คุณูปการสำคัญอย่างยิ่งของ ศาสตราจารย์ ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ์ ที่มีต่อวงการศึกษาทางด้านรัฐธรรมนูญ
ไทยคือการเสนอมโนทัศน์ว่าด้วย “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ที่ปรากฏครั้งแรกในนิตยสารศิลปวัฒนธรรม ปีที่ 13 ฉบับที่ 1 พฤศจิกายน 2534 ในบริบทหลังการรัฐประหารของคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2534
ปัจจุบันบทความต้นฉบับได้ถูกนำมาเผยแพร่อีกครั้งในมติชนออนไลน์ ซึ่งขอแนะนำอย่างยิ่งให้ผู้ที่สนใจศึกษาด้านรัฐธรรมนูญไทยไม่ว่าจะในทางนิติศาสตร์ หรือรัฐศาสตร์ก็สมควรอ่านบทความต้นฉบับนี้ให้ได้สักครั้ง แม้อาจจะเคยผ่านตาจากบทวิเคราะห์ต่อยอดต่างๆ ที่เกิดขึ้นหลังจากนั้นแล้วก็ตาม
แนวคิดของอาจารย์นิธิข้างต้นอธิบายว่า สาเหตุที่รัฐธรรมนูญของไทยนั้นถูกเขียนแล้วฉีกทิ้งครั้งแล้วครั้งเล่านั้นเป็นเพราะ “รัฐธรรมนูญฉบับลายลักษณ์อักษร” ถือเป็น “สิ่งแปลกปลอม” สำหรับสังคมการเมืองไทย เพราะไม่ได้สอดคล้องกับวัฒนธรรมการเมืองไทยที่เป็นอยู่จริง นั่นจึงทำให้รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรไม่ศักดิ์สิทธิ์และไม่ได้เป็นข้อกำหนดสูงสุดแท้จริง
เพราะสังคมไทยมี “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม” ซึ่งผูกร้อยสัมพันธภาพทางอำนาจไว้อย่างแน่นแฟ้นผ่านสถาบันต่างๆ ในสังคม เป็นข้อกำหนดซึ่งเกิดขึ้นจากการที่บุคคลและสถาบันต่างๆ ได้ต่อสู้ช่วงชิงและธำรงรักษาอำนาจจนเกิดการยอมรับร่วมกันในระดับหนึ่งกลายเป็นวัฒนธรรมการเมือง อันถือเป็นข้อกำหนดสูงสุดแท้จริงที่สังคมไทยและรัฐไทยยึดถือ ทั้งยังศักดิ์สิทธิ์ล่วงละเมิดมิได้
โดยอาจารย์นิธิได้อธิบายว่า “รัฐธรรมนูญคือข้อกำหนดว่าบุคคลและสถาบันต่างๆ ในรัฐหนึ่งนั้นพึงสัมพันธ์กันในเชิงอำนาจอย่างไร… แปลให้เป็นภาษาชาวบ้านก็คือใครใหญ่กว่าใคร และใหญ่ได้ในเงื่อนไขอะไร” แต่ “…แท้ที่จริงแล้ว ข้อกำหนดของความสัมพันธ์เชิงอำนาจในสังคมหนึ่งๆ นั้น ไม่ได้เกิดขึ้นจากใครเป็นผู้กำหนดขึ้น แต่เกิดขึ้นจากการที่บุคคลและสถาบันต่างๆ ในสังคมนั้น ได้ต่อสู้ช่วงชิงและรักษาสถานะแห่งอำนาจของตนมาเป็นเวลานานจนทำให้เกิดการยอมรับกันในระดับหนึ่ง กลายเป็นประเพณีทางการปกครองและการเมืองขึ้น”
เช่นนี้ อาจารย์จึงสรุปว่า “วัฒนธรรมทางการเมือง” ซึ่งก็คือวิถีชีวิต วิถีความคิด และค่านิยม ของสังคมนั้นๆ เคยชินที่จะมองเห็นว่าอำนาจที่ชอบธรรมนั้นต้องสัมพันธ์กันอย่างนั้นๆ ต่างหากที่มีสภาพบังคับและกลายเป็นรัฐธรรมนูญในทางความเป็นจริง
อย่างไรก็ตาม ข้อเขียนของท่านอาจารย์นี้ได้เขียนขึ้นจากจุดสังเกตบริบททางสังคมและการเมืองไทยจนถึงปี พ.ศ.2534 ซึ่งแม้ภายหลังจะมีผู้นำเอาแนวคิดเรื่องรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทยของท่านมาศึกษาเพื่อพยายามอธิบายปรากฏการณ์ทางสังคมการเมืองที่เกิดขึ้น แต่ก็ยังไม่ตกผลึกเสียทีเดียวว่าในปัจจุบันนี้ “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ได้ถูกแก้ไขเพิ่มเติมไปมากแค่ไหนและอย่างไรแล้วโดย “สังคมไทย” แม้เราจะรู้แน่นอนว่า “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ในปัจจุบันน่าจะไม่ได้เหมือนกันเสียทั้งหมดกับที่อาจารย์นิธิได้เสนอไว้ในครั้งที่เขียนบทความนี้แล้วก็ตาม
ซึ่งก็เป็นดังที่ท่านได้เขียนไว้ในบทความต้นฉบับเช่นกันว่า “วัฒนธรรมทางการเมืองของทุกสังคมไม่ใช่สิ่งที่หยุดนิ่งแล้ว เพราะการต่อสู้ช่วงชิงและรักษาสถานะแห่งอำนาจของสถาบันและบุคคล ในทุกสังคมไม่ได้หยุดนิ่ง ยังคงดำเนินต่อไปเรื่อยๆ ตามกระแสความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคมซึ่งเกิดขึ้นตลอดเวลา คนในสังคมนั้นจึงอาจมีค่านิยมในทางการเมืองเปลี่ยนไป เช่น คิดว่าสถาบันนั้นควรสัมพันธ์เชิงอำนาจกับสถาบันโน้นอีกอย่างหนึ่งต่างหาก และที่เคยสัมพันธ์กันมาแบบนี้นั้นไม่ชอบธรรมเสียแล้ว”
หากความสัมพันธ์ระหว่าง “สถาบันทางอำนาจ” ในทางความเป็นจริงของสังคมไทยนั้นผูกพันกันโดย “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” แล้ว เรื่องปลีกย่อยอย่างเช่นการจัดตั้งรัฐบาลและหาตัวนายกรัฐมนตรีซึ่งถือเป็นเรื่องปลีกย่อยลงไปในการบริหารอำนาจนั้นก็อาจจะพอกล้อมแกล้มเรียกได้ว่าเป็น “กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ก็พอได้อยู่
โดยอันที่จริงแล้วก่อนหน้ารัฐธรรมนูญปี 2540 นั้น แม้แต่การเลือกตัว “นายกรัฐมนตรี” ของไทย ก็ไม่ได้มีการกำหนดรูปแบบวิธีการไว้อย่างชัดเจนในรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด แต่ถือตาม “ประเพณีทางการเมืองไทย” ในระบบรัฐสภา (ซึ่งก็เป็นแบบไทยๆ อีกนั่นแหละ)
โดยรัฐธรรมนูญในยุคก่อนปี 2540 จะกำหนดไว้ในลักษณะที่ว่า ให้ประธานรัฐสภา (หรือประธานคณะรัฐมนตรี ประธานวุฒิสภา ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ฯลฯ แล้วแต่กรณี) เป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี
ในทางที่ควรจะเป็น ตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภานั้น เมื่อให้ “ประธานสภาผู้แทนราษฎร” หรือ “ประธานรัฐสภา” เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการแล้ว ชื่อบุคคลที่ประธานรัฐสภาหรือประธานสภาผู้แทนราษฎรนำขึ้นทูลเกล้าฯ ต่อพระมหากษัตริย์นั้น ก็ควรจะต้องมาจากมติหรืออย่างน้อยก็ความเห็นชอบร่วมกันของสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งพรรคที่ได้เสียงข้างมากในสภาและรวมกลุ่มกันจัดตั้งรัฐบาลจะเสนอชื่อใครคนหนึ่งที่เห็นสมควร ซึ่งอาจจะเป็นหัวหน้าพรรคที่ได้ที่นั่งมากที่สุดหรือหัวหน้าพรรคการเมืองที่อาจจะไม่ได้เสียงข้างมาก แต่ “ลงตัวที่สุด” ด้วยเงื่อนไขทั้งปวงขึ้นเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรมีมติเห็นชอบให้เป็นนายกรัฐมนตรีก็ได้ เช่น ครั้งที่ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช ได้รับความเห็นชอบจากสภาผู้แทนราษฎรให้เป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 14 มีนาคม 2518 พรรคกิจสังคมของท่านจะมีที่นั่งเพียง 18 ที่นั่งก็ตาม
ทั้งก็ยังมีกรณีที่ “บุคคลภายนอก” ที่ไม่ได้เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ไม่ได้ลงเลือกตั้งกับเขาด้วย แต่เมื่อปรากฏว่าสภาผู้แทนราษฎรไม่อาจจัดตั้งรัฐบาลหรือหาตัวนายกรัฐมนตรีที่เหมาะสมได้ ก็ต้องไป “เชิญ” บุคคลภายนอกเข้ามาให้เป็นนายกรัฐมนตรีและจัดตั้งรัฐบาลให้ โดยเป็นเช่นนี้ตลอดยุค ที่เราเรียกว่า “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” ในปี พ.ศ.2520-2530 และเราเรียกนายกฯที่มีที่มาโดยวิธีการนี้ว่า “นายกฯลากตั้ง” หรือ “นายกฯคนนอก”
รวมถึงก็มีทั้งที่ “ประธานรัฐสภา” ไปดึงเอาชื่อ “ใครก็ไม่รู้” ที่แม้แต่สมาชิกรัฐสภาเองก็ยังคาดไม่ถึง นำขึ้นเสนอเพื่อโปรดเกล้าฯ ให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เช่นครั้งที่ “ดร.อาทิตย์ อุไรรัตน์” ประธานสภาผู้แทนราษฎร ในสมัยหลังเหตุการณ์พฤษภา 2535 ได้นำชื่อของ “นายอานันท์ ปันยารชุน” เสนอให้ได้รับการโปรดเกล้าฯ ขึ้นเป็นนายกรัฐมนตรี แทนที่จะเป็น “พลเอกอากาศสมบุญ ระหงษ์” หัวหน้าพรรคชาติไทย ซึ่งเป็นหัวหน้าพรรคร่วมรัฐบาลที่ยังมีเสียงข้างมากที่สุดในสภา เมื่อวันที่ 10 มิถุนายน พ.ศ.2535 เป็นที่มาของตำนาน “แต่งชุดขาวรอเก้อ”
ทั้งนี้ เพื่อให้ความเป็นธรรมต่อท่าน ก็มีคำอธิบายอีกทางว่าเรื่องที่ ดร.อาทิตย์ อาจจะนำชื่อของบุคคลอื่นขึ้นเสนอเป็นนายกรัฐมนตรีนั้น เป็นเรื่องที่พอคาดหมายได้ การแต่งชุดขาวของ พล.อ.อ.สมบุญ จึงเหมือนการเตรียมไว้เผื่อมีเหตุการณ์เปลี่ยนแปลงไม่เป็นไปเช่นนั้นเสียมากกว่า พูดง่ายๆ คือ ก็ไม่ได้
“รอเก้อ” อะไรขนาดนั้น
จนกระทั่งรัฐธรรมนูญปี 2540 ได้พยายามจัดระเบียบวิธีการได้มาซึ่งนายกรัฐมนตรีนี้ให้มีความชัดเจนแน่นอนขึ้นกว่าการใช้วิถี “ประเพณีทางการเมือง” เพื่อให้ได้รู้ว่าประธานรัฐสภาจะนำชื่อของบุคคลใดขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อแต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรี (อาจจะเพื่อจะได้ไม่ต้องมีการลุ้นหรือมีใครแต่งชุดขาว “เผื่อไว้” หรือ “รอเก้อ” อีก) เป็นครั้งแรกที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดถึงกระบวนการ “เลือก” นายกรัฐมนตรี โดยสภาผู้แทนราษฎรขึ้น ซึ่งเป็นวิธีการที่ไม่แตกต่างจากในปัจจุบันนี้สักเท่าไร โดยผู้ที่ประธานสภาผู้แทนราษฎรจะนำชื่อขึ้นทูลเกล้าฯ แต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีได้นั้น จะต้องได้รับเลือกจากเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎร
อย่างไรก็ตาม แม้กระบวนการให้ได้มาซึ่งชื่อของผู้ที่จะมาเป็นนายกรัฐมนตรีนั้นจะชัดเจน แต่การที่ผู้ที่จะได้เป็นนายกรัฐมนตรีนั้นจะต้องได้รับการเลือกโดยเสียงข้างมากของสภาผู้แทนราษฎรเกินกึ่งหนึ่งแล้ว เช่นนี้ ผู้ที่จะได้รับเลือกให้เป็นนายกรัฐมนตรีจะต้องมีเสียงสนับสนุนเพียงพอที่จะได้เป็นรัฐบาลเสียก่อน ดังนั้นกระบวนการก่อนที่จะมีการ “เลือก” นายกรัฐมนตรี ก็คือ “การจัดตั้งรัฐบาล”
ซึ่งกระบวนการจัดตั้งรัฐบาลนี้ก็ไม่ได้มีรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ไหนเขียนไว้ (และเอาเข้าจริงก็เป็นไปไม่ได้ที่จะเขียนไว้ด้วย) เช่นนี้กระบวนการดังกล่าวจึงดำเนินไปตามครรลองแห่ง “ประเพณีทางการเมืองไทย” ที่อาจจะเรียกว่าเป็น “กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการจัดตั้งรัฐบาลฉบับวัฒนธรรมไทย” ก็ว่าได้
แล้ว “การจัดตั้งรัฐบาลฉบับวัฒนธรรมไทย” เป็นอย่างไรนั้นหรือ สิ่งที่ปรากฏต่อพวกเราในความพยายามจัดตั้งรัฐบาลของพรรคเพื่อไทยในช่วงสัปดาห์ที่ผ่านมา หลังการแตกสลายขั้วพรรคร่วมฝ่ายค้านเดิมที่ชนะการเลือกตั้งมาที่นำโดยพรรคก้าวไกล ฉากทัศน์ทั้งหลายที่จะเกิดหรืออาจจะเกิดขึ้นต่อจากนี้นั้น เป็นเหมือนการออกมา “แสดงสด” ให้เห็นซึ่งวัฒนธรรมทางการเมืองดังกล่าว
ได้แก่ การต่อรองเก้าอี้รัฐมนตรีให้ได้แน่นอนเสียก่อนตามโควต้า ถึงค่อยมาคุยกันว่าจะเลือกใครให้เป็นนายกฯ หรือพรรคไหนมีจำนวน ส.ส.เท่าไร จะต้องได้ “รัฐมนตรี” กี่เก้าอี้ และพรรคไหนมีนัยสำคัญอย่างไร ก็จะเลือกเก้าอี้กระทรวงไหนอย่างไรไปบ้าง หรือการเกี่ยงงอนว่าจะขอ “นั่งเก้าอี้เดิม” ของตัวเองต่อไป เรื่องเละเทะอเนจอนาถต่างๆ ที่กล่าวไปนี้ แสดงให้เห็นได้อย่างชัดเจนว่า การที่ใครจะมาเป็นนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในตำแหน่งต่างๆ นั้น ไม่ได้เกี่ยวข้องกับความรู้ ความสามารถ ความเหมาะสม หรือแม้แต่ประโยชน์ของประชาชนเลยแม้แต่น้อย
ถ้าเป็นไปตามที่ท่านอาจารย์นิธิเสนอไว้ว่าเหตุผลที่รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรของไทยจะถูกฉีกทิ้งครั้งแล้วครั้งเล่านั้นเป็นเพราะรัฐธรรมนูญดังกล่าวไม่สอดคล้องต่อ “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ซึ่งเป็นข้อตกลงและกติกาเชิงอำนาจที่มีอยู่จริงในสังคมไทยแล้ว ก็อาจจะเป็นเหตุผลเดียวกับที่ทำไมบันทึกข้อตกลงร่วมกันในการจัดตั้งรัฐบาลหรือ MOU ของพรรคก้าวไกล ที่เป็นเหมือนความพยายามสร้างบรรทัดฐานและมาตรฐานใหม่ว่าด้วยการจัดตั้งรัฐบาลนั้น ถึงถูก “รุมฉีก”
นั่นก็เพราะว่า “วิธีการ” แบบการร่วมจัดตั้งรัฐบาลที่มีข้อตกลงเปิดเผยให้ประชาชนรับรู้ของพรรคก้าวไกลนั้นมันไป “ขัดหรือแย้ง” ต่อ “กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการจัดตั้งรัฐบาลฉบับวัฒนธรรมไทย” ที่พรรคการเมืองอื่นยึดถือ และไม่อยากเปลี่ยนแปลง โดยผู้ที่แย่ง MOU นี้ไปฉีกเป็นมือแรก คือพรรคเพื่อไทยที่ชนะการเลือกตั้งมาเป็นอันดับที่สองนั่นเอง
คงต้องกล่าวปิดท้ายว่า ท่านศาสตราจารย์ ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ์ เป็นผู้ที่เข้าใจสังคมไทย วัฒนธรรมไทยที่รวมไปถึงเครือข่ายอำนาจ ตลอดจนกระบวนการทางนิติศาสตร์และการบังคับใช้กฎหมายของไทยที่ลึกซึ้งและรอบด้านยิ่งกว่านักวิชาการกฎหมายทุกคนในประเทศนี้ ข้อเขียนเรื่อง “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” จึงเป็นงานที่ผู้ศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายมหาชนสมควรได้อ่านเป็นอย่างยิ่ง โดยเฉพาะในวันที่สังคมไทยมาถึงจุดเปลี่ยนแปลงสำคัญที่สุด ที่ “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” กำลังจะมีการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ พร้อมกับความพยายามต่อต้านแบบ “เฮือกสุดท้าย” ขององค์อำนาจทั้งหลายในรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมเก่า กับผู้คนประชาชนที่พร้อมที่จะเขียน “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ที่ใหม่เหนือจินตนาการ
น่าเสียดายที่ปรากฏการณ์หลายๆ อย่างที่เพิ่งผ่านไปให้เห็นและต่อจากนี้ไป อาจจะยังหาใครที่มองภาพได้ลึกซึ้งสมบูรณ์และสามารถวิเคราะห์อธิบาย แจกแจงออกมาได้อย่างอาจารย์นิธิอีกแล้ว จึงขอแสดงความเสียใจและอาลัยต่อการจากไปของท่าน ณ ท้ายที่สุดนี้
กล้า สมุทวณิช
