เลาะอำนาจ คสช.ในบทเฉพาะกาล แฝงกลไกคุม “รัฐบาลใหม่” หลังเลือกตั้ง

ที่มา	ประชาชาติธุรกิจ

บทเฉพาะกาลในร่างรัฐธรรมนูญ ของ “มีชัย ฤชุพันธุ์” มี 16 มาตรา จากร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับที่มี 270 มาตรา น้อยกว่าร่างรัฐธรรมนูญ 2550 ที่มีบทเฉพาะกาล 17 มาตรา น้อยกว่ารัฐธรรมนูญ 2540 ที่มีบทเฉพาะกาล 22 มาตรา

แต่โดยทั่วไป บทเฉพาะกาลรัฐธรรมนูญถาวรที่ถูกเขียนขึ้นหลังยึดอำนาจ ถูกกำหนดเพื่อรองรับการ “การเปลี่ยนผ่าน” ทางการเมือง จากรัฐประหารไปสู่สถานการณ์ปกติ เป็นมาตราที่ผ่องถ่ายอำนาจของคณะผู้ยึดอำนาจจากรัฐธรรมนูญชั่วคราว ลงไปสู่รัฐธรรมนูญถาวร เพื่อกำหนดทิศทางการเมืองในอนาคตผ่าน “บทเฉพาะกาล”

และบทเฉพาะกาลในร่างรัฐธรรมนูญ “มีชัย” ก็ไม่ต่างไปจากรัฐธรรมนูญที่ถูกร่างหลังรัฐประหารในฉบับก่อน ๆ

ดีกรีที่กำหนดให้อำนาจ คสช. ผ่องถ่ายไปปกคลุมการทำงานของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งยังมีอยู่อย่างเข้มข้น เนื้อหาในบทเฉพาะกาลที่ส่อว่าจะต่อท่ออำนาจให้ คสช.ที่ปรากฏเด่นชัด ไม่เพียงแต่บรรจุให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) ที่มีพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) อยู่ต่อไปจนกว่าจะมี ครม.ใหม่

และให้ถือว่าบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่เกี่ยวกับอำนาจของหัวหน้า คสช.และ คสช.โดยเฉพาะอำนาจที่ออกโดยมาตรา 44 ยังคงมีผลใช้บังคับได้ต่อไป หรือเปิดโอกาสให้แม่น้ำ 4 สาย อันได้แก่ ครม. คสช. สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ สามารถลาออกมาสมัครรับเลือกตั้งเป็น ส.ส. หรือ ส.ว.ได้ โดยมีเงื่อนไขว่าต้องลาออกภายใน 90 วัน หลังจากรัฐธรรมนูญบังคับใช้หรือเปิดโอกาสให้ สนช.อยู่จนมีสภาชุดใหม่ สปท.อยู่ต่ออีก 1 ปี เพื่อขับเคลื่อนแผนการปฏิรูป รวมถึง กรธ.จะต้องอยู่ร่างกฎหมายลูกไปอีก 8 เดือน และส่งให้ สนช. และศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 2 เดือน

แต่หากเกิน 8 เดือน กรธ.ยังร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญไม่เสร็จ กรธ.ต้องพ้นจากตำแหน่งตาม บทเฉพาะกาล มาตรา 259 และให้หัวหน้า คสช.ตั้ง กรธ.คณะใหม่เพื่อจัดทำร่าง พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จ โดยยังไม่กำหนดเวลาว่าจะต้องร่างให้แล้วเสร็จเมื่อไหร่ เท่านั้น

แต่บทเฉพาะกาลยังผลิตกลไกที่ควบคุมการทำงานของรัฐบาลใหม่อย่างเข้มข้นขึ้นด้วย เช่นในกรณีองค์กรอิสระที่มีอยู่ตามร่างรัฐธรรมนูญ เพราะนอกจาก กรธ.ได้เพิ่มอำนาจให้องค์กรอิสระ คุมเข้มนักการเมืองยังเปิดช่องให้องค์กรอิสระที่ยังปฏิบัติหน้าที่อยู่ก่อนหรือหลังการรัฐประหารทำหน้าที่ต่อ แม้ว่า กรธ.จะเปลี่ยนกฎเกณฑ์ คุณสมบัติการเข้าสู่ตำแหน่งองค์กรอิสระใหม่ เช่น กกต.จากเดิม 5 คน เปลี่ยนเป็น 7 คน หรือ ป.ป.ช.แม้จะยังมี 9 คนเท่าเดิม แต่ระหว่างที่ คสช.คุมอำนาจได้เปลี่ยน ป.ป.ช.ใหม่ถึง 5 คน ซึ่ง พล.ต.อ.วัชรพล ประสารราชกิจ ประธาน ป.ป.ช. คนใหม่ก็มีสายสัมพันธ์กับผู้มีบารมีใน คสช.

ดังเช่น มาตรา 261 วรรค 1 บัญญัติว่า ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ และผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ยังคงอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไป และเมื่อพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องที่จัดทำขึ้น การดำรงตำแหน่งต่อไปเพียงใดให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่จะ ออกมา

ขณะที่ในมาตรา 265 กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระสร้าง “มาตรฐานทางจริยธรรม” ตามมาตรา 215 กล่าวคือ ในมาตรา 215 บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระออกมาตรฐานทางจริยธรรมขึ้นใช้บังคับ แก่ผู้ดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ รวมทั้งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินและหัวหน้าหน่วยงานธุรการของศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กรอิสระ

โดยมาตรฐานทางจริยธรรมดังกล่าวต้องครอบคลุมถึงการรักษาเกียรติภูมิและผลประโยชน์ของชาติ และต้องระบุให้ชัดแจ้งด้วยว่าการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรม ใด มีลักษณะร้ายแรง พร้อมทั้งให้รับฟังความคิดเห็น จากสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และ ครม.ประกอบด้วย

และมาตรฐานทางจริยธรรมที่กำหนดโดยศาล รัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ จะนำมาบังคับใช้ ส.ส. ส.ว.และ ครม.ด้วย และถ้านักการเมืองฝ่าฝืนจริยธรรมร้ายแรง ศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดให้พ้นจากเก้าอี้

นอกจากนี้ บทเฉพาะกาล มาตรา 263 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีกฎหมายตามมาตรา 61 วรรคสอง นั่นคือกฎหมายยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี ให้แล้วเสร็จภายใน 90 วันนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ และดำเนินการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ ให้แล้วเสร็จภายใน 1 ปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้

โดย “ยุทธศาสตร์ชาติ ในมาตรา 61 ขยายความว่า เป็นเป้าหมายการพัฒนา ของประเทศและเป็นกรอบในการจัดทำแผนต่าง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกัน เพื่อให้เกิดเป็นพลังผลักดันร่วมกันไปสู่เป้าหมายดังกล่าว สอดรับกับ ในมาตรา 157 ที่บัญญัติว่า คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดินต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา ซึ่งต้องสอดคล้องกับหน้าที่ของรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐ และ “ยุทธศาสตร์ชาติ”

ในกรณีนี้ “สิริพรรณ นกสวน สวัสดี” นักวิชาการรัฐศาสตร์ จากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้ทรรศนะว่า “ถ้ารัฐบาลเสนอนโยบายโดยที่ไม่สอดคล้องกับแผนยุทธศาสตร์ชาติก็ไม่สามารถ ใช้ได้ ใครจะเป็นคนตรวจสอบก็จะกลับไปที่องค์กรอิสระ พอพบว่าไม่ตรงกันก็จะมีจดหมายติงมาที่รัฐบาล

รัฐบาลก็ต้องแก้อีก ถ้าไม่แก้ก็จะขัดจริยธรรม รัฐบาลมีหน้าที่ประหนึ่งระบบราชการที่ทำตามแผนยุทธศาสตร์ชาติและแนวนโยบาย พื้นฐานแห่งรัฐที่เขียนเอาไว้ล่วงหน้า”

ขณะที่ “ชูศักดิ์ ศิรินิล” หัวหน้าฝ่ายกฎหมายพรรคเพื่อไทย คาดการณ์ว่า คสช.จะเป็นผู้กุมชะตากรรมรัฐบาลในอนาคต

“ที่ชัดเจนในข้อแรกเรื่องการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา มีการเขียนในรัฐธรรมนูญว่าจะต้องเป็นไปถามแผนยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งยุทธศาสตร์รัฐธรรมนูญกำหนดให้รัฐบาล คสช.ทำขึ้น เพราะต้องการให้เสร็จในรัฐบาลปัจจุบัน ดังนั้น การแถลงนโยบายของรัฐบาลใหม่จะต้องเป็นไปตามยุทธศาสตร์ชาติ”

“ดูแล้วรัฐบาล คสช.กำหนดความเป็นไปของรัฐบาลในอนาคต กำหนดยุทธศาสตร์โดยรัฐบาลเผด็จการ คสช. ให้รัฐบาลมาจากการเลือกตั้งเป็นผู้ปฏิบัติจะมีหลักประกันอะไรที่เป็น ยุทธศาสตร์ที่ถูกต้อง”

ข้อสองรัฐบาลมีข้อจำกัดในการดำเนินนโยบาย อาจถูกจำกัดโดย พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง ที่รัฐบาลชุดนี้เป็นผู้ตราขึ้น กฎหมายนี้จะเป็นข้อจำกัดของรัฐบาลใหม่ ในแง่การดำเนินโครงการเมกะโปรเจ็กต์ที่ต้องใช้เงินมหาศาล บางกรณีอาจเป็นเงินกู้ ซึ่ง คสช.ก็จะเป็นผู้กำหนด

“ท้ายที่สุดรัฐบาลใหม่อาจไม่สามารถวางแผนบริหารประเทศในระยะยาวได้ ทำได้แต่งานรูทีนทั่วไป นอกจากนี้ อำนาจของ กกต. ป.ป.ช.และ คตง. มีอำนาจเหนือรัฐบาลใหม่ ไม่เห็นด้วยโดยอ้างว่ามีการทุจริต ทั้งที่อาจไม่สามารถพิสูจน์ได้ แต่ขอให้รัฐบาลยกเลิกนโยบายรัฐบาลที่แถลงต่อสภาไปแล้ว ก็อาจจะถูกสามองค์กรนี้ท้วงติง และอาจจะนำไปสู่การถอดถอนออกจากตำแหน่ง รัฐบาลในอนาคตจะเผชิญการถอดถอนโดยองค์กรอิสระ”

ด้าน “สุริยะใส กตะศิลา” อดีตผู้ประสานงานกลุ่มพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย ปัจจุบันเป็นนักวิชาการ ด้านรัฐศาสตร์ ม.รังสิต เชื่อว่า รัฐบาลใหม่จะถูกคุมเข้มขึ้นในเรื่องการออกนโยบายที่กระทบวินัยการเงินการ คลัง ประชานิยมสุดโต่งแบบในอดีตก็จะถูก กกต. ป.ป.ช. คตง.ท้วงติง ขณะที่ศาลรัฐธรรมนูญก็กำกับการตรวจสอบรัฐบาล และเปิดช่องให้ประชาชนร้องเรียน กรณีรัฐละเมิดสิทธิเสรีภาพของประชาชน และอาจเป็นไปได้ที่รัฐบาลใหม่จะถูกกำกับให้เดินตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ

“อย่างไรก็ตาม ยังต้องติดตามการออกกฎหมายลูก เพราะบางเรื่องก็ยังเขียนไม่ชัด อย่างไรก็ตาม ความชอบธรรมขององค์กรอิสระจะต้องไม่มีช่องว่าง หรือมีไม่น้อยไปกว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง เพราะเมื่อความชอบธรรมมีน้อย หรือช่องว่างห่างก็จะเป็นจุดอ่อนทำให้ถูกโจมตีได้ ซึ่งตนเห็นว่ายังเป็นจุดอ่อนอยู่”

เหลือเวลาอีกเดือนเศษจะถึงเส้นตาย ที่ร่างรัฐธรรมนูญจะเสร็จสมบูรณ์ หากยังไม่มีการแก้ไขบทเฉพาะกาล อนาคตของรัฐบาลใหม่ก็อาจจะอยู่ในกลุ่มของผู้กุมอำนาจในปัจจุบัน