คนตกสีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่ง : ประชาชน‘ผู้มี’อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ

คําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญตามเอกสารแถลงข่าวของสำนักงานที่เผยแพร่ เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 11 มีนาคม 2564 นั้น สร้างความตื่นเต้นขึ้นในหมู่นักกฎหมายรัฐธรรมนูญของไทยในระดับหนึ่ง

ด้วยประโยคสำคัญที่ว่า “ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ”

อย่างไรก็ตาม หลายคนซึ่งศึกษาในเรื่องนี้อาจจะคุ้นๆ มาว่า เคยมีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในลักษณะที่เป็นการยืนยันอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญกับประชาชนมาแล้วครั้งหนึ่งเมื่อนานมาแล้วในสมัยรัฐบาลอดีตนายกฯ ยิ่งลักษณ์

เรื่องนั้นคือ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 ในสมัยรัฐธรรมนูญปี 2550

Advertisement

หลังจากการทำรัฐประหารของคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ.2549 คณะรัฐประหารดังกล่าวได้ตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาคณะหนึ่งเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว แต่ความพิเศษของรัฐธรรมนูญฉบับนั้นคือเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่นำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบ ซึ่งก็ได้รับความเห็นชอบไปเมื่อวันที่ 19 สิงหาคม พ.ศ.2550 ด้วยคะแนนประชามติประมาณ 14 ล้านต่อ 10 ล้านเสียง หรือคิดเป็น 57.81% ต่อ 42.19%

อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวก็ยังมีปัญหาหลายประการ ซึ่งแม้แต่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญเองก็ยังยอมรับ แต่ประชาชนส่วนหนึ่งที่ออกเสียงประชามติเห็นชอบนั้นเป็นเพราะเพื่อต้องการให้มีการเลือกตั้งโดยเร็วและคณะผู้ทำรัฐประหารพ้นสภาพไป ส่วนรัฐธรรมนูญนั้นค่อยไปว่ากันอีกที

จนเกิดเป็นประโยคที่ถูกจดจำถึงวันนี้ว่า “รับไปก่อนแล้วค่อยไปแก้กันทีหลัง”

เช่นนี้หนึ่งในนโยบายที่พรรคเพื่อไทยประกาศต่อประชาชนไว้ในการหาเสียงการเลือกตั้งในปี 2554 คือการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และได้มีการดำเนินการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อเปิดช่องให้มีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมายกร่างใหม่ทั้งฉบับโดยมีพรรคเพื่อไทยและพรรคชาติไทยพัฒนาบางส่วนเป็นแกนหลัก

ร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวผ่านการลงมติจากรัฐสภาในวาระที่หนึ่งและสอง เหลือเพียงการลงมติในวาระที่สามในเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ.2555 เท่านั้น ก็มีบุคคลคณะหนึ่งร่วมกันไปยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อตั้ง ส.ส.ร.ขึ้นมาร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ถือเป็นการกระทำที่ล้มล้างรัฐธรรมนูญหรือไม่

เป็นที่มาของคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 ซึ่งวินิจฉัยว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อตั้ง ส.ส.ร.ดังกล่าวไม่ถือเป็นการล้มล้างรัฐธรรมนูญ แต่ที่สำคัญกว่า “ธง” ของคำวินิจฉัย คือเหตุผลประกอบที่ศาลได้วินิจฉัยในเชิง “เสนอแนะ” ว่า เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ได้มาโดยการลงประชามติของประชาชน ก็ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ แต่กรณีของรัฐสภานั้นถ้าจะใช้อำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราก็เป็นอำนาจที่จะกระทำได้

แล้วคำวินิจฉัยล่าสุดในปี 2564 ที่ให้เหตุผลแทบจะเป็นประโยคเดียวกันกับคำวินิจฉัยปี 2555 นี้มีความแตกต่างกันอย่างไรเป็นนัยสำคัญ

นั่นก็เพราะคำวินิจฉัยปี 2555 นั้น ประเด็นแห่งคดีคือการวินิจฉัยว่าการที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรร่วมกันแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้มี ส.ส.ร.นั้น เป็นการล้มล้างรัฐธรรมนูญหรือไม่ ดังนั้นข้อความในส่วนที่วินิจฉัยว่าประชาชนเป็นผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญควรจะได้ลงประชามติว่าจะให้มีรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่นั้น เป็นเพียง “เหตุผลสนับสนุน” ที่ถกเถียงได้ว่าข้อความในส่วนดังกล่าวเป็นการตีความที่มีผลผูกพันต่อรัฐสภาหรือไม่เพียงไร แม้ในภายหลังสภาก็ปล่อยให้ร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวตกไปก็ตาม

หากในคำวินิจฉัยปี 2564 นี้ เป็นการวินิจฉัยในประเด็นแห่งคดีโดยแท้จริง เนื่องจากคดีนี้เกิดจากการที่มีสมาชิกรัฐสภา (ซึ่งเอาจริงก็เป็นกลุ่มบุคคลคณะเดิมกับที่ยื่นคำร้องในปี 2555 นั่นแหละ แต่ในคราวนี้พวกเขาได้รับการอุ้มสมเป็นสมาชิกรัฐสภาแล้ว) ได้เสนอให้รัฐสภาพิจารณามีมติขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่ของอำนาจของรัฐสภาซึ่งเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) ว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในลักษณะนี้หรือไม่

ทั้งนี้ศาลได้วินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง

เมื่อเป็นการวินิจฉัยในประเด็นแห่งคดีโดยตรง เหตุผลที่ปรากฏในคำวินิจฉัยดังกล่าว จึงมีสภาพบังคับและผลผูกพันต่อรัฐสภาอย่างชัดเจนไม่ต้องสงสัยเหมือนคำวินิจฉัยในปี 2555

ดังนั้นคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในครั้งนี้ที่กล่าวย้ำอีกครั้งอย่างเป็นลายลักษณ์อักษรว่า ประชาชนเป็นผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญนั้น จึงถือเป็นวรรณกรรมทางกฎหมายที่รับรองหลักการอันสำคัญยิ่ง

ปัญหาว่าอำนาจสูงสุดที่ปกครองประเทศ ก่อตั้งสถาบันการเมืองและระบบกฎหมายนั้นเคยเป็นคำถามเชิงปรัชญาการเมืองมานาน เนื่องจากอำนาจในลักษณะดังกล่าวเป็นอำนาจตามข้อเท็จจริง ซึ่งเอาจริงไม่มีใครสักคนได้เห็นหรอกว่าตอนที่รัฐประเทศของตนได้ก่อตั้งขึ้นนั้นเริ่มต้นอย่างไร เพราะเมื่อมนุษย์เริ่มตั้งคำถามในเรื่องนี้ ก็เกิดและเติบโตขึ้นมาในสังคมที่มีระบอบการปกครองและผู้ปกครองในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่งอยู่แล้ว

อำนาจสูงสุดนี้ก่อนหน้าถูกอธิบายมาตามลำดับว่า อาจจะมาจากพระเจ้ามอบผ่านตัวแทนทางศาสนาแต่งตั้งผู้ปกครองในโลกของฆราวาส หรือเป็นของพระมหากษัตริย์ผู้มีบุญญาธิการอวตาร หรือได้รับบัญชาจากพระผู้เป็นเจ้าโดยตรงมาเพื่อปกครองแผ่นดิน จนถึงยุคที่เชื่อว่าอำนาจสูงสุดนั้นเป็นของประชาชน และเป็นของชาติที่แยกพ้นจากปัจเจกชนไปแล้ว

แม้ว่าอำนาจนี้จะเป็นอำนาจตามความเป็นจริงจนเชื่อยากว่าอำนาจนี้จะเป็นของประชาชนคนธรรมดามือเปล่าไร้อาวุธและอำนาจใดๆ ไปได้ ราวกับเป็นแค่ปรัชญาทางการเมืองอันสูงส่งเพื่อประโลมใจให้ฮึกเหิมอันห่างไกลจากความจริง

แต่อย่าลืมว่า คำว่า “ประชาชน” ในที่นี้มิได้หมายถึงประชาชนหลักสิบหลักแสน แต่หมายถึงประชาชนทั้งหลายที่รวมตัวกันเป็นรัฐประเทศ ซึ่งต่อให้ผู้ที่มีอำนาจตามความเป็นจริงนั้นจะมีพละกำลังบังคับเพียงใด แต่ในการแสดงตัวออกมายึดอำนาจทุกครั้งก็ต้องอ้างว่าเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประชาชน หรือแม้แต่การเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญหลังการรัฐประหารสองครั้งหลัง ก็ดูเหมือนกับพวกเขาต้องการพึ่งพาการ “ให้สัตยาบัน” บางอย่างกับการกระทำอันเป็นกบฏล้มล้างการปกครองของพวกเขาผ่านประชามติเห็นชอบรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีเนื้อหาส่วนหนึ่งติ่งพ่วงให้นิรโทษกรรมพวกเขาด้วย

ประเด็นที่น่าสนใจในทางวิชาการคือที่ศาลวินิจฉัยว่า การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับต้องให้ประชาชนลงประชามติสองครั้ง ครั้งแรก เท่ากับเป็นการถามประชามติว่า ประชาชนประสงค์จะ “ยกเลิก” รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันลงทั้งฉบับหรือไม่ และครั้งที่สอง คือประชามติว่า ประสงค์ที่จะให้รัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นใหม่นี้มีผลใช้บังคับหรือไม่

แม้หลายท่าน (อันที่จริงสารภาพว่าตัวผมเองในปี 2555 ก็คิดเช่นนี้) จะเห็นว่า ทำไมต้องทำประชามติสองครั้ง ในเมื่อถ้าประชาชนที่ไม่เห็นด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ก็โหวตไม่รับรัฐธรรมนูญที่ร่างขึ้นใหม่ในชั้นให้ความเห็นชอบเสียก็สิ้นเรื่อง ได้ผลเหมือนกัน

แต่จริงๆ แล้วในทางทฤษฎีไม่เหมือนกันเสียทีเดียวนัก

ดังได้กล่าวไปในคอลัมน์ตอนที่แล้วว่า อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นอำนาจสูงสุดในการก่อตั้งสถาบันการเมืองทั้งหลาย ตลอดจนรูปแบบของรัฐ วิธีการใช้อำนาจ ระบบกฎหมาย และเรื่องอื่นๆ ทั้งหลายทั้งปวงที่ประกอบรวมเป็นรัฐประเทศนั้น

อำนาจสูงสุดในลักษณะนั้น หากเป็นกรณีของพื้นที่ว่างเปล่าซึ่งไม่เคยมีการจัดสรรตั้งวางอำนาจทางการเมืองใดๆ ทั้งสิ้น อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญจะทำหน้าที่เดียว คือการ “ก่อตั้ง” สถาบันการเมืองและรูปแบบการใช้อำนาจทางการเมืองเช่นว่านั้น

แต่ถ้าพื้นที่นั้นเคยมีสถาบันการเมือง องค์อำนาจ หรือการจัดสรรปันแบ่งอำนาจทางการเมืองใดๆ ไว้ก่อนอยู่แล้ว อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญนั้นจะต้องทำการ “รื้อทำลาย” สถาบันทางการเมืองและอำนาจทางการเมืองเก่าลงเสียก่อน (De-Constitution) แล้วจึงดำเนินการสร้างใหม่ (Reconstitution) อย่างเป็นอิสระ

อาจกล่าวให้เข้าใจง่าย นี่คือความแตกต่างระหว่างการรื้อบ้านสร้างใหม่ กับการต่อเติมบ้านบนฐานรากเดิม

ดังนั้น การที่ต้องทำประชามติทั้งสองครั้ง คือการถามประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญว่า ประสงค์จะ “รื้อ” รัฐธรรมนูญเดิมลงหรือไม่ และเมื่อรื้อลงแล้ว ก็จะทำแบบร่างไปถามว่า แล้วจะ “สร้างใหม่” เป็นแบบนี้ดีไหม

เช่นนี้คงนึกออกแล้วว่าทำไมจึงใช้การ “ถามครั้งเดียว” ในตอนที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วไม่ได้ นั่นก็เพราะว่า คำตอบ “ไม่เห็นชอบ” ในประชามติรับรองร่างรัฐธรรมนูญนั้นจะไม่อาจหยั่งรู้ได้เลยว่า นั่นเป็นการไม่เห็นชอบในกรณีของการรื้อทิ้ง หรือการสร้างใหม่ เพราะคนที่ต้องการรัฐธรรมนูญฉบับเดิม กับคนที่ไม่ต้องการรัฐธรรมนูญฉบับเดิมแต่ฉบับใหม่ก็ไม่ได้ถูกใจ ก็จะให้คำตอบออกมาอย่างเดียวกันนั่นเอง

ดังนี้หากด้วยกระบวนการตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนี้ก่อให้เกิดรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้จริงแล้ว ก็จะเท่ากับว่าครั้งนี้จะเป็นครั้งแรกจริงๆ ที่ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญจะได้ตัดสินใจตลอดทั้งกระบวนการเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นบทบัญญัติสูงสุดของประเทศ

เพราะแม้แต่ในการร่างรัฐธรรมนูญที่เชื่อว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีและเป็นประชาธิปไตยที่สุดอย่างรัฐธรรมนูญ 2540 ก็ยังไม่ได้ใช้วิธีการประชามติโดยตรงเช่นนี้ แต่เป็นลักษณะของฉันทามติร่วมกันของสังคมมากกว่าที่กดดันรัฐสภาให้เกิดการปฏิรูปการเมืองแบบหมดจดด้วยการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ และเมื่อร่างรัฐธรรมนูญออกมาแล้ว ฝ่ายการเมืองทำท่าจะไม่ให้ผ่าน ประชาชนโดยฉันทามติก็ร่วมกันกดดันรัฐสภาด้วยการผูกผ้า หรือผูกโบสีเขียวกันทั่วเมืองเพื่อแสดงเจตจำนงนั้นให้เห็น จนกระทั่งรัฐธรรมนูญในตำนานถือกำเนิดขึ้น

สิ่งที่จะเกิดขึ้นต่อไปนี้ คือ หากมีคำถามประชามติเกี่ยวกับการขอความเห็นชอบจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นจริงแล้ว คำถามนั้นจะเป็นเช่นไร เราจะมีทางเลือกอย่างไรบ้าง และระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญใหม่นั้น รัฐธรรมนูญเฉพาะกาลระหว่างการเปลี่ยนผ่านจะเป็นฉบับใด หรือมีเนื้อหาอย่างไร

ส่วนข้อสังเกตประการสุดท้ายคือ ในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญทั้งปี 2555 และ 2564 ใช้ถ้อยคำตรงกันว่า “ประชาชนคือผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ”

ซึ่งต้องไม่ลืมว่าถ้อยคำ “ผู้มีอำนาจ” กับ “ผู้เป็นเจ้าของอำนาจ” นั้นมีนัยไม่เหมือนกัน

เพราะในทางความเป็นจริงแล้ว เราสามารถมีหรือครอบครองสิ่งใดก็ได้ แม้ว่าเราอาจจะไม่ได้เป็นเจ้าของสิ่งนั้นจริงๆ ก็ตาม อันนี้ผู้ที่เช่าบ้านเขาอยู่ หรือคนที่ลอบรักกับคนที่เขามีคู่อยู่แล้วคงเข้าใจ และนึกออกได้ทันที

กล้า สมุทวณิช

QR Code
เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่
Line Image