งบฐานศูนย์ สศช.ถกวุ่นโจทย์ใหม่

งบฐานศูนย์ สศช.ถกวุ่นโจทย์ใหม่

จากผลการเลือกตั้งปี 2566 ซึ่งคะแนนอย่างไม่เป็นทางการ ทางพรรคก้าวไกลได้ว่าที่ ส.ส.มากที่สุด เป็นแกนนำจัดตั้งรัฐบาลชุดใหม่ ร่วมกับพรรคเพื่อไทย พรรคประชาชาติ พรรคไทยสร้างไทย พรรคเสรีรวมไทย พรรคเพื่อไทรวมพลัง พรรคเป็นธรรม และพรรคพลังสังคมใหม่ รวม 8 พรรค และเมื่อวันที่ 22 พฤษภาคมที่ผ่านมา มีการร่วมแถลงการลงนามข้อตกลงร่วม (MOU) ในการจัดตั้งรัฐบาล โดยมีเนื้อหา 23 ข้อ และอีก 5 ประเด็นแนวทางปฏิบัติ

ทั้งนี้ ใน 23 เนื้อหามีสาระสำคัญในการบริหารและพัฒนาประเทศไทย ทั้งมิติเศรษฐกิจและสังคม ซึ่งมีข้อหนึ่งคือ เรื่องการเปลี่ยนวิธีจัดทำงบประมาณประจำปีที่อ้างอิงจากฐานปีก่อนหน้า เป็นจัดทำงบประมาณแบบใหม่ โดยเน้นใช้วิธีการจัดงบประมาณฐานศูนย์ หรือ zero-based budgeting ซึ่งหมายถึง หากกระทรวงหรือหน่วยงานรัฐจะทำเรื่องของบประมาณในปีถัดไป ก็ไม่ได้อิงจากฐานของงบประมาณปีก่อนหน้า แต่ต้องมาพิจารณาใหม่ว่า โครงการที่ต้องการสานต่อนี้ยังจำเป็นหรือไม่ จำนวนเงินที่ขอสูงเกินไปหรือไม่ หรือผลลัพธ์โครงการที่ผ่านมาคุ้มค่าหรือไม่

เรื่องจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์นั้น ดนุชา พิชยนันท์ เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) บอกว่า สศช.ได้หารือกับสำนักงบประมาณในหลักการเบื้องต้นว่าการจัดทำงบประมาณแบบนี้สามารถทำได้หรือไม่ เพราะถือเป็นเรื่องใหม่ที่ประเทศไทยไม่เคยใช้มาก่อน

ทั้งนี้ การจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์ จะเป็นการจัดทำงบประมาณที่ไม่ได้อิงกับข้อมูลในอดีต แต่หน่วยงานต้องมีการชี้แจง โดยคาดการณ์ไปข้างหน้าว่างบประมาณที่ใช้นั้นมีงบประมาณอะไรบ้าง มีความจำเป็นอย่างไร ซึ่งต่างจากการทำงบประมาณแบบเดิมที่หน่วยงานราชการจะได้รับการจัดสรรงบประมาณโดยอ้างอิงจากวงเงินงบประมาณแบบเดิมและปรับเพิ่มขึ้น หรือลดลงจากปีงบประมาณที่ผ่านมาเป็นเปอร์เซ็นต์

หากมีการใช้งบประมาณแบบฐานศูนย์ก็มีทั้งข้อดีและข้อเสีย โดยข้อดีคือการสะท้อนการใช้งบประมาณไปในอนาคต แต่ข้อเสียก็คือเป็นระบบการจัดทำงบประมาณแบบที่ต้องใช้ฐานข้อมูลจำนวนมาก ต้องมีการ
เตรียมความพร้อมกับทุกหน่วยงานราชการมาก เพราะระบบงบประมาณเป็นระบบใหญ่ ผูกพันไปทุกภาคส่วน ทั้งหน่วยงานราชการส่วนกลาง ระบบการเบิกจ่ายของส่วนท้องถิ่น รวมไปถึงสถานศึกษาและสถานพยาบาลด้วย คาดว่าจะไม่สามารถทำได้ในการจัดทำงบประมาณในปี 2567 จะเริ่มทำได้ก็ในปีงบประมาณ 2568 หรือปี 2569

นอกจากนั้นจะต้องหารือกับพรรคการเมืองที่จะเข้ามาเป็นรัฐบาล และ 4 หน่วยงานเศรษฐกิจได้แก่ สศช. สำนักงบประมาณ กระทรวงการคลัง และธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ว่าแนวทางการจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์ สำหรับประเทศไทยนั้นเหมาะสมที่จะทำทุกๆ ปีงบประมาณ หรือทำทุกๆ 5 ปี เพราะมีรายละเอียดและรูปแบบในการจัดทำที่แตกต่างกัน

การจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์เป็นเรื่องใหม่ที่ต้องทำความเข้าใจกับทุกภาคส่วน เพราะระบบงบประมาณเป็นระบบใหญ่ และเกี่ยวข้องผูกพันกับทุกภาคส่วนของประเทศ หากจะปรับเปลี่ยนระบบการจัดทำงบประมาณของประเทศมาใช้ในระบบนี้จริงต้องทำความเข้าใจ ซักซ้อมกับทุกหน่วยงาน รวมทั้งทำฐานข้อมูลต่างๆ ให้มีความพร้อมด้วย เลขาฯสภาพัฒน์ระบุ

ด้าน เฉลิมพล เพ็ญสูตร ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เสริมว่า การจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์ตามนโยบายของพรรคก้าวไกลนั้น สำนักงบประมาณมีความกังวล โดยเตรียมหารือกับรัฐบาลใหม่เพื่อทำความเข้าใจให้ตรงกันว่าการจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์คืออะไร และจะทำในระดับใด เพราะทำได้ทั้งในการจัดทำงบประมาณใหม่ทั้งหมด หรือทำเฉพาะงบลงทุน หากกรณีที่จะทำงบประมาณแบบใหม่ทั้งหมด ก็ต้องมาดูทั้งงบประจำและงบลงทุน

ซึ่งคาดว่าจะใช้ระยะเวลานาน เพราะหน่วยงานรับงบประมาณมีจำนวนมากถ้ารัฐบาลใหม่จะทำงบประมาณปี 2567 เป็นงบประมาณแบบฐานศูนย์ ก็ต้องถามว่า ความหมายงบประมาณแบบฐานศูนย์คืออะไร ถ้ารัฐบาลใหม่มองว่าการจัดทำงบประมาณระบบแบบฐานศูนย์ จะต้องดูทุกรายการอาจจะต้องมีเวลาทำงบประมาณพอสมควร เพราะงบประมาณและหน่วยงานงบประมาณจำนวนมาก

ขณะนี้ รัฐบาลก็มีการจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์อยู่แล้ว ในส่วนรายจ่ายงบลงทุน ซึ่งมีเกณฑ์ในการจัดทำงบประมาณ โดยทบทวนเป้าหมาย ตัวชี้วัด ผลผลิต กิจกรรมที่มีผลสัมฤทธิ์ ความสอดคล้องกับแผนงาน นโยบาย และยุทธศาสตร์ชาติ แล้วกำหนดเป็นงบประมาณที่จัดสรรให้กับหน่วยรับงบประมาณ ซึ่งคล้ายกับการทำงบประมาณฐานศูนย์ที่พรรคก้าวไกลเสนอนโยบาย

แต่หากจะทำงบประมาณฐานศูนย์ในส่วนของงบประมาณประจำ ก็ต้องมาดูว่าจะจัดสรรเงินเดือน ค่าจ้าง ให้กับบุคลากรภาครัฐ รวมทั้งอัตราบุคลากรภาครัฐใหม่ที่มีเพิ่มขึ้นว่ามีความเหมาะสมจำเป็นหรือไม่ เรื่องนี้ต้องดูอย่างละเอียด เพื่อให้ไม่เกิดปัญหาภายหลัง เพราะรายจ่ายประจำเพิ่มขึ้นทุกปี

อย่างไรก็ดี ทุกปีสำนักงบประมาณจะมีขั้นตอนการทบทวนงบประมาณที่หน่วยงานรับงบประมาณเสนอขอมาว่าเรื่องใดที่ทุกปีต้องทำ มีความจำเป็นและตอบโจทย์หรือไม่ แต่ไม่ได้บอกว่าสำนักงบประมาณจัดสรรงบประมาณแบบฐานศูนย์อยู่แล้ว แต่กำลังบอกว่ารัฐบาลก็ทำงบประมาณแบบนี้อยู่ ไม่ได้ดูว่าปีที่แล้วได้รับงบประมาณเท่าไหร่ แล้วปีต่อไปจะเพิ่มให้อีกเท่าไหร่ ผอ.สำนักงบประมาณสรุป

ทั้งนี้ เมื่อเดือนมีนาคม 2566 คณะรัฐมนตรี (ครม.) ที่มี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรี ได้มีมติจัดสรรงบประมาณปี 2567 ไปให้แก่กระทรวงต่างๆ ทั้ง 19 กระทรวง และสำนักนายกรัฐมนตรีไปเป็นที่เรียบร้อย โดยมีวงเงินทั้งสิ้นจำนวน 3.35 ล้านล้านบาท นอกจากนี้ยังอนุมัติงบประมาณผูกพันข้ามปีอีก 3.6 แสนล้านบาท

หากมีการทำงบประมาณระบบฐานศูนย์ในงบประมาณปี 2567 อาจจะกระทบกับงบที่ 19 กระทรวงซึ่งเกือบทั้งหมดของหน่วยงานรัฐบาลที่ได้รับอนุมัติไปด้วย โดยการจัดสรรงบประมาณให้ทั้ง 19 กระทรวง เป็นการจัดสรรงบประมาณตามความจำเป็นเร่งด่วนและภารกิจ นโยบายของแต่ละกระทรวง มีการจัดสรรงบในปีต่อๆ ไป อ้างอิงการจากฐานงบประมาณเดิมที่ใช้ไป แต่หากรัฐบาลใหม่มองว่างบที่เคยอนุมัติบางส่วนไม่จำเป็น หรือไม่สอดคล้องกับนโยบาย หรือมีส่วนที่ไม่โปร่งใส อาจจะทำให้ต้องรื้อร่างงบประมาณใหม่

อย่างไรก็ตาม ทางสภาพัฒน์และนักวิชาการต่างยังวิเคราะห์ว่า การจะทำงบประมาณฐานศูนย์นั้นต้องใช้ระยะเวลา ซึ่งหมายความว่า งบปี 2567 นั้น คงยังไม่ถูกรื้อใหม่เพื่อจัดทำเป็นงบประมาณฐานศูนย์ เพราะไม่น่าจะทำได้ทัน เนื่องจากมีการเลือกตั้งใหม่ และร่าง พ.ร.บ.งบปี 2567 ก็ล่าช้าจนไม่สามารถใช้ได้ทันในช่วงเริ่มปีงบ 2567 หรือตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2566 นี้ได้ ยิ่งหากรื้อใหม่ก็จะทำให้งบประมาณปี 2567 ล่าช้าไปอีก อาจกระทบระบบเศรษฐกิจตามที่หลายฝ่ายกังวล จึงน่าจะยังคงใช้งบประมาณปี 2567 ตามกรอบเดิมไปก่อน

ส่วนงบประมาณปี 2568 จะเริ่มจัดทำงบประมาณแบบฐานศูนย์ได้ทันหรือไม่ ต้องติดตามกันดู