ความเชื่อมั่น‘อัยการ’ ด้วย‘ข้อมูลข่าวสาร’

ความเชื่อมั่น‘อัยการ’ ด้วย‘ข้อมูลข่าวสาร’

หมายเหตุ นายวิพล กิติทัศนาสรชัย และนายรองรัฐพุ่มคชา สำนักงานวิจัยกฎหมายอาญาและพัฒนากระบวนการยุติธรรม สถาบันนิติวัชร์ สำนักงานอัยการสูงสุด ได้ร่วมกันเขียนบทความเรื่อง สำนักงานอัยการสูงสุดกับการสร้างความเชื่อมั่นต่อประชาชนด้วยข้อมูลข่าวสารและการกระทำ

ข่าวคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการฉบับใหม่ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 ออกสู่สาธารณะ ประเด็นว่าด้วย “รัฐเปิด” (Open Government) ก็กลับมาอยู่ในความสนใจอีกครั้ง เกิดข้อถกเถียงกว้างขวางว่า ร่าง พ.ร.บ.นี้แท้จริงแล้วเพิ่มแสงไฟให้ประชาชนได้รับรู้ข้อมูลการดำเนินการต่างๆ ของรัฐ หรือดับไฟปิดกั้นสิทธิในการได้รู้ (Right to Know) ของประชาชนสิทธิขั้นพื้นฐานที่สังคมไทยได้เรียนรู้ และสั่งสมประสบการณ์ในการตรวจสอบการดำเนินการของรัฐมาแล้วกว่า 20 ปี นับตั้งแต่พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 ฉบับแรกเริ่มใช้ ความกังวลดังกล่าวก่อตัวขึ้นเนื่องจากร่างกฎหมายดังกล่าวกำหนดเพิ่มเติมข้อมูลข่าวสารที่กฎหมายห้ามเด็ดขาดมิให้เปิดเผย จากเดิมจำกัดเฉพาะกรณีข้อมูลข่าวสารของราชการอาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ (มาตรา 14) โดยให้รวมถึงข้อมูลข่าวสารของราชการที่เป็นข้อมูลความมั่นคง 5 ประเภทด้วย

เพื่อเป็นการยืนยันสิทธิในการได้รู้ (Right to Know) ของประชาชน เป็นพื้นฐานการเสริมสร้างความโปร่งใสของภาครัฐ เป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญในจำนวนไม่มากที่ประชาชนสามารถตรวจสอบการดำเนินการของรัฐและต่อต้านปัญหาการทุจริตได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประชาชนและทุกภาคส่วนจึงควรช่วยกันติดตาม กดดันสมาชิกรัฐสภาในการพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้เพื่อมิให้เจตนารมณ์เมื่อแรกเริ่มประกาศใช้กฎหมายฉบับนี้ในปี พ.ศ.2540 ต้องแปรผันไป

Advertisement

“สิทธิในการได้รู้” และ “รัฐเปิด” กลับมาเป็นประเด็นอีกครั้ง และสำนักงานอัยการสูงสุดกำลังดำเนินโครงการศึกษาเพื่อปรับปรุงภาพลักษณ์และอัตลักษณ์ขององค์กร ผู้เขียนในฐานะบุคลากรสำนักงานอัยการสูงสุดมีความรักในองค์กรและปรารถนาอยากเห็นองค์กรอัยการได้รับความเชื่อมั่นศรัทธาจากประชาชน จึงขอนำเสนอความคิดเห็นเกี่ยวกับการสร้างความเชื่อมั่นศรัทธาต่อประชาชนผ่านการเสริมสร้างความโปร่งใส

หน่วยงานทั้งหลายในกระบวนการยุติธรรมรวมทั้งสำนักงานอัยการสูงสุดต้องเผชิญความท้าทายสำคัญ เมื่อประชาชนจำนวนมากต่างตั้งคำถามต่อการปฏิบัติหน้าที่ของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรม ในปีที่ผ่านมาปรากฏว่าสำนักงานอัยการสูงสุดได้รับการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐให้ไม่ผ่านเกณฑ์ ได้คะแนนเฉลี่ยในปี พ.ศ.2563 ที่ 71.30% ลดลงจากปี พ.ศ.2562 ได้ 90.61% แม้อาจมีข้อโต้แย้งได้ว่าผลการประเมินดังกล่าวเป็นเพียงปฏิกิริยาต่อเนื่องจากความไม่พอใจของสังคมต่อสำนักงานอัยการสูงสุด กรณีการพิจารณาคดีสำคัญที่อยู่ในความสนใจของประชาชนเพียงแค่คดีเดียว จึงไม่อาจสะท้อนความจริงเกี่ยวกับภาพลักษณ์และความน่าเชื่อถือทั้งในด้านคุณธรรมและความโปร่งใสของสำนักงานอัยการสูงสุดได้

แต่กระนั้นก็ดี บนฐานคิดที่ว่าสำนักงานอัยการสูงสุดเป็นหน่วยงานของประชาชน ความรับรู้ของประชาชนย่อมมีความสำคัญอย่างยิ่งและสมควรได้รับการพิจารณาอย่างจริงใจต่อไป ความรับรู้ดังกล่าว นัยหนึ่งคือภาพสะท้อนว่า สำนักงานอัยการสูงสุดประสบความสำเร็จตามวัตถุประสงค์ในการอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชนแล้วหรือไม่ และอีกนัยหนึ่งคือปัจจัยบ่งชี้ว่า สำนักงานอัยการสูงสุดจะได้รับความไว้วางใจและการสนับสนุนจากประชาชนและสังคมโดยรวมให้ทำหน้าที่หน่วยงานหลักในการขับเคลื่อนและผลักดันเอาทฤษฎีด้านกระบวนการยุติธรรมทางอาญาซึ่งได้รับการยอมรับในระดับสากลมาทำให้เกิดขึ้นจริงในประเทศไทยได้หรือไม่ กล่าวโดยเฉพาะคือ ประชาชนจะมอบความไว้วางใจให้สำนักงานอัยการสูงสุดขยายบทบาท อำนาจหน้าที่ ในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ในการอำนวยความยุติธรรมอย่างแท้จริงหรือไม่

การส่งเสริมภาพลักษณ์และความรับรู้ที่ดีของประชาชนอาจทำได้หลากหลายวิธี แต่ในฐานะหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม คงไม่มีภาพลักษณ์และภาพจำใดจะดีไปกว่าภาพแห่งความสุจริต ยุติธรรม

⦁การเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของสำนักงานอัยการสูงสุด

สำหรับกรณีของสำนักงานอัยการสูงสุดนั้น จากการศึกษากฎหมาย ระเบียบ และแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของสำนักงานอัยการสูงสุด สรุปได้เบื้องต้นดังนี้

1 ขอบเขตข้อมูลข่าวสารที่อนุญาตให้เข้าถึงได้

จากการศึกษากฎหมาย ระเบียบ และคำสั่งคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารฯ ตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 พบว่า ในการพิจารณาคำขอข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับสำนวนคดีที่ประชาชนร้องขอต่อพนักงานอัยการนั้น พนักงานอัยการจะวินิจฉัยโดยอ้างอิง พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 และระเบียบสำนักงานอัยการสูงสุดที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ อาจสรุปแนวทางได้ ดังนี้

1.1 หัวหน้าพนักงานอัยการ มีหน้าที่พิจารณาคำขอคัดสำเนาเอกสารในฐานะ “ผู้มีหน้าที่อนุญาต”

1.2 กรณีขอคัดสำเนาคำให้การของตนเองชั้นสอบสวน เมื่อพนักงานอัยการยื่นฟ้องคดีต่อศาลแล้ว ผู้เสียหายหรือจำเลยย่อมมีสิทธิตรวจหรือคัดสำเนาคำให้การของตนหรือเอกสารประกอบคำให้การของตนได้

1.3 กรณีพนักงานอัยการมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องแล้ว ผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิขอทราบสรุปพยานหลักฐาน พร้อมความเห็นของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการในการสั่งคดีได้ โดยผู้มีหน้าที่อนุญาตต้องจัดทำสรุปพยานหลักฐานให้ผู้ขอ

1.4 กรณีขอคัดสำเนาเอกสารอื่นๆ ในสำนวนการสอบสวน อาทิ คำให้การพยานรายอื่นในสำนวน, ความเห็นของพนักงานอัยการ ให้หัวหน้าพนักงานอัยการพิจารณาตามความเหมาะสมโดยนำ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการฯ มาพิจารณาประกอบ

2 ช่องทางการเข้าถึงข้อมูล

จากการศึกษาเบื้องต้น พบว่าประชาชนมีช่องทางในการติดต่อขอรับข้อมูลเกี่ยวกับคดีในระดับต่างๆ ดังนี้

2.1 กรณีการขอรับทราบข้อมูลสถานะเกี่ยวกับคดีที่ตนมีส่วนเกี่ยวข้อง อาทิ คำสั่ง ฟ้อง/ไม่ฟ้องของพนักงานอัยการ ผู้เสียหาย/ผู้ต้องหาสามารถติดต่อสอบถามได้โดยตรงที่สำนักงานอัยการที่รับผิดชอบคดีนอกจากนี้ ปัจจุบันสำนักงานอัยการสูงสุดได้จัดให้มีระบบติดตามข้อมูลคดีผ่านแอพพลิเคชั่น (AGO-Tracking) เพื่ออำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนในการติดตามสถานะคดีที่มีส่วนเกี่ยวข้อง และการยื่นคำร้องผ่านระบบออนไลน์

2.2 กรณีการขอคัดถ่ายสำเนาเอกสารในสำนวน อาทิ คำให้การพยาน และเอกสารในสำนวน ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียสามารถเข้าถึงข้อมูลเกี่ยวกับคดีได้ด้วยการทำหนังสือขออนุญาตแล้วยื่นต่อสำนักงานอัยการทุกแห่ง

2.3 บางกรณีพนักงานอัยการจะแจ้งคำสั่งให้ผู้มีส่วนได้เสียทราบถึงแม้ไม่ได้มีการร้องขอ อาทิ กรณีพนักงานอัยการมีคำสั่งเด็ดขาดไม่ฟ้องนั้น ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 146 และระเบียบสำนักงานอัยการสูงสุดว่าด้วยการดำเนินคดีอาญาของพนักงานอัยการ พ.ศ.2563 กำหนดให้พนักงานอัยการต้องแจ้งคำสั่งไม่ฟ้องแก่พนักงานสอบสวนหรือแจ้งผลเกี่ยวกับทรัพย์สินของกลาง เพื่อแจ้งให้ผู้ต้องหาและผู้ร้องทุกข์ทราบ โดยในมาตรา 146 วรรคสองให้ผู้เสียหาย ผู้ต้องหา หรือผู้มีส่วนได้เสียมีสิทธิร้องขอต่อพนักงานอัยการเพื่อขอทราบสรุปพยานหลักฐานพร้อมความเห็นของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการในการสั่งคดี เป็นต้น

⦁ข้อสังเกต

จากการศึกษาดังกล่าวข้างต้น ตลอดจนการที่ผู้เขียนได้มีโอกาสสอบถามเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบเกี่ยวกับการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการ พบว่าสำนักงานอัยการสูงสุดเป็นหน่วยราชการที่มีผลงานดีในด้านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารตามที่ถูกร้องขอ อย่างไรก็ตาม ข้อสังเกตประเด็นอาจนำไปสู่การศึกษาปรับปรุงหลักเกณฑ์และแนวปฏิบัติด้านการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของสำนักงานอัยการสูงสุดให้ดีมากขึ้น ดังนี้

1.สำนักงานอัยการสูงสุดกำหนดให้ดุลพินิจแก่หัวหน้าพนักงานอัยการในการพิจารณา อนุญาต/ไม่อนุญาต ให้ประชาชนตรวจสอบ/คัดถ่ายเอกสารอื่นๆ โดยให้พิจารณาตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ.2540 การกำหนดให้มีดุลพินิจดังกล่าว ในแง่หนึ่งอาจเป็นอุปสรรคต่อการสร้างมาตรฐานการใช้ดุลพินิจของพนักงานอัยการในการพิจารณาเปิดเผยข้อมูลข่าวสารประเภทเดียวกันและมีข้อเท็จจริงแวดล้อมใกล้เคียงกัน ทั้งนี้ จากการศึกษาคำสั่งคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารฯ เบื้องต้นพบว่าคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารฯ ระยะหลังมีแนวทางการวินิจฉัยเป็นไปในทิศทางเดียวกันและอยู่ในวิสัยพอคาดหมายได้ กรณีจึงเห็นว่า สำนักงานอัยการสูงสุดอาจพิจารณาจัดทำแนวทางปฏิบัติที่ดี (Best Practices) เกี่ยวกับการพิจารณาเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร เพื่อให้พนักงานอัยการทั่วประเทศใช้เป็นแนวทางพิจารณาเรื่องดังกล่าว ให้มีมาตรฐานใกล้เคียงกันมากที่สุด
2.การสื่อสารทำความเข้าใจให้ประชาชนได้รับทราบข้อมูลเหตุผลในการสั่งคดีของพนักงานอัยการ อาจเป็นปัจจัยสำคัญช่วยลดข้อข้องใจของประชาชนลงได้มาก ขอนำเสนอตัวอย่างแนวทางการพัฒนาการสื่อสารเชิงรุกแก่ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียให้ได้รับทราบข้อมูลเหตุผลในการสั่งคดีของพนักงานอัยการผ่านการแจ้งคำสั่งไม่ฟ้องของพนักงานอัยการ

ถึงแม้ว่า ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 146 และระเบียบการดำเนินคดีอาญาของพนักงานอัยการ กำหนดให้พนักงานอัยการต้องแจ้งคำสั่งไม่ฟ้องแก่พนักงานสอบสวน เพื่อแจ้งให้ผู้ต้องหาและผู้ร้องทุกข์ทราบ พร้อมทั้งสรุปพยานหลักฐานพร้อมความเห็นของพนักงานสอบสวนและพนักงานอัยการในการสั่งคดี แต่จากการสัมภาษณ์เบื้องต้นพนักงานอัยการ และนิติกรประจำสำนักงานอัยการสูงสุด มีเหตุให้เชื่อได้ว่า ในทางปฏิบัติ พนักงานสอบสวนจำนวนมากอาจหลงลืมแจ้งคำสั่งและสรุปพยานหลักฐานดังกล่าวให้ผู้มีส่วนได้เสียทราบ ทราบได้จากที่ประชาชนผู้มีส่วนได้เสียในคดี จำต้องมาขอคัดเอกสารดังกล่าวจากสำนักงานอัยการด้วยตนเองอีกครั้งหนึ่ง

ความเข้าใจดังกล่าวนำมาสู่ข้อสังเกตว่า หากพนักงานอัยการปรับเปลี่ยนวิธีการสื่อสารกับประชาชน เน้นการสื่อสารทางตรง ตัวอย่างกรณีการแจ้งคำสั่งไม่ฟ้องนี้ กรณีอาจช่วยเสริมสร้างความเข้าใจของประชาชนต่อการทำงานของพนักงานอัยการ ลดข้อพิพาทในอนาคต นอกจากนี้ ยังเป็นการสร้างภาพลักษณ์ด้านความโปร่งใสขององค์กรอัยการอีกด้วย

3.ดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น สำนักงานอัยการสูงสุดจัดให้มีระบบติดตามข้อมูลคดีผ่านแอพพลิเคชั่น (AGO-Tracking) เพื่อช่วยอำนวยความสะดวกให้ประชาชนติดตามสถานะคดีที่ตนมีส่วนเกี่ยวข้อง และยื่นคำร้องผ่านระบบออนไลน์ เริ่มเปิดใช้แอพพลิเคชั่นดังกล่าววันที่ 19 กรกฎาคม 2562 จากการตรวจสอบเบื้องต้น ปรากฏว่ามีผู้ดาวน์โหลดแอพพลิเคชั่นจำนวนมาก หากมีประชาชนลงทะเบียนใช้ประโยชน์ติดตามผลคดีค่อนข้างน้อย

นำมาสู่ข้อสังเกตว่า แม้สำนักงานอัยการสูงสุดจะประสบความสำเร็จริเริ่มเอาเทคโนโลยีมาใช้บริการประชาชน แต่การประชาสัมพันธ์เพื่อเพิ่มความรับรู้เกี่ยวกับแอพพลิเคชั่นดังกล่าว ตลอดจนการปรับปรุงระบบให้ตอบสนองประชาชนผู้ใช้บริการ ยังเป็นโจทย์ใหญ่ที่สำนักงานอัยการสูงสุดต้องพิจารณาว่าจะปรับปรุงใช้ประโยชน์จากระบบติดตามข้อมูลคดีที่มีอยู่แล้วให้เกิดประโยชน์ในการสื่อสารกับประชาชนให้ได้ผลดีขึ้น เพื่อเป็นการเสริมสร้างความเข้าใจของประชาชนต่อการทำงานของพนักงานอัยการได้อย่างไร

⦁สรุป

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น สำนักงานอัยการสูงสุดเผชิญความท้าทายสำคัญอันเกี่ยวกับภาพลักษณ์และภาพจำของประชาชน อันอาจส่งผลให้สำนักงานอัยการสูงสุดสูญเสียโอกาสในการผลักดันความคิดที่ก้าวหน้าและเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนากระบวนการยุติธรรมทางอาญาของประเทศไทย วิธีการเสริมสร้างภาพลักษณ์และภาพจำด้านความสุจริตเที่ยงธรรมที่ง่ายที่สุด ใช้ต้นทุนน้อยที่สุดคือการเพิ่มความโปร่งใส ตรวจสอบได้ของพนักงานอัยการ

หากจะกล่าวให้เห็นเป็นรูปธรรมคือในทางสากล ระบบอัยการที่ดีคือระบบพนักงานอัยการสามารถใช้ดุลพินิจอย่างอิสระในการกลั่นกรองคดีที่จะนำขึ้นสู่ศาล โดยพึงพิจารณาฟ้องคดีเฉพาะกรณีเห็นว่ามีพยานหลักฐานเพียงพอศาลจะพิพากษาตามคำฟ้อง และการฟ้องร้องคดีนั้นเป็นประโยชน์ต่อสาธารณะยิ่งกว่าการไม่ฟ้องร้องดำเนินคดี ระบบอัยการที่ว่านั้น ต่างไปจากระบบที่มักจะยึดถือปฏิบัติกันในทำนองว่า “ฟ้องไปก่อน แล้วค่อยให้ศาลตัดสิน” วิธีปฏิบัติดังกล่าวนี้ไม่เป็นประโยชน์ต่อทั้งผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในคดี และกระบวนการยุติธรรมทั้งระบบ อย่างไรก็ดี ภายใต้บริบทที่สำนักงานอัยการสูงสุดอาจยังไม่ได้รับความเชื่อมั่นจากประชาชนเต็มที่ พนักงานอัยการที่ใช้ดุลพินิจตรงตามหลักการถูกต้อง ก็สุ่มเสี่ยงถูกสังคมมองไปในทางลบ ทั้งที่เป็นการสั่งคดีตามหลักการ ตามเนื้อผ้า มิได้ต้องอาศัยความกล้าหาญทางจริยธรรมอย่างใดเป็นพิเศษ ดังนั้น จึงเห็นว่าเมื่อใดก็ตามที่สำนักงานอัยการสูงสุดสามารถสร้างความรับรู้ต่อประชาชนด้านความโปร่งใส ตรวจสอบได้แล้ว เมื่อนั้นพนักงานอัยการก็จะสามารถฟ้องคดีไปตามเนื้อผ้าได้ โดยมิต้องกังวลว่าประชาชนหรือสังคมจะมีอคติไปทางใด การสร้างความรับรู้ดังกล่าวจะสำเร็จได้ก็โดยการลงมือทำ เข้าทำนองว่า “การเล่าเรื่องที่ดี” ต้องควบคู่ไปกับ “การลงมือทำที่เกิดผลลัพธ์” (“Stories well told” + “Actions well done”) นั่นเอง

อย่างไรก็ดี ด้วยตระหนักว่า การปฏิบัติหน้าที่ของพนักงานอัยการ ดังนั้น การเปิดเผยข้อมูลที่เกี่ยวพันกับการดำเนินคดีจึงจำเป็นต้องใช้ความละเอียดรอบคอบ กรณีจึงไม่เป็นการเกินเลยหากจะกล่าวว่า การสื่อสารทำความเข้าใจกับประชาชน การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับคดีความ ต้องใช้ทั้งศาสตร์และศิลปะในการรักษาสมดุลระหว่างการเสริมสร้างความโปร่งใส ขณะเดียวกันก็ไม่ทำให้การบังคับใช้กฎหมายเสื่อมประสิทธิภาพ หรือกระทบต่อสิทธิหรือความปลอดภัยของบุคคลอื่น สภาพการณ์ที่พนักงานอัยการส่วนใหญ่ปรารถนาจึงน่าจะได้แก่สภาพแวดล้อมในการทำงานที่มีกรอบกติกาและหลักเกณฑ์เหตุผลชัดเจน เพื่อจักสามารถพิจารณาได้อย่างมั่นใจว่ากรณีใดจำเป็นต้องนำข้อยกเว้นมาปฏิเสธการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารในคดี ดังที่ได้ตั้งเป็นข้อสังเกตไว้แล้วข้างต้น

QR Code
เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่
Line Image