ถาม-ตอบ นโยบายข้าวกับนักวิชาการรัฐศาสตร์ พร้อมแนวทางแก้ไขปัญหาปัจจุบัน

หมายเหตุ ดร.วีระ หวังสัจจะโชค อาจารย์คณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ ม.บูรพา ผู้เขียนวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาเอกเรื่อง “การจัดสถาบันของนโยบายจำนำข้าว” คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ไขปัญหาสามคำถามเรื่องข้าวในสถานการณ์ปัจจุบัน

1. จำนำยุ้งฉางคืออะไร ต่างกับจำนำข้าวสมัยนายกฯยิ่งลักษณ์อย่างไร

 

นโยบายจำนำข้าวที่มีมาตั้งแต่ในอดีตสมัยตั้งแต่ พ.ศ.2527 อาจจำแนกการจำนำข้าวได้ 2 กรณี คือ กรณีแรก “จำนำยุ้งฉาง” ให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์เป็นผู้จ่ายเงินค่าจำนำให้กับโกดังหรือยุ้งฉางของเกษตรกรเองและยุ้งฉางของสถาบันการเกษตร เช่น สหกรณ์การเกษตร เป็นต้น กับกรณีสอง “จำนำใบประทวน” ของเกษตรกรรายบุคคล ภายใต้กระบวนการตามแผนภาพที่ 1 และ 2

แผนภาพที่ 1: กระบวนการจำนำข้าวแบบใบประทวน

Advertisement

1

แผนภาพที่ 2: กระบวนการจำนำข้าวแบบยุ้งฉาง

2

 

โดยจำข้าวแบบใบประทวนจะเน้นการประสานงานระหว่างเกษตรกร-หน่วยรับฝากข้าว (อคส. ผ่านโรงสี) – ธ.ก.ส. ในการดำเนินธุรกรรมจนได้เงินจำนำข้าว แต่การจำนำข้าวแบบยุ้งฉางจะตัดขั้นตอนการรับฝากข้าวกับ “หน่วยรับฝากข้าว” ออกไปโดยให้ชาวนาเก็บข้าวไว้ในยุ้งฉางของตนเองหรือของกลุ่มเกษตรกร และสามารถนำข้าวดังกล่าวมาตรวจสอบปริมาณและรับเงินจำนำข้าวจาก ธ.ก.ส. ได้ทันที ความแตกต่างดังกล่าวทำให้เห็นได้ว่าการจำนำข้าวแบบยุ้งฉางพยายามตัดขั้นตอนของ “หน่วยรับฝากข้าว” ซึ่งคือ อคส. ที่จ้างให้โรงสีเป็นผู้รับฝากข้าวและออกใบประทวน อันเป็นขั้นตอนที่ถูกวิพากษ์จิจารณ์ว่าเกิดการทุจริตคอร์รัปชั่นจำนวนมาก ให้ข้าวอยู่กับยุ้งฉางของชาวนาและให้หัวหน้ากลุ่มเกษตรกรและ ธ.ก.ส. เป็นผู้ตรวจสอบแทน


อ้างอิง วีระ หวังสัจจะโชค (2556) การจัดสถาบันของนโยบายจำนำข้าว, ดุษฎีนิพนธ์ในรัฐศาสตร์ดุษฎีบัณฑิต คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, หน้า 4.

2.ทำไมข้าวราคาตก สถานการณ์ราคาข้าวทุกประเภทผันผวนเหมือนกันหรือไม่

ข้าวถือว่าเป็นสินค้าเกษตรที่มีการเคลื่อนไหวของราคาตามฤดูกาล โดยมีลักษณะของการเคลื่อนไหวของราคาขึ้นและลงตามช่วงเวลาในหนึ่งปีผ่านแบบแผนการขึ้นลงที่คล้ายคลึงกันทุกปี เนื่องมาจากปัจจัยด้านอุปทานของผลผลิตที่จะออกมาจากช่วงฤดูการผลิตข้าวที่ใช้น้ำฝนเป็นหลัก หรือช่วง “ช่วงนาปี” ซึ่งผลผลิตจะออกมาในช่วงปลายปี อย่างตารางที่ 1 จะพบว่าผลผลิตจำนวนมากออกมาในเดือนพฤศจิกายน ส่งผลให้กลไกตลาดหากมีอุปทานมากเกินไป (over-supply) ย่อมปฏิเสธไม่ได้ที่ราคาข้าวจะตกลงอย่างมากในช่วงฤดูกาลเก็บเกี่ยว หลังจากนั้นเมื่อปริมาณผลผลิตลดลงราคาจึงกลับเข้าสู่สภาวะปกติอีกครั้ง
ตารางที่ 1 ปริมาณผลผลิตข้าวนาปี 2559/60

3

(ที่มา: สมาคมโรงสีข้าวไทย)

แม้ว่าจะมีข้อถกเถียงว่าประเทศไทยสามารถปลูกข้าวได้ทุกฤดูกาล ทั้งนาปรัง (double cropping) หรือการปลูกข้าวสามรอบ (triple cropping) หากจำเป็นต้องเน้นเรื่องปริมาณมากกว่าคุณภาพอย่างช่วงที่มีจำนำข้าวราคาสูง แต่พื้นที่ที่จะปลูกข้าวได้หลายรอบจำเป็นต้องอาศัยการชลประทานและพื้นที่ที่เหมาะสมอย่างภาคกลางในลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยา ส่วนผลผลิตข้าวส่วนใหญ่ของไทยในทุกภูมิภาคยังคงพึ่งพิงกับการผลิตข้าวตามฤดูกาล ตามตารางที่ 2 ผลผลิตข้าวทั้งปี 2558/59 อยู่ที่ 27.42 ล้านตัน โดยในช่วงนาปีผลิตได้ 23.48 ล้านตัน แต่ในช่วงนาปรังผลิตได้เพียง 3.94 ล้านตัน หรือกล่าวอย่างง่ายคือข้าวนาปีข้าวไทยขึ้นราคาผันผวนตามฤดูกาล เพราะผลผลิตส่วนใหญ่ยังคงเป็นข้าวนาปีนั้นเอง

ตารางที่ 2 ผลผลิตข้าวช่วงปี 2556/57-2558/59 (หน่วย: ล้านตันข้าวเปลือก)

27

จากตัวเลขตารางที่ 2 จะพบว่าประเทศไทยมีปริมาณการผลิตข้าวลดลงตลอดช่วง 2 ปีที่ผ่านมา ซึ่งสอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองในช่วงปี พ.ศ.2557 ที่เกิดการรัฐประหารและรัฐบาลชุดใหม่ยกเลิกนโยบายจำนำข้าวทุกเมล็ด มาเป็น “สินเชื่อชะลอการขาย” ที่ทำงานในลักษณะของการจำนำข้าวแบบยุ้งฉางเฉพาะข้าวหอมมะลิและข้าวเหนียว

นอกจากนี้ ราคาข้าวที่ราคาตกต่ำในช่วงปลายปี พ.ศ.2559 อาจอธิบายได้ถึงปัญหาข้าวคงคลังที่ยังเหลืออยู่จากนโยบายจำนำข้าว ส่งผลให้เกิดปัญหาที่ข้าวชุดใหม่ไม่สามารถเข้าสู่ระบบตลาดในราคาปกติได้ จนทำให้ราคาข้าวตกต่ำลงไปอีก อย่างไรก็ดี ปัญหาอาจจะช่วงบรรเทาลงได้หากรัฐบาลสามารถชี้แจงตัวเลขที่แน่นอนว่าตอนนี้รัฐบาลเหลือข้าวคงคลังเท่าไหร่ อันนำไปสู่ความมั่นใจในตลาดข้าวและแนวทางในอนาคตในการระบายข้าวต่อไป

สำหรับชาวนาผู้ได้รับผลกระทบจากช่วงจำนำข้าวที่ต้องขึ้นตรงกับอำนาจรัฐ หรือช่วงที่ไม่มีจำนำข้าวที่ต้องมาพึ่งพิงอำนาจทุนท้องถิ่นอย่างโรงสีที่ทำงานร่วมกับทุนระดับชาติอย่างบริษัทส่งออกข้าวชั้นนำไม่กี่แห่งในประเทศไทย จึงนำมาสู่คำถามที่อาจจะน่าสนใจที่สุดว่า หากทั้ง “รัฐและตลาด/ทุน” ต่างเป็นสิ่งที่ทำให้ชาวนาต้องเผชิญกับความยากลำบาก ทางออกของชาวนาอาจต้องกลับมาพิจารณาถึงการสร้างความเข้มแข็งในชุมชน การสร้างเครือข่ายในการผลิตและการขายในตลาดแบบวิสาหกิจชุมชน และร่วมกันสร้างระบบการค้าที่เป็นธรรมให้เกิดขึ้นในสังคมโดยเอาชุมชนเป็นพื้นฐาน

3. แนวทางในการช่วยเหลือชาวนาควรทำอย่างไร

ข้าวเป็นสินค้าที่ยังคงอาศัยผลผลิตจากฤดูกาล ส่งผลให้เกิดสภาวการณ์ที่ผลผลิตออกมาสู่ตลาดจำนวนมากในบางช่วงเวลาและส่งผลให้ราคาข้าวตกต่ำลง ด้วยเหตุนี้ ภาครัฐจึงปฏิเสธไม่ได้ที่จะต้องเข้ามามีบทบาทในทางใดทางหนึ่งเพื่อเป็นแนวทางในการสร้างเสถียรภาพทางราคา ด้วยเหตุนี้ทางออกและทางเลือกเชิงนโยบายในอนาคตจึงควรอยู่ภายใต้กรอบชุดนโยบาย ดังนี้
1) มาตรการทางกฎหมาย รัฐบาลควรอาศัยอำนาจตามกฎหมายที่มีอยู่แล้ว เช่น พระราชบัญญัติว่าด้วยราคาสินค้าและบริการ พ.ศ.2542 โดยปรับหลักเกณฑ์ให้สอดคล้องกับชุดนโยบายของรัฐบาล
2) มาตรการสนับสนุนการเก็บข้าวคงคลังและนโยบายด้านกลไกราคาอาจมีแนวทางดังนี้

a. มาตรการยกระดับราคาสินค้าเกษตรอาจเป็นการรับซื้อโดยตรงจากหน่วยงานของรัฐ หรือกำหนดระดับราคาเป้าหมายสำหรับข้าวที่ซื้อขายในประเทศหรืออาจตั้งราคาข้าวผ่านเพดานราคาขั้นต่ำ (price floor) สำหรับการรับซื้อข้าวเปลือกของภาคเอกชน

b. นโยบายรับจำนำข้าว ในราคาตลาด หรือ “ต่ำกว่า” ราคาตลาดเพื่อเป็นทางเลือกให้กับเกษตรกรในสภาวะที่ราคาข้าวตกต่ำ และแก้ไขปัญหาการกดราคาจากนายหน้าค้าข้าวเปลือกนโยบายดังกล่าวเป็นการสร้างมูลภัณฑ์กันชน (buffer stock) ให้กับกลไกตลาด

c. นโยบายรับจำนำข้าวในราคาที่ “สูงกว่า” ราคาตลาด ทำได้ภายใต้วงเงินที่จำกัดเท่านั้น เพื่อพยุงราคาข้าว (price support) แต่ต้องกำหนดวิธีการและพันธุ์ข้าวอย่างเข้มงวด อาจใช้เมื่อราคาข้าวตกต่ำ หรือเกิดวิกฤตเท่านั้น ไม่ควรใช้อย่างต่อเนื่องทุกปี

d. นโยบายประกันราคาสินค้าเกษตร(price guarantee)เป็นการใช้กลไกทางนโยบายในการช่วยเหลือเกษตรกรผ่าน “ส่วนต่าง” ของราคาตลาดและราคาอ้างอิงโดยเปลี่ยนเกณฑ์การคำนวนจากหน่วย “ที่ดิน/ครัวเรือน” มาเป็น “ปริมาณ/ผลผลิต” ข้าว เพื่อป้องกันปัญหาชาวนาปลอมและให้ชาวนาไร้ที่ดินซึ่งเช่าที่ดินทำนาได้รับประโยชน์จากโครงการนี้ด้วย

3) มาตรการเร่งการส่งออก เช่น การให้สินเชื่อเพื่อการส่งออก การขยายสินเชื่อ การให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำในการสต๊อกข้าวสำหรับส่งออก การมุ่งแสวงหาคู่ค้าและตลาดใหม่ๆ การติดตามการค้าของประเทศคู่แข่ง และเพิ่มการแลกเปลี่ยนข้าวกับสินค้าอื่นๆ เพื่อเพิ่มการส่งออก เป้าหมายของนโยบายดังกล่าวเพื่อลดจำนวนข้าวคงคลังของรัฐบาลให้มากที่สุด และสามารถขายข้าวออกให้รวดเร็วที่สุด แต่ต้องระวังเรื่องอาจเอื้อประโยชน์ระหว่างรัฐและบริษัทส่งออกข้าว

4) มาตรการระบายข้าวแบบต่างตอบแทน (Counter-trade) อาจเป็นลักษณะการใช้สินค้าแลกสินค้า (barter) การกำหนดเงื่อนไขอนาคตในการซื้อสินค้าอื่นกับสินค้าข้าว (counter-purchase) การขายข้าวบนเงื่อนไขผูกพันว่ารัฐบาลไทยจะซื้อสินค้าจากประเทศคู่ค้าด้วย (switch trading) หรืออาจใช้วิธีหักลบกลบหนี้ทางบัญชีด้วยข้าว (offset) เป็นต้น

5) มาตรการในการพัฒนาเศรษฐกิจฐานราก และการรวมกลุ่มของชุมชนในการสร้างตลาดเมล็ดพันธุ์และตลาดข้าวในวิสาหกิจชุมชน เพื่อลดห่วงโซ่อุปทานให้ผู้ผลิตข้าวอย่างชาวนาสามารถได้ประโยชน์จากการขายข้าวมากที่สุดในระบบการค้าที่เป็นธรรม (fair trade) และสามารถสร้างวัฒนธรรมการมีส่วนร่วมในชุมชนและการสร้างความหลากหลายของนิเวศเกษตรกรรมผ่านกลไกตลาดชุมชน

ทางเลือกทั้งหลายดังกล่าว เป็นแนวทางในอนาคตที่ผู้กำหนดนโยบาย และทุกภาคส่วนของสังคมต้องนำมาวิเคราะห์และพิจารณาเพื่อเป็นทางเลือกในเชิงนโยบายว่าชุดนโยบายใดเหมาะสมกับการแก้ไขปัญหาสินค้าเกษตร โดยประชาชนได้รับผลประโยชน์ และรัฐบาลไม่มีภาระด้านงบประมาณมากเกินความจำเป็น สิ่งที่ต้องคำนึงถึงในปัจจุบันคือ “จำนำข้าว” ไม่ใช่ทางเลือกเดียว แต่ยังมีทางเลือกที่หลากหลายในเชิงนโยบายอีกมาก ที่อาจช่วยปรับปรุงให้นโยบายจำนำข้าวรัดกุมมากยิ่งขึ้น หรืออาจนำมาทดแทนนโยบายจำนำข้าวก็ได้

QR Code
เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่
Line Image