นักวิชาการส่อง 2 พ.ร.ป.
‘ร่างกกต.-ฉบับรบ.’
หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการกรณี นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี แจ้งในที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) จะเชิญคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และพรรคร่วมรัฐบาล หารือถึงการจัดทำร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. และร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง ร่วมกันในวันที่ 20 ธันวาคมนี้
สมชัย ศรีสุทธิยากร
ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต
การที่รัฐบาลเชิญ กกต.และวิปรัฐบาลมาเจอกัน ถือว่าเป็นปรากฏการณ์ที่แปลก แต่สามารถแปลความหมายได้ว่าเดิมอาจมีความเห็นไม่ตรงกันในหลักการหรือสาระหลัก จึงจำเป็นจะต้องให้รัฐบาลเชิญ 2 ฝ่ายมาพูดคุย จะทำให้มีข้อดีที่จะเห็นแนวคิดของแต่ละฝ่ายในการเขียนกฎหมาย ขณะที่เป้าหมายที่จะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในร่างของ กกต. คงเป็นไปไม่ได้แล้ว เนื่องจากมีการนำร่างกฎหมายบางฉบับไปเปิดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน แต่ร่างของ กกต.ที่นำเสนอโดยนำไปผ่านการรับฟังความเห็นอาจมีการปรับปรุงร่างได้โดย ครม.เป็นผู้เสนอกฎหมาย แต่เชื่อว่าคงไม่เปลี่ยนแปลง หลังจากการหารือกับวิปรัฐบาล
ในร่าง พ.ร.ป.พรรคการเมือง กกต.ยืนยันให้มีการทำไพรมารีโหวต แต่ฝั่งของพรรคการเมืองเห็นว่าเป็นกติกาที่ทำให้ไม่สะดวกในการทำงานของพรรคการเมือง ดังนั้น การเชิญมาพูดคุยคงมีการทำความเข้าใจถึงจุดยืนของแต่ละฝ่าย จากนั้นการนำข้อหารือไปปรับปรุงแก้ไขก็อาจจะเป็นไปได้ว่าหากร่างทั้ง 2 ฉบับผ่านการรับฟังความเห็นจากประชาชนหรือพรรคการเมืองแล้ว รัฐบาลก็อาจถือโอกาสปรับปรุงภายใต้กรอบของการรับฟังความเห็น หรือรัฐบาลโดย ครม.ยังยืนยันที่จะนำร่างของ กกต.เสนอต่อสภา แต่ไม่ปิดโอกาสกรณีพรรคการเมืองจะเสนอร่างที่มีหลักการต่างกันเข้าไปด้วย อาจเป็นไปได้ว่าสภาจะรับหลักการของทั้ง 2 ฝ่าย เพื่อให้เข้าไปแปรญัตติในวาระ 2 แล้วออกมาเป็นร่างสุดท้ายที่อาจตรงกับสิ่งที่ทุกฝ่ายต้องการ
สำหรับทางออกของความเห็นต่างเรื่องการทำไพรมารีโหวต เป็นธรรมชาติของพรรคการเมืองจะต้องการสิ่งที่มีความสะดวกในทางปฏิบัติ โดยหลักการเดิมก็เขียนไว้ค่อนข้างดีทำให้สมาชิกพรรคมีส่วนร่วม แต่การปฏิบัติได้สร้างภาระให้พรรคการเมือง จึงเห็นได้ว่าจะมีการทำไพรมารีโหวตเป็นเพียงพิธีกรรมตามเงื่อนไข แต่ไม่ได้ทำจริง จึงมีข้อเสนอให้มีการทำในลักษณะที่ง่ายที่สุดในเขตเลือกตั้งเดียว แทนการทำทั้งจังหวัด ส่วนตัวเชื่อว่าหลายฝ่ายไม่สามารถยอมรับได้ในเชิงเหตุผล ขณะที่ทางออกต้องดูว่าสมาชิกรัฐสภาจะยังยืนยันในหลักการที่ควรจะเป็นหรือไม่ หรือจะบังคับใช้ให้เกิดผลในทางปฏิบัติที่แท้จริง เพื่อเป็นรากฐานสร้างพรรคการเมืองให้เข้มแข็ง พรรคกลายเป็นสถาบัน ไม่ใช่เรื่องของเจ้าของพรรค หรือที่ประชุมจะเห็นตามความสะดวกของพรรคการเมืองเป็นหลัก
ขณะที่ปัญหาจากการเลือกตั้งด้วยบัตร 2 ใบ ยืนยันว่าเป็นหลักการที่ดีหากผู้สมัคร ส.ส.เขตและ ส.ส.บัญชีรายชื่อใช้เบอร์เดียวกันทั้งประเทศ เพราะทำให้สะดวกของประชาชนผู้ใช้สิทธิ พรรคการเมือง และ กกต.สามารถทำงานได้ไม่สับสน แต่ปัญหาหลังจากนี้จะเกิดขึ้นจากมาตรา 90 ของรัฐธรรมนูญยังไม่มีการแก้ไข มาตรานี้ระบุว่าจะต้องรับสมัคร ส.ส.เขตก่อน พรรคจึงมีสิทธิส่ง ส.ส.บัญชีรายชื่อ เป็นการเขียนกฎหมายเพื่อเอื้อในการใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียว
เมื่อใช้บัตรเลือกตั้ง 2 ใบ การสมัคร ส.ส.เขต ก็ต้องได้เบอร์ก่อน ส.ส.บัญชีรายชื่อ แต่ประเด็นนี้ในร่างของ กกต.ได้พยายามแก้ไขปัญหาให้สมัคร ส.ส.เขตก่อนแต่ไม่ต้องจับเบอร์ หรือเปิดรับสมัคร ส.ส.บัญชีรายชื่อในช่วงกลางของระยะเวลาการรับสมัคร ส.ส.เขต หลังจากพรรคได้เบอร์ของ ส.ส.บัญชีรายชื่อแล้ว ก็ถือว่าเบอร์ดังกล่าวใช้กับผู้สมัคร ส.ส.เขตของพรรคทุกคน แต่ต้องมีการออกแบบกระบวนการรับสมัครที่ซับซ้อนพอสมควร พรรคการเมืองต้องยอมรับเงื่อนไขให้ตรงกันในการกำหนดระยะเวลาการไปสมัคร ส.ส.เขตหรือ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ขณะที่ กกต.จะต้องออกแบบให้ดี ไม่เช่นนั้นก็จะเสี่ยงต่อการทำผิดกฎหมาย
การคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อจากบัตรเลือกตั้ง 2 ใบ เป็นปัญหามาจากการใช้ตัวเลขคะแนนเฉลี่ยขั้นต่ำ 1% หรือ 5% ไม่สามารถเขียนเติมได้ในกฎหมายลูก แต่หลักการนี้จะต้องไปเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ สำหรับผลที่เกิดขึ้นหากมีการสมมุติตัวเลขคะแนนขั้นต่ำจากจำนวนเต็มในรอบแรก 3.5 แสนคะแนน ต่อ ส.ส.บัญชีรายชื่อ 1 คน หลังจากนั้นแต่ละพรรคจะเหลือเศษ การคำนวณจะต้องเรียงเศษจากมากไปหาน้อย อาจจะมีตั้งแต่ 3 แสนคะแนน หรือ 2 แสนขึ้นไป ดังนั้นการใช้บัตรเลือกตั้งด้วย 2 ใบ จึงมี ส.ส.ปัดเศษ แต่คงไม่ลงมาถึงพรรคที่มีแค่ 3-4 หมื่นคะแนนแล้วได้เป็น ส.ส.เหมือนระบบจัดสรรปันส่วนผสมในการเลือกตั้งเมื่อปี 2562
สาระสำคัญที่ต้องนำไปหารือระหว่าง กกต.กับวิปรัฐบาล มีสาเหตุมาจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพียง 2 มาตรายังไปสุดทาง โดยเฉพาะการเลือกตั้ง ส.ส.จากบัตร 2 ใบต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญให้ครบทั้ง 6 มาตรา โดยเฉพาะในมาตราที่กำหนดให้มีการคำนวณ ส.ส.พึงมีก่อน แล้วไปคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้รับ ดังนั้นการเขียนกฎหมายลูกยังแตกได้เป็น 2 แนว โดยพลังประชารัฐ ประชาธิปัตย์ เพื่อไทย เห็นตรงกันให้นับคะแนนแบบคู่ขนานเอาบัตร ส.ส.บัญชีรายชื่อ หาจำนวน ส.ส. 100 คน และอีกแนวทางจากบัตร 2 ใบ แต่จะคำนวณจำนวน ส.ส.แบบจัดสรรปันส่วนผสม น่าจะอยู่ในร่างของพรรคก้าวไกล แต่ถึงที่สุดต้องไปดูการประชุมขั้นรับหลักการวาระแรกทั้ง ส.ส.และ ส.ว.จะมีความเห็นอย่างไร
ยุทธพร อิสรชัย
นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
ในการเสนอกฎหมายมีการกำหนดแนวทางไว้ในรัฐธรรมนูญว่าจะเสนอผ่านช่องทางใด เช่น เสนอโดย ครม. เสนอจาก ส.ส. เสนอจากภาคประชาชน หรือจะเสนอร่างกฎหมายจากองค์กรอิสระที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นๆ จึงสะท้อนให้เห็นว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญต้องการให้อำนาจในการนำเสนอเป็นไปด้วยความอิสระต่อกัน ดังนั้นการพิจารณากฎหมายของรัฐสภา ก็ไม่จำเป็นจะต้องมีการหารือนอกรอบระหว่าง กกต.กับวิปรัฐบาล เนื่องจากในเวทีการทำงานของสภาก็จะมีการอภิปรายตั้งแต่วาระแรกทั้งผู้สนับสนุน คัดค้านและการตั้งข้อสังเกต เมื่อไปถึงวาระที่ 2 มีการแปรญัตติมีการตั้งกรรมาธิการดูรายละเอียด กระทั่งวาระที่ 3 จะมีการลงมติ
การพิจารณากฎหมายจึงควรมีอิสระต่อกันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ แต่เมื่อรัฐบาลหารือกับ กกต. ก็ทำให้มีคำถามในเรื่องของความอิสระขององค์กรตามรัฐธรรมนูญจะเป็นอย่างไร ประการต่อมา การหารือในกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้ง ส.ส.ที่จะเกิดขึ้นในอนาคต จะเห็นว่ารัฐบาลที่ประกอบด้วยพรรคการเมืองจะเป็นผู้มีส่วนได้เสีย เพราะฉะนั้นการหารือกฎหมายที่เสนอโดย กกต. ที่ทำหน้าที่มีหน้าที่บริหารจัดการการเลือกตั้ง ก็ทำให้เกิดคำถามกับเรื่องของความเป็นกลาง หรือหลักการที่ผู้มีส่วนได้เสียเข้าไปร่วมพิจารณาในเบื้องต้นก่อนเสนอกฎหมายโดย กกต. ทำให้ท้ายที่สุดแล้วอาจทำให้เป็นปัญหาในเรื่องของความน่าเชื่อถือ
ในความเห็นที่ไม่ตรงกันในสาระสำคัญของกฎหมายลูก เช่น การทำไพรมารีโหวต สุดท้ายก็ต้องอยู่ที่ผู้เสนอร่างจะเสนออย่างไร แม้จะมีความเห็นต่างกันอย่างไร ผู้เสนอร่างจะตัดสินใจขั้นสุดท้าย การหารือที่เกิดขึ้นก็คงทำได้เพียงการแสดงความเห็น หรือพูดคุยกันเท่านั้น
ในหลายประเด็นที่เห็นไม่ตรงกัน ก็จะต้องคงไว้เพราะมีกรอบของรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ โดยเฉพาะการทำไพรมารีโหวตในร่าง พ.ร.ป.พรรคการเมือง ยังไม่ถูกแก้ไข แม้จะไม่ได้ระบุโดยตรงว่าจะต้องใช้ระบบไพรมารีโหวต แต่มีการระบุถึงการสรรหาผู้สมัครรับเลือกตั้งจะต้องมีความเชื่อมโยงกับประชาชน
ในการเลือกตั้ง ส.ส.ด้วยบัตร 2 ใบ ผู้สมัครแต่ละพรรคควรจะมีเบอร์เดียวทั่วประเทศ เพื่อให้ประชาชนมีความเข้าใจง่ายๆ ในการลงคะแนน พรรคการเมืองก็หาเสียงได้ง่าย และผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่ถูกเสนอจากพรรคการเมืองที่เรียกว่าแคนดิเดตนายกรัฐมนตรี ก็เป็นการเลือกนายกรัฐมนตรีทางอ้อม ดังนั้นจึงควรกำหนดให้พรรคการเมืองใช้หมายเลขเดียวกันทั่วประเทศ
นอกจากนั้นการมีบัตรเลือก ส.ส.เขต ส่วนอีกใบเลือก ส.ส.บัญชีรายชื่อก็จะใช้เขตประเทศทั้งหมด แต่การใช้หมายเลขเดียวกันยังมีอุปสรรคจากรัฐธรรมนูญ 2560 ในส่วนที่ยังไม่ได้แก้ไข มีการเขียนถึงการรับสมัครเลือกตั้ง ส.ส.แบบแบ่งเขตเสร็จก่อน จึงจะมาสมัคร ส.ส.บัญชีรายชื่อ เมื่อเป็นแบบนี้ก็ต้องไปเขียนแก้ปมปัญหาไว้ในกฎหมายลูกว่าด้วยการเลือกตั้งว่าจะมีการกำหนดหมายเลขผู้สมัคร ส.ส.ทั้ง 2 ระบบได้อย่างไร
ผลจากการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อเลือกตั้งด้วยบัตร 2 ใบ สะท้อนให้เห็นว่าบทบัญญัติหลายส่วนยังไม่สอดคล้องกัน เพราะการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาเป็นการแก้ไขในเชิงเทคนิค หลายเรื่องจึงยังเป็นปมปัญหาในอนาคต เนื่องจากการเสนอแก้ไขในขณะนั้น อาจจะมีสมาชิกรัฐสภาที่เสนอมีความกังวลว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจจะไม่ผ่าน หากไปโยงถึงเรื่องอื่นมากเกินไป ดังนั้นหากจะมีการเสนอเพื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญอีกครั้ง ก็สามารถทำได้ เพราะยังมีเวลาเพียงพอในการวางรากฐานที่นำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับในอนาคต
การที่จะแก้ไขรัฐธรรมนูญเพิ่มเติม หากสมาชิกรัฐสภาสามารถขับเคลื่อนร่วมกันได้ คาดว่าจะใช้เวลาไม่เกิน 6 เดือนรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขอีกครั้งก็จะประกาศใช้ได้ หรือหลังจากนี้ไปอย่างช้าสุดไม่เกินปลายปี 2565 ก็สามารถเสนอแก้ไขได้ สอดคล้องกับไทม์ไลน์ที่นายกรัฐมนตรียืนยันจะอยู่ครบเทอม
การแก้ไขในสิ่งที่จะเป็นปมปัญหาในอนาคตก็คงจำเป็นต้องทำ เพราะระบบการเลือกตั้งในประเทศไทยไม่ได้ถูกออกแบบเพื่อให้เกิดการสานประโยชน์ร่วมกันของผู้คนในสังคม แต่กลายเป็นการออกแบบเพื่อให้เป็นเครื่องมือหรือเทคนิคกฎหมายในการช่วงชิงอำนาจทางการเมือง แล้วในที่สุดก็ไม่สามารถทำให้การเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้นอีกในอนาคตคลี่คลายปัญหาอะไรได้ หากยังมุ่งแก้ไขรัฐธรรมนูญในเชิงเทคนิค โดยไม่พยายามแก้ไขระบบเลือกตั้งให้ครบถ้วนสมบูรณ์ทั้งหมด
