอกราบบังคมทูลเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย สภาจะจึงสามารถร่วมลงชื่อตามข้อกำหนดเพื่อส่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ส่วนกรณี ส.ส.และ ส.ว.มีมติส่งให้ศาลวินิจฉัยล่าสุด ถือว่าในแง่ของกฎหมายทำลัดขั้นตอน ไม่เป็นไปตามที่มาตรา 256 ให้อำนาจไว้
หากมองในหลักการนี้ ศาลรัฐธรรมนูญควรจะรับไว้พิจารณาหรือไม่ หรือรับไว้แล้วตีตกไป หากศาลรับไว้พิจาณาก็ถือว่าศาลอาจทำลัดขั้นตอนหรือไม่ และหากมองว่าเจตนารมณ์ในการยื่นศาล ก็คงจะมองได้ว่าเป็นความพยายามจะถ่วงเวลาเพื่อชะลอการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ขณะที่ญัตติในการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นญัตติของรัฐบาล ส.ส.พรรคพลังประชารัฐเสนอเข้ามา แต่ขณะนี้อาจจะเปลี่ยนใจและต้องการจะยื้อเวลา
ถ้าถามว่า ทำไมจึงไม่ต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ หากมองในแง่ของการเลือกตั้งจะเห็นว่าพรรคพลังประชารัฐจะไม่ได้ประโยชน์ แต่เครือข่ายและกลไกอำนาจของกลุ่มอนุรักษนิยมจะได้ประโยชน์จากการที่ได้ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เข้ามาทำหน้าที่นายกรัฐมนตรี หากไม่ใช่รัฐธรรมนูญฉบับนี้เชื่อว่ากลไกเครือข่ายกลุ่มนี้จะไม่สามารถรักษาอำนาจไว้ได้ จึงมองว่าเป็นเกมยื้อ
รัฐธรรมนูญ 2560 ไม่ได้บอกว่าห้ามแก้ทั้งฉบับ หากดูมาตรา 256 ทั้งหมด ไม่มีตรงไหนบอกว่าทำไม่ได้ หากห่วงเรื่องการตั้ง ส.ส.ร. ก็ต้องถามย้อนกลับไปว่า การเลือกตั้ง ส.ส.ร.ก็มาจากพรรคพลังประชารัฐ ดังนั้นถ้ามองว่าทำไมต้องมีการยื่นศาล อาจประเมินได้ว่าเป็นการเปลี่ยนใจ และหากวิตกว่าจะคุม ส.ส.ร. จากการเลือกตั้งทั้งหมดไม่ได้ ก็ต้องมองว่าผู้ที่จะคุมการร่างจริงๆ น่าจะเป็นกรรมาธิการยกร่างมากกว่า
สำหรับการนำญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจยื่นศาลก็ไปกันใหญ่ เพราะเป็นอำนาจหน้าที่ของประธานรัฐสภาวินิจฉัยญัตติ หากประธานเห็นชอบก็เป็นอำนาจโดยตรง ทำให้มองดูคล้ายการยื่นศาลในประเด็นนี้ เพื่อจะถามศาลว่าจะดื่มน้ำได้หรือไม่ ส่วนตัวไม่ได้คิดว่าผู้ยื่นไม่ได้เข้าใจขอบเขตอำนาจหน้าที่ของตนเอง หรือไม่เข้าใจการแบ่งแยกอำนาจ เพราะนักการเมืองระดับนี้จะเก๋าเกม และทั้งหมดคือเกมการเมืองเพื่อถ่วงเวลา
แต่ยิ่งสะท้อนถึงความล้มเหลวและไม่เคารพในศักดิ์ศรีของตัวเองมากกว่า จึงต้องใช้กลวิธีที่ตกต่ำขนาดนี้ และประเด็นที่สำคัญที่สุดที่น่าวิตกคือ ศาลอาจจะขยายขอบเขตอำนาจ ซึ่งหวังว่าศาลจะเคารพขอบเขตอำนาจของตัวเอง
เมื่อประเมินการเมืองนอกสภา ปีนี้จะเป็นปีที่ร้อน เชื่อว่าจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงในระดับใดระดับหนึ่งอย่างแน่นอน อย่างน้อยในส่วนของพรรคร่วมรัฐบาลมีแรงกดดันมากขึ้น แต่ภาพจะออกมาแบบไหนยังไม่มีใครทราบ หากเทียบสถานการณ์เมื่อปีที่แล้วเหมือนการตีกลอง ปีนี้จะมีการง้างหมัดชกกันแน่นอน
แม้จะมีการประเมินจากผู้มีอำนาจว่า ก่อนหน้านี้ม็อบเงียบ อาจมองว่าม็อบไม่สนใจแล้ว อาจจะยื้อเกมแก้รัฐธรรมนูญไปได้อีกระยะหนึ่ง ส่วนการอภิปรายไม่วางใจมองว่าฝ่ายค้านอ่อนแอและมีความแตกแยกซึ่งก็เป็นจริงตามนั้น ทำให้ก่อนหน้านี้พรรคแกนนำรัฐบาลได้ใจ คิดว่าทำอะไรก็ได้ แต่ขอบอกว่าปีนี้เกมทุกอย่างจะพลิกเร็ว อะไรที่คิดว่าใช่ ก็อาจจะไม่ใช่
จรัส สุวรรณมาลา
นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์
ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการวินิจฉัยข้อโต้แย้งในสภาที่เกิดขึ้นจากบทบัญญัติของการใช้รัฐธรรมนูญ และการใช้อำนาจวินิจฉัยไม่ได้ถือว่าล่วงละเมิดอำนาจของรัฐสภาในฐานะฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งอยู่กับศาลว่าจะรับวินิจฉัยหรือไม่ หากรับไว้ก็ถือว่าอยู่ในอำนาจหน้าที่
อย่ามองว่าองค์กรใดเหนือกว่า แต่ขอให้ดูเรื่องของการแบ่งอำนาจหน้าที่ของแต่ละฝ่าย โดยปกติการไขรัฐธรรมนูญเป็นหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ศาลจะไม่เข้าไปยุ่งเกี่ยว แต่เมื่อรัฐสภายังมีความขัดแย้ง เกรงว่าจะมีปัญหาภายหลังก็ต้องเสนอศาลพิจารณา
ถ้ามองว่าการยื่นศาลอาจจะทำให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญล่าช้า ก็มองได้ แต่การยื่นศาลจะต้องมีเงื่อนไขครบองค์ประกอบ ต้องเข้าใจว่าในสภาเป็นสถานที่สำหรับการโต้แย้ง
ส่วนการยื่นญัตติการอภิปรายไม่ไว้ใจวางใจให้ศาลวินิจฉัยทั้งที่เป็นอำนาจของรัฐสภาร้อยเปอร์เซ็นต์ การยื่นก็จะต้องมีกฎกติกาว่าจะต้องทำอย่างไรบ้าง เช่น การเสนอประเด็น ระบุรายละเอียด โดยประธานรัฐสภาเป็นผู้มีอำนาจวินิจฉัยว่า ญัตติถูกต้องครบถ้วนสมบูรณ์หรือไม่ ไม่ควรต้องยื่นไปถึงศาลรัฐธรรมนูญ เพราะเป็นธรรมเนียมปฏิบัติที่ทำเป็นประจำ เพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหาร ไม่ได้มีข้อโต้แย้งในหลักการของกฎหมาย ที่สำคัญอย่าด่วนสรุปว่าสิ่งที่เกิดขึ้นจะเป็นกระบวนการตุลาการภิวัตน์หรือไม่ เพราะยังไม่มีใครทราบว่าศาลรัฐธรรมนูญจะรับไว้วินิจฉัยหรือไม่
ขณะเดียวกันศาลรัฐธรรมนูญมีหน้าที่พิจารณาข้อโต้แย้งจากการพิจารณาข้อกฎหมายที่เกี่ยวกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ และที่ผ่านมาจะเห็นได้ว่าธรรมเนียมปฏิบัติของการมีศาลรัฐธรรมนูญค่อนข้างนิ่ง หลังจากเริ่มใช้อำนาจขององค์กรอิสระหลายฝ่ายในรัฐธรรมนูญปี 2540 เพื่อให้มีหลักการจากกลไกการตรวจสอบถ่วงดุลมีความเฉพาะเจาะจงมากขึ้นจากการใช้อำนาจของแต่ละองค์กร อย่ามองว่าองค์กรอิสระใดจะใหญ่หรือเล็กกว่าอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติหรือรัฐบาล ขณะเดียวกันก็ต้องติดตามตรวจสอบการใช้อำนาจหน้าที่ของผู้ที่ยื่นให้ศาลวินิจฉัย มีเป้าหมายอย่างไรทางการเมือง
ชูศักดิ์ ศิรินิล
ประธานคณะทำงานด้านกฎหมายพรรคเพื่อไทย (พท.)
มติให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เป็นมติที่มีเบื้องหน้าเบื้องหลัง แปลกประหลาด และไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน น่าสังเกตว่าเสียงที่ลงมติเห็นชอบเป็นเสียงของ ส.ว. 230 เสียง ส.ส.พรรค พปชร. 113 เสียง และพรรคร่วมรัฐบาลพรรคเล็กอีก 4 พรรค แต่ ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ (ปชป.) พรรคภูมิใจไทย (ภท.) และพรรคชาติไทยพัฒนา (ชพน.) ไม่เห็นชอบ เช่นเดียวกับพรรคฝ่ายค้าน จึงเห็นได้ว่ากระบวนการเสนอญัตติและลงมติดังกล่าวมีผู้บงการอยู่เบื้องหลัง เพื่อต้องการให้ชะลอหรือขัดขวางแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แต่พรรคร่วมรัฐบาล 3 พรรคไม่เอาด้วย
ในส่วนตัวเห็นว่า เรื่องนี้คงตอบสังคมได้ลำบาก มติดังกล่าวเป็นการทำลายหลักการสำคัญเรื่องอำนาจสูงสุดเป็นของรัฐสภา (Paliamentary Sorvereignty) เพราะเมื่อพิจารณาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแล้ว ไม่ใช่เป็นปัญหาที่จะต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความแต่อย่างใด และการมีมติดังกล่าวอาจขัดต่อรัฐธรรมนูญด้วย เนื่องจากรัฐธรรมนูญมาตรา 156 (15) บัญญัติไว้โดยชัดแจ้งว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา
หลักการเคารพภารกิจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในการตีความรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีสาระสำคัญว่า องค์กรตามรัฐธรรมนูญจะต้องตระหนักถึงภารกิจที่รัฐธรรมนูญมอบหมายให้แก่ตนเอง และจะต้องเคารพอำนาจหน้าที่และภารกิจทางรัฐธรรมนูญขององค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญด้วย เมื่อการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา จึงไม่ใช่เรื่องที่รัฐสภาจะส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความอำนาจหน้าที่ของตน และกรณีนี้มิใช่เป็นเรื่องที่เป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 210 (2) ที่รัฐสภาจะต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.2563 ข้อ 31 แต่อย่างใด
ส่วนที่นายไพบูลย์ (นิติตะวัน ส.ส.บัญชีรายชื่อ รองหัวหน้าพรรคพลังประชารัฐ ผู้เสนอญัตติส่งศาลรัฐธรรมนูญ) ยกข้ออ้างหลักการตีความกฎหมายที่ว่า “ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ” มาใช้นั้น เห็นว่าไม่น่าจะนำหลักการดังกล่าวมาใช้ได้ เนื่องจากหลักการนี้มุ่งเน้นในการควบคุมการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองในการใช้อำนาจทางปกครองเป็นหลัก แต่การใช้อำนาจของรัฐสภาซึ่งเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติตามที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ การตีความกฎหมายจึงต้องใช้หลักการตีความรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีหลักการตีความไว้โดยเฉพาะ และเมื่อรัฐธรรมนูญบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งว่าการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา จึงไม่มีกรณีที่จะต้องตีความอีก
สำหรับข้ออ้างที่ว่ารัฐธรรมนูญ 2560ผ่านประชามติของประชาชน การจะแก้ไขเพิ่มเติมโดยจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จึงต้องให้ประชาชนออกเสียงประชามติก่อนนั้น ก็ไม่มีรัฐธรรมนูญมาตราไหนบัญญัติไว้เช่นนั้น กรณีที่เกิดขึ้นมิใช่การแก้ไขเพิ่มเติมทั้งฉบับ แต่เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 เสร็จแล้วจึงนำไปให้ประชาชนเห็นชอบ ถ้าเห็นชอบจึงจะเกิดรัฐธรรมนูญใหม่การอ้างคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก่อนหน้านี้ ก็ไม่ตรงกับข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น เพราะถึงอย่างไรเสียเมื่อร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาก็ต้องนำไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติอยู่แล้วตามมาตรา 256 (8) จึงไม่จำต้องทำประชามติสองรอบให้สิ้นเปลืองงบประมาณ
ดังนั้น จึงเห็นว่าการเสนอญัตติและการมีมติของรัฐสภาดังกล่าวเป็นเรื่องที่มีการวางแผนไว้ล่วงหน้า เพื่อไม่ต้องการให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ เรื่องนี้จึงขอให้สังคมได้ติดตามอย่างใกล้ชิด ผมเห็นว่ารัฐบาลโดยเฉพาะนายกรัฐมนตรีและองคาพยพ ไม่มีความจริงใจที่จะให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมาแต่ต้น แต่ถูกกดดันจากขบวนการประชาธิปไตยจึงต้องจำยอม แต่เมื่อเห็นว่าขบวนการนอกสภาหยุดการเคลื่อนไหวจึงใช้เทคนิคต่างๆ เพื่อขัดขวางการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
กรณีนี้นอกเหนือจากการลดทอนอำนาจหน้าที่ของตนเองแบบดุษฎีแล้ว ยังเป็นการลดศักดิ์ศรีของฝ่ายนิติบัญญัติลงอย่างน่าเสียดาย และจะเท่ากับรัฐสภากำลังยินยอมพร้อมใจที่จะให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นซุปเปอร์องค์กร อยู่เหนือองค์กรอื่นๆ
