หมายเหตุ – จากกรณีความเห็นของนายวันชัย สอนศิริ อนุ กมธ.สปท. มีข้อคิดเห็นในเรื่องการปฏิรูปและการควบคุมองค์กรอิสระ คือ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ดังนี้
ชำนาญ จันทร์เรือง นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์
เรื่องคุณสมบัติของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในรัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดไว้แคบ ตั้งคุณสมบัติสูงขึ้นไปอีก ถ้ารัฐธรรมนูญใหม่ประกาศใช้อาจมีหลายคนไม่ได้เป็น อาจจะหลุดไปเลย เพราะไม่ได้เป็นศาสตราจารย์มาครบกำหนดเวลา ไม่ได้มีตำแหน่งทางวิชาการ
แต่เห็นด้วยกับการเสนอให้เพิ่มคุณสมบัติ เป็นการเปิดโอกาสให้มีคนจากหลายฝ่าย ไม่นับเฉพาะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ แต่หมายรวมถึงองค์กรอิสระอื่นๆ ด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์กรที่ต้องสัมผัสกับประชาชนมากๆ เช่น คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ผู้ตรวจการแผ่นดิน เพราะบางครั้งคุณสมบัติที่กำหนดไม่มีภาคส่วนอื่นที่ไม่ใช่ภาคราชการเลย เหมือนเป็นที่รองรับข้าราชการวัยเกษียณ แต่ละคนเปลี่ยนจากองค์กรหนึ่งไปอีกองค์กรหนึ่ง มีอยู่ไม่กี่คน
แต่การเสนอตอนนี้คงทำอะไรไม่ได้เพราะได้เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ ต้องมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ยิ่งกำหนดมาตรฐานสูงขึ้น ความยึดโยงกับประชาชนยิ่งน้อยไปอีก ถ้ามองอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตอนนี้ สามารถถอดถอนผู้ที่มาจากการเลือกตั้งแทนวุฒิสมาชิก แต่เดิมการถอดถอนนักการเมืองใช้วุฒิสภา ตอนนี้ให้ศาลฎีกากับศาลรัฐธรรมนูญทำ ยิ่งหนัก คืออย่างน้อยต้องมีการยึดโยง การเชื่อมโยง หรือเปิดกว้างให้คนที่มีคุณสมบัติ ปราชญ์เก่งๆ (Local wisdom) เยอะแยะไป คนที่มีความรู้มากมาย หลายคนที่เป็นปราชญ์ชาวบ้าน เป็นผู้รู้ ทรงคุณวุฒิ ทรงคุณธรรม ไม่ได้จบการศึกษาในระบบก็มีเยอะแยะไป ของแบบนี้มันทำเองไม่ได้ ต้องมีผู้ช่วย มีทีมสำนักงานคอยสนับสนุน ไม่ได้ทำเองทุกเรื่องร่างบรรทัดแรกตั้งแต่เมื่อไหร่ เพราะที่มาจำกัด จากศาลฎีกากับศาลปกครองก็ครึ่งหนึ่งแล้ว บวกกับผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ ก็อดีตข้าราชการทั้งนั้น มีเบ้าหลอมมาแบบนั้น การตีความกฎหมายก็มีความพิลึกพิลั่น เช่น ตีความว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นการทำลายล้างระบอบประชาธิปไตย มันไม่มีในตำราที่ไหน
ส่วนการเสนอให้เพิ่มอำนาจ กกต. ในการตรวจค้นจับกุม มองว่า กกต. เขาเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่อยู่แล้ว เป็น commission แตกต่างกับ committee ที่จะทำอะไรต้องอาศัยมติ การเป็น commission ของ กกต. นั้น คือแต่ละคนจะมีพลังอำนาจของตัวเอง อย่าง กกต. อินเดียที่มี 3 คน แต่ละคนสามารถสั่งอะไรได้หมด เหมือนผู้ตรวจการแผ่นดินในอดีตที่เป็นอิสระกันและกัน แน่นอนว่าบางอย่างต้องใช้มติ แต่ไม่ใช่ว่าต้องใช้มติทุกเรื่องเห็นด้วยการเพิ่มอำนาจถ้าใช้ในทางที่ถูก เพราะว่าเป็นพนักงานตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ไม่ต้องเขียนรายละเอียดอะไรมากให้เป็นนั่นเป็นนี่ พอเป็นเจ้าพนักงานตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญามันก็ทำได้หมด
ส่วนอำนาจในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับสูงของรัฐบาลรักษาการ ต้องขออนุญาต กกต. ก่อน มองว่าต้องเป็นอย่างนั้นอยู่แล้ว เวลามีประกาศกฤษฎีกา เขาจะย้าย จะทำอะไร มันก็ต้องขออนุมัติเขา เพราะมันอาจกระทบต่อการมีผลได้ผลเสียทางการเมือง แต่ว่าอาจมีมากกว่าการย้าย เช่นการไปช่วยราชการ น่าจะรวมไปด้วย เช่นการมีคำสั่งภายในให้ไปช่วยราชการ มันก็ไม่ใช่การย้าย ระวังข้อเลี่ยงตรงนี้ก็แล้วกัน เพราะส่วนใหญ่จะใช้วิธีตรงนี้ แล้วเวลาขออนุญาต กกต. ก็ต้องมีกำหนดระยะเวลาด้วย ถ้าขอก็ต้องขอว่า 1.ถ้าไม่ตอบภายในเวลาเท่าไหร่ก็หมายถึงเห็นด้วย เพราะถ้าเอาไปดองไว้ ข้าราชการก็เสียหาย ทำอะไรก็ไม่ได้ แล้วบางอย่างมีพฤติกรรมชัดเจนก็ต้องย้าย หรือเพื่อประโยชน์ทางราชการก็ต้องย้ายได้
ส่วนข้อเสนอให้เพิ่มบุคลากร และให้รัฐสนับสนุนงบเพียงพอกับ ป.ป.ช. มองว่า ความจริงแล้วคดีทุกอย่างของ ป.ป.ช. ก็มีการแบ่งไว้เยอะแล้ว เช่น คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตในภาครัฐ (ป.ป.ท.) มันอยู่ที่วิธีการจัดการระบบมากกว่า เพราะนักบริหารงานที่ดีเขาจะไม่เพิ่มเงินเพิ่มคน เพราะใครก็ทำได้
ปัญหาของ ป.ป.ช. เป็นปัญหาเรื่องระบบมากกว่า เช่น ระบบกลั่นกรองงาน ระบบการจัดงาน ระบบการรับผิดชอบสำนวน ระบบอะไรต่างๆ นานา แล้วระบบที่เข้ามาแทรกคืออันไหนด่วน อันไหนไม่ด่วน เพราะบางอย่างก็เร็วจี๋ บางอย่างก็ตั้งนานแล้ว
ยุทธพร อิสรชัย รองศาสตราจารย์ประจำสาขาวิชารัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช
1.ข้อเสนอปฏิรูปศาลรัฐธรรมนูญ ค่อนข้างเห็นด้วยว่าองค์กรอิสระโดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรจำกัดเฉพาะอาชีพใดอาชีพหนึ่ง ถามว่ามีความจำเป็นไหมที่ต้องเป็นเฉพาะนักกฎหมายหรือบุคคลที่เคยทำงานในด้านกฎหมายมาก่อน อาจไม่มีความจำเป็นมาก เพราะศาลรัฐธรรมนูญใช้ตัดสินคดีที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการเมือง โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับเรื่องรัฐธรรมนูญ เป็นสิ่งที่ทุกคนในสังคมพึงตระหนักและรับรู้ถึงกลไกนี้ไม่จำเป็นต้องเป็นเฉพาะบุคคลที่อยู่ในวิชาชีพกฎหมาย ส่วนเวลาปฏิบัติหลักทั่วไปขององค์กรอิสระหรือองค์กรใหญ่จะมีฝ่ายข้าราชการสรุปประเด็นข้อกฎหมายให้อยู่แล้ว ตุลาการทำหน้าที่ตรวจสอบว่าประเด็นเหล่านั้นถูกต้องหรือยัง มีอะไรเป็นปัญหา ไม่ได้ทำเชิงลึกในภาคปฏิบัติอยู่แล้ว จึงไม่จำเป็นว่าต้องเป็นผู้รู้ในกฎหมายเท่านั้นที่จะไปนั่งในศาลรัฐธรรมนูญ การเปิดกว้างจะยิ่งทำให้คนมาจากหลากหลายวิชาชีพหลากหลายความคิด
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้น คนที่มีความเข้าใจเรื่องรัฐธรรมนูญอาจไม่จำเป็นต้องมีมาก คนทำงานภาคปฏิบัติคือเจ้าหน้าที่ศาล ฝ่ายกฎหมาย ฝ่ายคดีต่างๆ ตำแหน่งตุลาการสำคัญคือเป็นคนที่มองเห็นภาพของการเมืองทั้งหมดและต้องมีหลักคิดอยู่บนหลักนิติธรรมและธรรมาภิบาล เป็นคุณสมบัติสำคัญกว่าการเชี่ยวชาญเรื่องกฎหมาย เพราะศาลรัฐธรรมนูญก็มีสถาบันรัฐธรรมนูญศึกษาที่เป็นคลังข้อมูลเรื่องคดีอยู่แล้ว ทีมทำคดีก็มีเจ้าหน้าที่อยู่แล้ว ตุลาการที่สำคัญคือต้องมีความศรัทธาในระบอบประชาธิปไตยในหลักนิติธรรมและธรรมาภิบาลมากกว่า
ในประวัติที่ผ่านมาประธานศาลรัฐธรรมนูญทุกคนล้วนมาจากสายนิติศาสตร์เกือบทั้งหมด ส่วนใหญ่มาจากสถาบันการศึกษาเดียวกันด้วยซ้ำไป แนวความคิดหรือความเป็นอิสระในการทำงานจะไม่ค่อยมีความแตกต่างนัก
2.ข้อเสนอปฏิรูป กกต.ที่ให้มีอำนาจตรวจค้นจับกุมโดยไม่ต้องมีหมายค้นหรือหมายจับนั้น ผมไม่เห็นด้วย เพราะเป็นสิ่งที่ขัดกับหลักนิติธรรมอย่างยิ่ง เป็นการขยายอำนาจของราชการไปสู่รัฐราชการ รัฐนิติธรรมจึงเกิดไม่ได้เป็นรัฐราชการที่ให้อำนาจ กกต. ทำให้องค์กรอิสระเป็นเหมือนหน่วยงานราชการหน่วยหนึ่ง เหมือนเป็นตำรวจเลือกตั้ง ไปตรวจสอบค้นสถานที่ โดยไม่ต้องมีหมายยิ่งขัดหลักนิติธรรม ถ้าจะให้ กกต.มีอำนาจเต็มในตัวเอง ผมคิดว่าขัดกับหลักนิติธรรมอย่างร้ายแรงเลย ต่อไป กกต. จะกลายเป็นตำรวจเลือกตั้ง คอยตรวจตราการทำความผิดเกี่ยวกับการเลือกตั้งแทน ในกลไกปกติ กกต.ก็ร้องขอได้อยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องมีอำนาจนี้
เหตุผลที่บอกว่าทำให้กระบวนการปราบทุจริตเลือกตั้งล่าช้า กกต.น่าจะไปดูที่การทำงาน ประสิทธิภาพในองค์กร รวมถึงวิธีคิด วิธีทำงาน ส่วนใหญ่บุคคลที่มาดำรงตำแหน่งคณะกรรมการในระยะหลัง จะเป็นบุคคลซึ่งเกษียณอายุมาจากหน่วยงานราชการและผู้ทำงานฝ่ายปฏิบัติการก็โอนย้ายมาจากกระทรวง ทบวง กรม วิธีทำงานแบบราชการก็ยังคงอยู่ ส่งผลต่อประสิทธิภาพ เราต้องแยกเรื่องอำนาจหน้าที่กับประสิทธิภาพ การเพิ่มอำนาจหน้าที่ไม่ได้เป็นสมการที่จะบอกว่าประสิทธิภาพจะดีขึ้น เพิ่มอำนาจหน้าที่แต่วิธีการทำงานแบบเดิม ประสิทธิภาพอาจแย่ลงก็ได้
ส่วนข้อเสนอที่ในช่วงการเลือกตั้งให้รัฐบาลรักษาการขออนุญาตจาก กกต. ในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับสูง ผมคิดว่าควรกำหนดเลยว่าให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการร่วมระหว่างกกต.กับภาคประชาสังคม ในการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการออกจากพื้นที่ที่จะได้เสียกับการเลือกตั้งไม่ว่าจะเป็นข้าราชการระดับสูงหรือระดับทั่วไป วันนี้กลับจะลดอำนาจให้เหลือเพียงข้าราชการระดับสูง ต้องมีภาคประชาสังคมมาถ่วงดุลกับ กกต.ในการแต่งตั้งโยกย้ายต้องโยกย้ายได้ทุกระดับที่มีส่วนได้เสีย
3.ข้อเสนอการปฏิรูปคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ที่ให้จัดลำดับคดีตามความรุนแรงและความเสียหายจากความทุจริต การกำหนดกลไกแบบนี้อาจทำให้เกิดความไม่เป็นธรรมได้ อาจเหลื่อมล้ำว่าบางคดีดำเนินการเร็ว บางคดีดำเนินการช้า บอกว่าคดีที่เสียหายเยอะให้ดำเนินการเร็ว สุดท้ายจะเป็นการเล่นการเมือง โดยเอาคดีใหญ่ คดีการเมืองระดับชาติเป็นตัวตั้ง ทั้งที่การทุจริตคอร์รัปชั่นเกิดขึ้นทุกระดับ ในระบบราชการก็มี ในการเมืองระดับท้องถิ่นก็มี เจ้าหน้าที่ภาคปฏิบัติระดับล่างก็มี การจัดลำดับคดีผมเชื่อว่าไม่ได้ทำให้ประสิทธิภาพมากขึ้น การเพิ่มอำนาจหน้าที่ไม่ได้เป็นสมการที่จะบอกว่าประสิทธิภาพจะดีขึ้น ถ้าเพิ่มอำนาจมากขึ้นแต่ความพร้อมไม่มี ประสิทธิภาพโดยรวมก็ไม่ดีขึ้น
กรณี ป.ป.ช.สำคัญคือต้องเน้นบทบาทป้องกันและปราบปรามการทุจริตไม่ใช่เน้นบทบาทปลายทางสืบสวนสอบสวนวินิจฉัยเรื่องการทุจริต การทุจริตมีปัจจัย 3 ประการ 1.โครงสร้างอำนาจรัฐที่รวมศูนย์ เป็นปัญหาของรัฐในภาพรวม เอื้ออำนวยการวิ่งเต้นล็อบบี้คนที่ถืออำนาจไม่กี่คน 2.วัฒนธรรมอุปถัมภ์ในสังคม เป็นส่วนสำคัญให้เกิดการใช้อำนาจที่ไม่ชอบในทุกลำดับ 3.การขาดการมีส่วนร่วมจากภาคประชาสังคมอย่างแท้จริง
การเพิ่มจำนวนบุคลากรและงบประมาณกับ ป.ป.ช. เป็นวังวนความคิดที่สุดท้ายเป็นการขยายฐานของระบบราชการ ทุกวันนี้แนวคิดการมีองค์กรอิสระต้องการเล็กและมีประสิทธิภาพ ทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลกับฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ ตุลาการเกิดขึ้นโดยภาคประชาสังคม แต่องค์กรอิสระเหล่านี้ไม่ได้ทำหน้าที่ตามแนวคิดเหล่านี้เลย กลับทำหนาที่เป็นเหมือนส่วนหนึ่งของระบบราชการ
สามารถ แก้วมีชัย อดีต ส.ส.พรรคเพื่อไทย (พท.)
ผมเห็นด้วยกับกรณีที่คณะอนุ กมธ.ขับเคลื่อนการปฏิรูปการควบคุมและการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ได้เสนอปฏิรูปองค์กรอิสระ อาทิ การปฏิรูปศาลรัฐธรรมนูญ พร้อมทั้งเสนอคุณสมบัติตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ว่า ไม่ควรจำกัดเฉพาะกลุ่มสาขาบางอาชีพเท่านั้น ด้วยเพราะแต่เดิมคนที่จะเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะจำกัดให้เฉพาะคนที่เคยเป็นอดีตผู้พิพาษา อัยการ และนักกฎหมาย ที่ผ่านการเป็นข้าราชการเข้ามาดำรงตำแหน่งดังกล่าวได้เท่านั้น ถือว่าเป็นการปิดกั้นมิให้บุคคลที่มีความรอบรู้ในด้านอื่นเข้ามาได้เลย
ในที่นี้ประเด็นสำคัญนั่นคือคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะมีผลผูกพันทุกองค์กร แต่การที่คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีเพียงบุคคลที่ชำนาญการด้านกฎหมาย คิดว่าคำวินิจฉัยบางครั้งก็เป็นสิ่งที่ไม่ครอบคลุมมิติอื่นๆ อย่างเช่นที่ผ่านมาการวินิจฉัยว่าการสร้างรถไฟฟ้าความเร็วสูงยังไม่เหมาะสมกับประเทศไทย ขอให้สร้างทางลูกรังให้หมดก่อน อะไรทำนองนี้เป็นต้น
เพราะฉะนั้นผมคิดว่าเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องเปิดโอกาสให้บุคคลที่ชำนาญการด้านอื่นๆที่ไม่ใช่เฉพาะแต่ด้านกฎหมายเท่านั้นเข้ามาเป็นคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เพราะนับวันโลกเรามีความก้าวหน้าทางภาคธุรกิจเอกชน และด้านการค้าการลงทุน คนพวกนี้เขาก็มีวิสัยทัศน์ มุมมองที่จะก้าวทันโลกที่พัฒนาไปเรื่อยๆ ได้ ดังนั้นการกำหนดคุณสมบัติคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญก็ต้องเปิดโอกาสให้คนในภาคธุรกิจเอกชนเข้ามามีส่วนร่วมได้ด้วย ไม่ใช่ให้เฉพาะคนในสายกฎหมายเท่านั้น
วิรัตน์ กัลยาศิริ หัวหน้าคณะกฎหมายพรรคประชาธิปัตย์ (ปชป.)
ในส่วนขององค์กรอิสระที่เกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญผมเห็นว่าองค์ประกอบในก็ปัจจุบันดีอยู่แล้ว เพราะให้ศาลฎีกาหรือศาลปกครองสูงสุดเลือกตุลาการที่มีความเชี่ยวชาญมาก็จะได้ผู้มีความรู้และมีประสบการณ์ตรงในการวินิจฉัยประเด็นข้อกฎหมายทั้งศาลยุติธรรมและศาลปกครอง รวมทั้งผู้เชี่ยวชาญทางรัฐศาสตร์ จะดีหรือไม่ดีให้ดูย้อนไปก็จะพบว่า ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่เป็นหลักของประเทศชาติมาโดยตลอด บุคลากรโดยภาพรวมถือว่าเป็นบุคลากรที่มีคุณภาพเป็นหลักเป็นที่พึ่งของประเทศไทยได้ ดังนั้น ในส่วนนี้จึงไม่ควรจะไปปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์ หรือหลักการเกี่ยวกับการสรรหาตุลาการศาลล้อหมุนแต่ประการใด ยืนยันว่าศาลรัฐธรรมนูญไม่ควรแก้หลักการของตุลาการ
แต่หากเป็นองค์กรอิสระอื่น เช่น คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ต้องยอมรับว่า กกต.ที่เป็นที่ยอมรับของสังคมก็คือ กกต. ชุดแรกที่ท่านอาจารย์สวัสดิ์ โชติพานิช เป็นประธาน แต่ กกต.ชุดหลังมีการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองจนทำตัวเสมือนเป็นหนึ่งในพรรคการเมืองทำให้สังคมคลางแคลงในพฤติกรรมของ กกต.บางยุค จนบางท่านต้องติดคุกติดตะรางโดยคำพิพากษาของศาลฎีกา ดังนั้นในส่วนองค์ประกอบของ กกต.น่าจะได้มีการพิจารณาหยิบยกขึ้นมาทบทวนได้มากกว่าศาลรัฐธรรมนูญ แต่ทั้งนี้หากถึงขนาดให้อำนาจ กกต.ให้ค้นหรือจับโดยไม่ต้องมีหมายนั้น ผมไม่เห็นด้วย เพราะสามารถขอความร่วมมือและให้ศาลเป็นผู้ตรวจสอบกลั่นกรองอีกชั้นหนึ่งได้ ศาลก็มีผู้พิพากษาเวรที่จะออกหมายค้นได้อยู่แล้ว และเป็นกรณีความผิดซึ่งหน้าสามารถจับได้โดยไม่ต้องมีหมายอยู่แล้ว แต่ก็เห็นด้วยให้กำหนดตำแหน่งที่รัฐบาลต้องขอความเห็นชอบ กกต.ในช่วงรักษาการว่าตำแหน่งอะไรบ้างที่กระทรวงทบวงกรมจะต้องขอความเห็นชอบจาก กกต.ในช่วงรักษาการ
นอกจากนี้ ในส่วนขององค์กรอิสระที่ดูแลคดีทุจริต คือ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) ถือเป็นองค์กรที่สังคมคาดหวังสูงมาก และมีอำนาจมากดังนั้นการกำหนดคุณสมบัติของคนที่จะมาเป็น ป.ป.ช.จะต้องมีความรู้มีประสบการณ์และมีความตรงไปตรงมาเที่ยงธรรมจึงเป็นความจำเป็นอย่างยิ่ง
