หมายเหตุ – เป็นส่วนหนึ่งของผลการศึกษาและมีข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลเกี่ยวกับแนวทางการจัดหาวัคซีนป้องกันโรคติดเชื้อโควิด-19 โดยเปรียบเทียบกับต่างประเทศ โดยทีมนักวิจัยสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)
“วัคซีนคือทางออกจากวิกฤตการระบาดโควิด-19 และนำพาประเทศกลับสู่ภาวะปกติ” คือคำกล่าวที่น่าจะได้รับการยอมรับอย่างไม่มีข้อสงสัยแล้วในปัจจุบัน แต่ถ้าวัคซีนจะเป็นทางออกจริง ต้องเป็นวัคซีนที่มีคุณภาพเพียงพอ ยิ่งคุณภาพสูงเท่าไร โดยเฉพาะการป้องกันการติดเชื้อด้วยเพิ่มเติมจากเพียงป้องกันการป่วยหนักเข้าโรงพยาบาล (รพ.) และป้องกันการตาย โดยยังปลอดภัยเพียงพอก็ยิ่งดีเท่านั้น แต่ทั้งหมดนี้จะไม่เกิดขึ้นเลยหากไม่มีวัคซีนหรือ “วัคซีนมาช้า” ซึ่งในกรณีของไทยดูเหมือนจะเป็นเช่นนั้น
มีหลายประเทศเพื่อนบ้านได้รับวัคซีนบางชนิดที่คนไทยหลายคนเรียกร้อง (วัคซีนไฟเซอร์และโมเดอร์นา) เร็วกว่าหรือในปริมาณมากกว่าประเทศไทย ในขณะที่ในประเทศไทยมีการอธิบายมาตลอดว่าที่หาวัคซีนดังกล่าวไม่ได้ เพราะปริมาณการผลิตของบริษัทมีจำกัด ถูกประเทศร่ำรวยซื้อไปจนหมดแล้ว ไม่เหลือให้ประเทศอื่นเท่าไร (ทำให้ไทยไม่ได้สั่งซื้อวัคซีนกลุ่มนี้ในตอนแรกในขณะที่หลายประเทศสั่งก่อนหน้า) ในตอนแรกหลายคนก็ยอมรับคำอธิบายนี้ แต่ในระยะหลังที่ประเทศที่มีรายได้ใกล้เคียงไทยเริ่มได้รับวัคซีนกลุ่มนี้ด้วยก็น่าจะแสดงถึงจุดอ่อนในกระบวนการจัดหาวัคซีนของไทย
ในความเป็นจริงควรจะเป็นเช่นนั้น เพราะการจัดหาวัคซีนน่าจะมี “เทคนิค” และ “ลูกเล่น” มากกว่าเพียงการติดต่อและถามตรงๆ กับผู้แทนบริษัทวัคซีนว่า “คุณมีวัคซีนพอให้เราจองไหม” และเมื่อเขาบอกว่าไม่มีทางเราก็ยอมแพ้และเลิกติดต่อ ในขณะที่หากเป็นนักธุรกิจที่ต้องการซื้อสินค้าที่เขาคิดว่าจำเป็นมากมักจะสรรหาช่องทางต่างๆ หรือใช้เทคนิคการเจรจาที่หลากหลายเพื่อให้ได้มา นอกจากนี้กรณีวัคซีนยังเกี่ยวข้องกับการเมืองระดับประเทศและระดับโลกด้วย ดังที่ทราบกันดีว่าประเทศมหาอำนาจบางประเทศใช้วัคซีนเป็นเครื่องมือในการขยายอิทธิพลของตัวเองด้วย ก็ควรรู้จักใช้ประโยชน์จากเรื่องนี้เพื่อให้ได้วัคซีนมามากขึ้นผ่านช่องทางการทูต
ดังนั้น การที่ประเทศไทยยังขาดความเชี่ยวชาญในเจรจาน่าจะเป็นหนึ่งในคำตอบของคำถามมากมายเกี่ยวกับกระบวนการจัดหาวัคซีนของประเทศไทย ไม่ว่าจะเป็นทำไมสั่งน้อยแต่แรก ทำไมแทงม้าตัวเดียว ทำไมที่สัญญาว่าจะได้สุดท้ายได้น้อย ทำไมไม่ให้เอกชนช่วยจัดหา ฯลฯ ทีดีอาร์ไอเคยเสนอก่อนหน้านี้ว่าควรมีทีมเฉพาะกิจในการจัดหาวัคซีน รัฐควรจัดตั้งคณะทำงานของประเทศเพื่อจัดหาวัคซีนโควิด-19 โดยให้มีนักธุรกิจที่มีประสบการณ์สูงเป็นหัวหน้าคณะ และให้มีอิสระในการเลือกคณะทำงานจากผู้เชี่ยวชาญด้านการแพทย์และวัคซีน นักการทูต นักธุรกิจและนักเจรจาการค้าที่มีความสามารถจากทั้งภาครัฐและเอกชน โดยให้ทำงานเต็มเวลาหรือเกือบเต็มเวลา ไม่ให้มีภารกิจอื่นรบกวนในระหว่างทำหน้าที่นี้ การทำงานไม่ถูกจำกัดหรือถูกจำกัดน้อยที่สุดจากระเบียบราชการ
เมื่อเปรียบเทียบการจัดกระบวนทัพในการจัดหาวัคซีนของประเทศที่เทียบเคียงกับประเทศไทยได้ด้านฐานะทางเศรษฐกิจ คือ 4 ประเทศในอาเซียน บราซิล และอิสราเอล โดยพิจารณาทั้งองค์ประกอบของ “ทีมจัดหาวัคซีน” หัวหน้าคณะทีมจัดหา การมีส่วนร่วมของภาคส่วนอื่น เช่น เอกชน การติดขัดระเบียบการจัดซื้อจัดจ้าง การมีโรงงานผลิตในประเทศ เป็นต้น เพื่อประกอบการพิจารณาว่า ปัจจัยใดน่าจะเป็นเหตุให้หลายประเทศเหล่านี้จัดหาวัคซีนได้มากกว่าและเร็วกว่าประเทศไทย
ประการแรก ทีมจัดหาวัคซีนในเกือบทุกประเทศมีองค์ประกอบมากกว่าบุคลากรด้านการแพทย์และสาธารณสุข หลายประเทศมีกระทรวงต่างประเทศ (กต.) (กรณีประเทศไทย กต.เริ่มเข้ามาช่วยจัดหาวัคซีนอย่างไม่เป็นทางการในระยะหลังเท่านั้น ยังถือเป็น ‘งานฝาก’) สิงคโปร์มีหน่วยงานวางแผนด้านเศรษฐกิจ (คล้ายสภาพัฒน์ของไทย) มีส่วนร่วมซึ่งน่าจะทำให้มีมุมมองด้านเศรษฐกิจมากขึ้น บางประเทศให้รัฐมนตรีเป็นหัวหน้าคณะ มีเพียงประเทศอิสราเอลที่การจัดหาเป็นหน้าที่ของบุคลากรทางการแพทย์เท่านั้น แต่เนื่องจากทีมแพทย์อิสราเอลมีประสบการณ์บริหารในสถานการณ์วิกฤตบ่อยครั้งน่าจะทำให้ประเมินสถานการณ์อย่างรอบด้านมากกว่า ที่สำคัญนายกรัฐมนตรีอิสราเอลมีบทบาทสูงในการเจรจากับบริษัทไฟเซอร์จนทำให้อิสราเอลเป็นประเทศแรกๆ ที่ได้วัคซีนจากไฟเซอร์ในจำนวนมากและน่าจะเร็วที่สุดในโลก
ประการที่สอง เกือบทุกประเทศเปิดช่องทางการจัดหาวัคซีนที่มากกว่าทีมจัดหาหลัก ไม่ว่าจะเป็นให้รัฐบาลท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และที่สำคัญคือ ภาคเอกชนมีบทบาทโดยตรงในการนำเข้าวัคซีนได้ แต่มักไม่ใช่วัคซีนหลักที่รัฐบาลจัดหา หรือถ้าจัดหามาได้ก็ต้องกระจายวัคซีนตามลำดับความสำคัญที่รัฐบาลกำหนด
ประการที่สาม การมีโรงงานผลิตหรือบรรจุวัคซีนได้ในประเทศมีส่วนช่วยในการได้มาซึ่งวัคซีน แต่คาดว่าไม่ได้มีผลมากนัก ตัวอย่างเช่น อิสราเอลไม่มีโรงงานในประเทศเลย แต่สามารถจัดการวัคซีนได้เร็วที่สุด การเจรจาและหาช่องทางที่หลากหลายในการได้มาซึ่งวัคซีนน่าจะสำคัญกว่า
ประการที่สี่ มีบางประเทศติดขัดปัญหาข้อกฎหมายในการจองหรือจัดหาวัคซีน แต่ส่วนใหญ่จะแก้ปัญหาได้ในเวลาใกล้เคียงกับประเทศไทย และมีการสั่งซื้อวัคซีนอย่างกระฉับกระเฉงเร็วกว่าไทยหลังจากแก้ปัญหาเชิงกฎหมายดังกล่าวแล้ว
⦁บทเรียนที่น่าสนใจของบางประเทศ
อินโดนีเซีย ใช้การทูตช่วยเจรจาในระดับสูง มีรัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศเป็นส่วนหนึ่งของคณะเจรจาจัดหาวัคซีน และใช้ประโยชน์ทาง Geopolitics โดยได้รับการบริจาคช่วยเหลือจากสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น เนเธอร์แลนด์ ออสเตรเลีย และยังได้เป็น Hub สำหรับผลิต Sinovac ในภูมิภาค
มาเลเซีย ผู้รับผิดชอบจัดหาวัคซีนคือ รัฐมนตรีกระทรวงวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และนวัตกรรม เป็นการแบ่งงานออกจากกระทรวงสาธารณสุข (สธ.) แต่ยังเชื่อมโยงกันทำให้มีความคล่องตัวในการทำงานมากขึ้น รัฐมนตรีคนนี้มีศักยภาพ เห็นได้จาก
(1) สามารถจัดประชุมเพื่อจัดหาวัคซีนร่วมกันระหว่าง สธ. กต. ได้ตั้งแต่เดือนเมษายน 2563 ก่อนจะมีการจัดตั้งคณะกรรมการจัดหาวัคซีน (JKJAV) อย่างเป็นทางการ
(2) การสั่งวัคซีนได้รวดเร็ว เมื่อเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาอื่น โดยสั่งวัคซีนตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2563 และ
(3) สื่อสารกับประชาชนตลอดเวลา เช่น ชี้แจงว่าทำไมมาเลเซียถึงฉีดวัคซีนช้ากว่าประเทศเพื่อนบ้าน (สิงคโปร์ หรือ อินโดนีเซีย) หรือแถลงแผนการกระจายวัคซีนที่ชัดเจน
ฟิลิปปินส์ เป็นประเทศที่มีบริบทใกล้เคียงกับไทยในเชิงที่ว่าเคยติดข้อจำกัดจากกฎหมายจัดซื้อจัดจ้าง ทำให้ไม่สามารถจ่ายเงินล่วงหน้าเพื่อจองวัคซีนได้ ยกเว้นว่าประธานาธิบดีให้ความเห็นชอบ และ “ปลดล็อก” ข้อจำกัดได้ในเดือนพฤศจิกายน ช้ากว่าไทยเสียอีก แต่ฟิลิปปินส์สามารถจัดหาวัคซีนได้มากกว่าไทยพอสมควร โดยปัจจัยสำคัญหนึ่งที่ช่วยให้ฟิลิปปินส์จัดหาวัคซีนได้มาก คือ การที่เอกชนและรัฐบาลท้องถิ่นมีบทบาทในการจัดหาวัคซีนอย่างมาก และเริ่มมีบทบาทเร็ว ตัวอย่างเช่น การซื้อวัคซีนแอสตร้าเซนเนก้าในเดือนพฤศจิกายน 2563 จำนวน 2.6 ล้านโดส เป็นการจัดซื้อของบริษัทเอกชนทั้งหมด เพื่อนำมาฉีดให้พนักงานและครอบครัว รวมถึงการซื้อวัคซีนแอสตร้าฯในเดือนมกราคม 2564 อีกกว่า 14 ล้านโดสที่เกิดจากเอกชนร่วมลงเงินกับรัฐบาลท้องถิ่น
อิสราเอล เป็นประเทศกลุ่มแรกๆ ที่ได้รับวัคซีน ปัจจัยหนึ่งมาจากการที่กระทรวงการคลัง ร่วมกับผู้นำทางการเมืองของอิสราเอลได้สงวนเงินจำนวนหนึ่งไว้เพื่อจัดหาวัคซีนโดยเฉพาะ อิสราเอลจึงพร้อมที่จะซื้อวัคซีนไฟเซอร์ ในราคาต่อโดสที่สูงกว่าสหภาพยุโรปเกือบเท่าตัว นอกจากนี้ บริษัทยาต้องการที่จะใช้อิสราเอลเป็นพื้นที่วิจัยและประเทศแบบอย่าง เนื่องจากระบบสาธารณสุขและระบบข้อมูลมีความพร้อม
บราซิล ใช้หน่วยงานรัฐและสาธารณสุขที่กระจายกันเจรจาจัดซื้อวัคซีนกับผู้ผลิตโดยตรง ประกอบกับมีแผนงานและข้อกฎหมายที่สามารถรองรับมาตรการฉีดวัคซีนอยู่ก่อนแล้ว ทำให้บราซิลมีการเจรจาการจัดซื้อวัคซีนได้หลากหลายเจ้าและมีการจัดการวัคซีนที่ค่อนข้างรวดเร็ว เห็นได้จากการในช่วงแรกของการระบาดบราซิลมีการสั่งซื้อวัคซีนและร่วมมือผลิตวัคซีนภายในประเทศกับซิโนแวคและแอสตร้าฯ ทำให้สามารถฉีดวัคซีนในเข็มแรกได้ครอบคลุมประชากรเกือบครึ่งหนึ่งของประเทศได้อย่างรวดเร็ว และเมื่อมีการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสสายพันธุ์ใหม่ บราซิลปรับเปลี่ยนแผนการจัดซื้อวัคซีนค่อนข้างรวดเร็ว โดยเพิ่มความหลากหลายของวัคซีน
สิงคโปร์ ถือว่าเป็นประเทศที่สามารถจัดหาวัคซีนได้รวดเร็วมากเมื่อเทียบกับประเทศอื่นๆ ในทวีปเอเชีย โดยเป็นตัวอย่างที่ดีของการจัดหาวัคซีนเชิงรุกอย่างแท้จริง โดยเริ่มจัดหาวัคซีนตั้งแต่ช่วงเดือนเมษายน 2563 ผ่านความร่วมมือของ TxVax Panel จัดตั้งโดย Economic Development Board (คล้ายสภาพัฒน์) นำโดยภาคเอกชน นักวิทยาศาสตร์ และผู้เชี่ยวชาญในด้านที่เกี่ยวข้อง ทำหน้าที่ศึกษาและคัดเลือกวัคซีนที่น่าสนใจ ก่อนจะส่งต่อให้ Planning Committee (ประกอบด้วยตัวแทนจากหน่วยงานและราชการที่เกี่ยวข้อง) เป็นผู้ลงความเห็นว่าควรสั่งซื้อวัคซีนชนิดใด ถือเป็นการทำงานแบบ two-track (ในขณะที่ไทยทำแบบ one-track) สิงคโปร์ตัดสินใจลงนามสั่งซื้อวัคซีนเร็วมากคือ สั่งซื้อโมเดอร์นา เดือนมิถุนายน 2563 ไฟเซอร์และซิโนแวค ในเดือนสิงหาคม 2563 แต่ที่สำคัญคือ สิงคโปร์ไม่มีข้อจำกัดจากกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้าง ทำให้สามารถสั่งจองวัคซีนที่อาจยังไม่ประสบความสำเร็จ และแม้จะยังไม่ได้รับการรับรองจาก Health Science Authority (คล้าย อย. ของไทย) เป็นการทำสัญญาสั่งจองวัคซีนล่วงหน้าไว้เป็นหลักประกัน เพื่อให้มั่นใจได้ว่าสิงคโปร์จะได้รับวัคซีนในปริมาณที่มากและรวดเร็ว
⦁ข้อเสนอแนะสำหรับประเทศไทย
ประเทศไทยควรใช้บทเรียนจากประสบการณ์ต่างประเทศที่กล่าวถึงข้างต้นในการปรับกระบวนทัพการจัดหาวัคซีน ดังนี้ “สร้าง” ทีมจัดหาวัคซีนใหม่ที่มีความหลากหลายมากกว่าปัจจุบันที่เป็นเพียงแพทย์เท่านั้น โดยควรมีทั้ง กต. ทูต บุคลากรสาธารณสุข โดยทุกฝ่ายต้องร่วมมือกันอย่างเต็มที่ ตัวอย่างเช่น กต.สามารถมีส่วนร่วมเต็มตัวไม่ใช่ทำหน้าที่แบบ “งานฝาก” เหมือนทุกวันนี้ หรือ “เสริม” ทีมจัดหาวัคซีนปัจจุบัน (ระบบ two-tracks แบบสิงคโปร์) ให้มีความหลากหลายมากขึ้นดังกล่าวข้างต้น ทีมจัดหาวัคซีนต้องมีความคล่องตัวในการดำเนินงาน ไม่ติดระบบราชการมากเกินไป การซื้อวัคซีนไม่จำเป็นต้องซื้อจากบริษัทเสมอไป แต่อาจขอซื้อจากประเทศที่จองไปแล้วแต่เหลือใช้ ไม่ว่าจะเป็นเพราะจองมากเกินแต่ประชาชนเขาไม่อยากฉีดยี่ห้อที่จอง
นอกจากการหาซื้อวัคซีนที่ผลิตสำเร็จแล้ว ยังควรทำการจองวัคซีนที่ใกล้ประสบความสำเร็จแต่ยังไม่ผ่านการรับรอง โดยต้องสื่อสารกับประชาชนให้ทราบถึงความเสี่ยงที่อาจสูญเงินจองถ้าวัคซีนนั้นไม่ประสบความสำเร็จ วิธีนี้จะทำให้คิวจองไม่ยาวเกินไป อาจทำการ “แลกเปลี่ยน” วัคซีนที่บางประเทศเหลือฉีดโดยขอยืมมาก่อนแล้วอาจซื้อคืนให้ทีหลัง ใช้กลวิธีทางการทูตทุกลักษณะและในเชิงรุก ในการขอซื้อหรือขอรับบริจาคจากมิตรประเทศที่มีความสัมพันธ์อันดีกับไทย คาดหวังว่าการจัดหาวัคซีนของประเทศไทยจะเร็วขึ้น เพื่อป้องกันความเสียหายต่อชีวิต เศรษฐกิจ และสังคม อย่างที่ไม่ควรเสียเช่นปัจจุบัน
