ฝุ่นนรกในฐานะปัญหาอุบาทว์ ของนโยบายเมือง
ปีนี้เป็นปีที่ฝุ่น PM2.5 จะมีความรุนแรงเพิ่มมากขึ้นกว่าสองสามปีที่ผ่านมา
ส่วนที่มีความเป็นไปได้ของความรุนแรงก็คือเรื่องของการกลับมาสู่ภาวะปกติใหม่ที่เหมือนจะคล้ายกับภาวะปกติเดิมก่อนโควิดก็คือรถติดเหลือเกิน
นี่ยังไม่นับว่าการเผาป่าและเผาเพื่อเตรียมพื้นที่ ในพื้นที่นอกกรุงเทพฯยังไม่มีรายงานว่ามีมากน้อยแค่ไหน
และยังไม่มีการรายงานว่ามีการเผาจากพื้นที่รอบประเทศหรือยัง
ผมเคยให้ความเห็นเรื่องฝุ่น PM2.5 มาหลายครั้งและหลายปีแล้ว และก็ไม่เห็นว่ามันจะมีอะไรดีขึ้นมากนัก ไม่ว่าจะใครเป็นคนแก้ปัญหา และเป็นคนที่เสนอทางแก้ปัญหาก็ตาม
และผมคิดว่าปัญหามันเลวร้ายมากขึ้น
เอาเข้าจริงผมคิดว่านายกฯประยุทธ์ที่ไม่มีใครเชื่อถือว่าแก้ปัญหานี้ได้ กลับเป็นคนที่ตรงไปตรงมากับเรื่องนี้ที่สุด เวลาแสดงอาการโมโหแล้วพูดออกมาว่าจะให้ทำอย่างไร ทำอะไรก็ติดนู่นติดนี่ไปหมด มีใครจะยอมเสียสละอะไรบ้างไหม
ความตรงไปตรงมาในความไร้ความสามารถและประสิทธิภาพของตัวผู้นำ และกลไกรัฐในการแก้ปัญหานี้กลับเป็นความไร้ประสิทธิภาพและไร้สมรรถภาพที่จริงใจที่สุด (ทั้งที่อย่างน้อยควรจะขอโทษและยอมรับว่าตนก็มีส่วนผิดและไร้ความสามารถ)
แต่กระนั้นก็จริงใจกว่าข้อเสนอหลายข้อจากหน่วยงานและนักคิดจำนวนมากที่พยายามนำเสนอความเห็นและงานวิจัยที่ออกมาในทำนองของการฟันธงว่าปัญหาฝุ่น PM2.5 นั้นมีสาเหตุมาจากอะไร แบบมาจากเรื่องหลักเรื่องเดียว หรือต่อให้มาจากหลายเรื่องแล้วเสนอมาตรการออกมาราวกับว่ามันจะแก้ได้เลยทันที หรือแม้จะพูดเรื่องการแก้ปัญหาระยะสั้น กลาง ยาวก็ตาม
หรือมาจบตรงที่ว่า ต้องอาศัยความจริงใจของรัฐ และความร่วมมือร่วมใจของประชาชน
เหมือนกับขึ้นต้นด้วยสักวา และลงท้ายด้วยเอยประมาณนี้
เริ่มด้วยเรื่องง่ายๆ ก่อน ผมเสนอว่าเราอาจต้องเริ่มจากการพูดถึงฝุ่น PM2.5 ด้วยชื่อที่ดูน่ากลัวกว่าเดิม
ไม่ใช่เรียกว่าฝุ่นจิ๋ว
แต่อาจต้องเรียกว่า “ฝุ่นนรก” ด้วยซ้ำ เพื่อให้เห็นว่ามันน่ากลัวและรุนแรง
แต่เรื่องที่สำคัญกว่านั้นก็คือ เราต้องมองปัญหาฝุ่นนรกในฐานะ “ปัญหาอุบาทว์” (wicked problem) (ผมแปลเทียบเคียงกับศัพท์ทางการเมือง คือวงจรอุบาทว์ แต่ไม่ได้หมายถึงแค่สิ่งหนึ่งนำไปสู่อีกสิ่งหนึ่ง แต่มันแพร่กระจายจนควบคุมความเสียหายไม่ได้ เพราะมันลุกลามไปทั่วอย่างไร้ทิศทาง และอาจเกินความคาดหมาย)
ปัญหาอุบาทว์เป็นปัญหาสาธารณะแบบหนึ่ง ที่เชื่อมโยงไปถึงการที่จะหาทางออกในการกำหนดนโยบายสาธารณะ
ไม่ใช่ปัญหาสาธารณะทุกเรื่อง
ปัญหาอุบาทว์ในมิติของการกำหนดนโยบายสาธารณะเป็นสิ่งที่อาจจะทำให้เราเข้าใจโลกใบนี้มากขึ้นในหลายเรื่อง ไม่ใช่พูดแต่ว่ามันเป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง หรือทุกปัญหาเต็มไปด้วยความซับซ้อน และเป็นปัญหาในเชิงหลังสมัยใหม่
การทำความเข้าใจปัญหาอุบาทว์ในมิติของนโยบายสาธารณะเกิดจากการเริ่มเข้าใจว่าการแก้ปัญหาด้วยข้อมูลไม่ว่าจะข้อมูลเล็กๆ น้อยๆ หรือฐานข้อมูลขนาดใหญ่ และเชื่อว่าจะใช้เทคโนโลยี ใช้ความเป็นมืออาชีพ หรือใช้อำนาจระดับทานอสดีดนิ้ว ในการแก้ปัญหานั้นไม่สามารถแก้ปัญหาทางสังคมได้ เพราะบางทีเป้าหมายในการแก้ไขปัญหานี้ไม่สามารถเป็นที่ตกลงกันได้ หรือการทำนายเรื่องดินฟ้าอากาศอาจไม่ได้แม่นยำขนาดนั้น
นั่นหมายความว่าเราคงต้องเริ่มมองปัญหาฝุ่นนรกในฐานะปัญหาสังคมก่อน หมายความว่ามันกระทบสังคม และสังคมมีความหลากหลาย และอาจมีหลายเรื่องที่ตกลงกันไม่ได้ ทางออกอาจไม่เป็นที่พอใจของทุกคน และอาจทำไม่ได้จริง เพราะมีความไม่ชัดเจนในหลายเรื่อง (แม้กระทั่งว่าป่านนี้ยังไม่รู้เลยว่าฝุ่นนรกในเมืองนั้น ไม่ใช่ว่าเกิดจากอะไร แต่มันทำงานร่วมกันอย่างไรจากเหตุปัจจัยหลายข้อ) หรือมองว่าปัญหานี้มีบริบทสังคมอยู่เบื้องหลัง ไม่ใช่ปัญหาเชิงเทคนิค
เรื่องนี้คือความท้าทาย ไม่ใช่การถอดใจ
ในการวิเคราะห์เรื่องของปัญหาอุบาทว์เพื่อการกำหนดนโยบายสาธารณะ นักวิชการได้เสนอให้เห็นถึงลักษณะสำคัญของปัญหาอุบาทว์อยู่ 10 ประการ
1.เราไม่มีข้อมูลที่เพียงพอในการแก้ปัญหาเหมือนกับปัญหาที่จัดการในห้องทดลอง คำจำกัดความก็ไม่ชัด คำถามที่มีกับเรื่องก็อาจจะไม่ครบถ้วน บางทีตั้งคำถามกับปัญหาไม่ถูกซึ่งก็ไม่รู้จะหาทางออกยังไง หาให้ใคร เพราะบางทีมุ่งหวังจะไม่ให้เกิดฝุ่นนรก แต่ยังไม่เข้าใจการเกิดจริงๆ ในแต่ละพื้นที่ว่าทำไมบางพื้นที่เกิดมากหรือน้อย
2.การแก้ปัญหาอุบาทว์นั้นไม่สามารถหาจุดสิ้นสุดได้ว่าจะสามารถประกาศชัยชนะเหนือปัญหาได้ เพราะบางครั้งกระบวนการแก้ปัญหาก็เป็นเรื่องเดียวกับการพยายามเข้าใจปัญหา คือเห็นปัญหาแต่ยังไม่เข้าใจอย่างถ่องแท้และก็ยิ่งพยายามแก้ไปเท่าที่จะทำได้ (อารมณ์ฉีดน้ำขึ้นฟ้า) จนในที่สุดก็ต้องยอมรับสภาพว่าทำได้แค่นี้
3.คำตอบในการแก้ปัญหาอุบาทว์ไม่ใช่เรื่องผิดหรือถูกทาง แต่เป็นเรื่องของความพึงใจซึ่งแต่ละกลุ่มนั้นอาจจะรับรู้หรือคาดหวังต่างกัน ขึ้นกับคุณค่า ผลประโยชน์ และอุดมการณ์ของแต่ละฝักฝ่าย
4.ในการแก้ปัญหาอุบาทว์นั้นมันจะส่งผลสะเทือนต่อไปหลายๆ เรื่อง ในมิติอื่นๆ ไม่ใช่แก้ปัญหาแบบม้วนเดียวจบ และผลจากการแก้ปัญหาอาจมีสิ่งอื่นที่คาดไม่ถึงตามมาได้
5.การแก้ปัญหาอุบาทว์นั้นบางครั้งไม่สามารถทำได้สำเร็จเพราะทุกการแก้ปัญหาเป็นการลองผิดลองถูก มีต้นทุนและราคาที่ต้องจ่าย พอลองแก้แบบหนึ่ง ก็อาจจะมีข้อดี และมีข้อที่นึกไม่ถึง บางคนอาจจะเสียหาย โดยไม่ได้รับการชดเชยเยียวยา หรือได้มาก็ไม่คุ้ม
6.ปัญหาอุบาทว์นั้นเป็นปัญหาที่ไม่ได้มีทางออกที่ครบถ้วนรอบด้าน เหมือนการคำนวณการเดินหมากรุก หรือฐานข้อมูลขนาดใหญ่
เหมือนที่ผมนั่งคิดจนท้อว่า คนที่ร้องโวยวายเรื่องฝุ่นนรกเป็นคนชั้นกลางในเมืองเสียเป็นส่วนมาก แล้วถึงเวลาก็วิ่งหาเครื่องกรองอากาศ หรืออยู่ในอาคาร แล้วก็ถ่ายรูปเครื่องวัดอากาศ หรือเซฟหน้าจอผลอากาศมาแบ่งปันกัน และวิพากษ์ทุกเรื่องในโลก
แต่คนที่โดนหนักสุดอาจจะเป็นคนที่ไม่มีอะไรปกป้องเลย เปราะบางในที่อยู่อาศัย อาชีพ การใช้ชีวิต หรือแม้กระทั่งสัตว์และสัตว์เลี้ยงต่างๆ แต่การแก้ปัญหาประเภทงดเว้นการใช้รถเก่า ให้ซื้อรถใหม่ ให้ใช้ขนส่งสาธารณะ มันก็ดูดี แต่คนที่แบกภาระและอาชีพอย่างพวกเขาจะต้องทำอย่างไร
หรือข้อเสนอแบบให้ใช้รถสลับวัน แล้วคนจนจะทำอย่างไร
หรือข้อเสนอเช่นให้ทำงานที่บ้าน แล้วคนที่ทำมาหากินริมถนนจะขายของให้ใคร
ลองคิดเล่นๆ ไหมว่า วันไหนปริมาณฝุ่นมาก ก็ให้ขึ้นรถเมล์ที่ดีกว่านี้ (ไม่ใช่พอเปลี่ยนรถเมล์อ้างมาตรฐานสิ่งแวดล้อมแล้วขึ้นค่ารถเมล์เฉย) หรือให้ขึ้นรถไฟฟ้าฟรีมาทำงานเลยไหม
7.ปัญหาอุบาทว์ไม่ใช่เรื่องที่จะคิดง่ายๆ ว่าทุกที่เหมือนกัน แม้กระทั่งในกรุงเทพฯเหมือนกันผมก็คิดว่าควรให้ความสำคัญกับทุกจุดของปัญหาแตกต่างกันด้วยซ้ำ ไม่ใช่แค่กรุงเทพฯกับต่างจังหวัด
8.ทุกปัญหาอุบาทว์นั้น (อาจ) เป็น (เพียง) อาการของปัญหาอื่น เช่นการค้นพบปริมาณที่สูงมากของฝุ่นนรกในพื้นที่หนึ่ง อาจเป็นเรื่องของความย่อหย่อน หรือการคอร์รัปชั่นในการจัดการของเจ้าหน้าที่รัฐในพื้นที่ หรืออาจเป็นเรื่องของความเลวร้ายในการพัฒนาที่ละเลยปัญหามาตรฐานความปลอดภัย หรืออาจจะสะท้อนถึงความเหลื่อมล้ำในพื้นที่ที่คนบ่นไม่ได้สูด คนสูดไม่ได้บ่น
9.การเล่าเรื่องและการอธิบายต้นตอของปัญหาอุบาทว์นั้นมีได้หลายทาง ไม่ใช่เรื่องที่ตกลงกันได้ ทุกคนให้เหตุผลของตัวเอง เพราะเชื่อว่าคำอธิบายของตัวเองถูกที่สุด หรือทำได้มากที่สุด แต่ตรงนี้ถ้ามองในทางบวกกลับเป็นเรื่องที่น่าสนใจ เพราะถ้าส่งเสริมให้แต่ละฝ่ายได้มาระดมสมอง แลกเปลี่ยน ถกเถียงกัน ก็ทำให้เกิดความรู้สึกว่าไม่ถูกทิ้งเอาไว้ในปัญหา ซึ่งเรื่องนี้น่าจะสำคัญกว่าเชื่อผู้นำชาติพ้นภัย
10.เป้าหมายของคนวางแผนและกำหนดนโยบายเมื่อเผชิญกับปัญหาอุบาทว์ไม่ใช่การค้นพบความจริงพ้นกาลเวลาของปัญหา หรือคิดอะไรก็ได้ ลองทำอะไรก็ได้ (เพราะทุกอย่างมีต้นทุนและความสูญเสีย) แต่ต้องมุ่งมั่นทุ่มเทที่จะทำให้โลกมันดีขึ้นด้วยความเข้าใจว่ามันไม่ง่าย และต้องระมัดระวังว่าถ้าลงมือทำอะไรไปแล้วมันจะไปกระทบส่วนอื่นๆ ตามมาได้
ในเชิงปฏิบัติ การแก้ปัญหาอุบาทว์หรือปัญหาที่ควบคุมตัวแปรต่างๆ ไม่ได้ ปัญหาที่ขึ้นกับบริบท (และบริบททางสังคม) มากกว่าการค้นพบที่มาแบบสูตรสำเร็จ ปัญหาอุบาทว์อาจไม่ได้แก้โดยคนฉลาด หน่วยงานฉลาด หรือองค์กรฉลาดที่ให้คำตอบในเรื่องนี้ได้เลย เหมือนที่ส่วนมากมักจะมีคนเสนอตัว หรือเสนอไอเดียสุดล้ำที่ทำให้เราเชื่อว่าข้อเสนอของพวกเขาคือทางดับทุกข์โดยสมบูรณ์
สิ่งที่เราต้องการอาจไม่ใช่คำตอบหรือวิธีคิดที่เป็นสูตรสำเร็จที่อบรมถ่ายทอดได้ แต่ต้องย้ำเรื่องของการสร้างความหวังให้ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง (ที่ไม่ใช่ใส่รายชื่อลงไป แต่ต้องเข้าใจว่าเขาเกี่ยวข้องยังไง) ได้รู้สึกว่าการแก้ปัญหาดังกล่าวมีความหมายสำหรับเขา เขาได้รับการยอมรับให้เข้ามาอยู่ในกระบวนการ และเชื่อว่าการเปลี่ยนแปลงจะต้องเกิดร่วมกัน และร่วมกันจับตา เฝ้าติดตามการเปลี่ยนแปลงร่วมกัน สื่อสารพูดคุยกันระหว่างทุกฝ่าย และไว้ใจในความโปร่งใสของกระบวนการ
อย่างเรื่องฝุ่นนรกนี่ ผมคิดว่าอาจต้องตั้งต้นกันใหม่แล้วสร้างประชาคมในการแก้ปัญหาฝุ่นนรกในแต่ละพื้นที่ อย่างน้อยคือมาบ่น มาเปิดให้เห็นปัญหาร่วมกัน ไม่ใช่จะรีบแก้แล้วคนบางคนอาจเดือดร้อนขึ้น
และต้องก้าวพ้นไปจากภาวะหดหู่ว่าไม่ว่าใครก็แก้ไม่ได้ ประเด็นมันอยู่ที่ว่าทุกคนเห็นปัญหา ทุกคนเสนอวิธีแก้ ทุกคนได้รับผลกระทบ แต่มันมีความซับซ้อนของผลกระทบที่ตัวเลขจากเครื่องวัดตอบไม่ได้ ดังนั้น มันถึงเวลาที่ต้องเอาความซับซ้อนและความหลากหลายมาเป็นพลังในการจัดการสิ่งนี้ให้ได้ เพราะปัญหาฝุ่นนรกมันเป็นปัญหาสังคมที่กระทบผู้คนและมันกระทบในแบบที่ซับซ้อน ดังที่ได้เรียนเอาไว้ตั้งแต่ต้นนั่นแหละครับ
พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์
