รัฐบาลผสมกับการคอร์รัปชั่น…จุดตั้งต้นของคำถามและคำตอบรอบใหม่ โดย พิชญ์ พงษ์สวัสดิ์

เอาเข้าจริงงานวิจัยเรื่องการคอร์รัปชั่นในสังคมไทยโดยเฉพาะในการเมืองไทยนั้นไม่ค่อยจะมีเป็นชิ้นเป็นอันมากนัก

ส่วนหนึ่งเพราะไม่ต้องวิจัยเนื่องจากมีกรณีให้เห็นเป็นหลักฐานมากมาย ทั้งจากข่าว และจากการตัดสินของศาล

อีกส่วนหนึ่งก็ไม่ต้องวิจัย เพราะมันแยกยากเหลือเกินว่าอะไรคือข้อกล่าวหา ความเชื่อ กับการโกงจริง

สิ่งที่ผมสนใจไม่ใช่แค่การตั้งคำถามว่ารัฐบาลโกงหรือไม่โกง แต่เป็นคำถามเฉพาะในวงวิชาการทางรัฐศาสตร์ที่อาจจะคับแคบและเฉพาะเจาะจงไปสักหน่อย

เกี่ยวกับเรื่องที่ว่า การตั้งรัฐบาลและดำเนินงานในระบอบรัฐสภาในแบบที่มีรัฐบาลผสมนั้นมีผลต่อการคอร์รัปชั่นมากน้อยเพียงใด

เรื่องนี้ยังไม่เห็นงานวิจัยในลักษณะของการตั้งคำถามกับประเทศกำลังพัฒนาและประเทศไทยอย่างจริงๆ จังๆ

แต่ในประเทศที่พัฒนาแล้ว เขามองเรื่องนี้ค่อนข้างจริงจัง แม้งานวิจัยจะไม่ได้มีมากนัก

เรื่องแรกที่ต้องไปให้พ้นก่อนก็คือในการตั้งคำถามทางรัฐศาสตร์นั้นเขาไม่ได้ตั้งคำถามแบบลัทธิการเลือกตั้งนิยม คือ เชื่อว่าการเลือกตั้งเท่ากับประชาธิปไตย และการเลือกตั้งนั้นเป็นเงื่อนไขสำคัญที่สุดที่จะทำให้เกิดประชาธิปไตย และเมื่อมีการเลือกตั้งแล้วรัฐบาลจากการเลือกตั้งนั้นจะทำปู้ยี่ปู้ยำกับอำนาจที่ได้มาจากประชาชนยังไงก็ได้ แล้วรอสี่ปีข้างหน้าค่อยว่ากันใหม่

ในวงการรัฐศาสตร์เอง อย่างน้อยมีเรื่องสองเรื่องที่เขาถกเถียงกันคืบหน้าไปกว่าลัทธิบูชาการเลือกตั้งว่าเท่ากับประชาธิปไตย

หนึ่งคือการมองว่า การเลือกตั้งเป็นหนึ่งในกลไกสำคัญต่อประชาธิปไตย แต่แม้การเลือกตั้งที่โคตรจะบริสุทธิ์ยุติธรรมแล้วให้เทวดาเลือกแล้วได้เทวดามาเป็นผู้แทน การเลือกตั้งก็ไม่ใช่เรื่องเดียวกับเรื่องของการทำให้ผู้แทนเทวดาเหล่านั้นทำตามที่ประชาชนต้องการเสมอไป (G.B.Powell. 2000. Elections as Instruments of Democracy. New Heaven: Yale University Press)

อธิบายง่ายๆ ว่าการเลือกตั้งไม่ได้เป็นเครื่องมือที่ได้มาซึ่ง accountability (ความพร้อมรับผิด) อย่างสมบูรณ์

เรื่องที่สอง ต้องเตือนสติกันว่าที่วิพากษ์การเลือกตั้งเช่นนี้ นักรัฐศาสตร์ไม่ได้จะต้องหันไปสรรเสริญระบบไม่เลือกตั้งเพื่อสรรหาคนดี คนที่เหมาะสมจากแหล่งอื่นๆ

แต่หมายถึงการตั้งคำถามว่า การเลือกตั้งเป็นเพียงกระบวนการ “เลือก” และ “ตั้ง” บรรดา “ตัวแทน” เข้าไปทำหน้าที่แทนตัวเราที่เชื่อว่าเป็นที่มาของอำนาจอธิปไตย

สิ่งที่การเลือกตั้งทำไม่ได้คือไม่มีกระบวนการ “กำกับ” และ “ตรวจสอบ” ที่มีประสิทธิภาพในการจัดการตัวแทนเหล่านั้นให้เป็นไปตามที่เราต้องการ

ดังนั้นจึงเป็นไปได้ที่ในระบอบประชาธิปไตยแบบเลือกตั้งจะต้องมีระบบการตรวจสอบการทำงานของประชาธิปไตยด้วย

และเรื่องของคอร์รัปชั่นและการจัดการการคอร์รัปชั่นมันอยู่ตรงนี้

ไม่ได้อยู่ตรงที่การเอาเรื่องของการกล่าวหาการโกงมาทำลายประชาธิปไตย และด้อยค่าการเลือกตั้ง

แต่หมายถึงการพัฒนาระบบการตรวจสอบมาควบคู่กับระบบการเลือกตั้งต่างหาก

ประชาธิปไตยในภาพรวมจึงไม่อาจจะหลีกเลี่ยงเรื่องของการตรวจสอบการโกง หรือเพียงแค่อ้างว่าประชาชนย่อมมีอำนาจในการจัดการกับนักการเมืองที่โกงเพียงแค่รอเลือกตั้งใหม่

หรือลงถนนไปจัดการพวกเขา

หรือเพียงอภิปรายไม่ไว้วางใจในสภาทั้งที่ค่อนข้างจะย้อนแย้ง เนื่องจากการตั้งรัฐบาลมักมาจากเสียงข้างมากดังนั้นย่อมเป็นเรื่องยากที่จะจัดการเอารัฐบาลที่ถูกกล่าวหาว่าโกงนั้นออกไปได้ (และในงานวิจัยของฝรั่งเองก็ชี้ว่า เงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งในการจัดการการโกงได้ในรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งก็คือต้องสามารถโหวตเอาพวกนี้ออกได้-ดูที่ T.Bergman,W.C.Muller. And K.Strorm. et al. 2003. Democratic Delegation and Accountability: cross-National Patterns, In Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford University Press.)

ประเด็นท้าทายต่อการวิจัยมากขึ้นในเรื่องของรัฐบาลประชาธิปไตยกับการคอร์รัปชั่นมีความซับซ้อนขึ้นไปอีก จากการตั้งคำถามว่า ตกลงแล้วรัฐบาลผสมในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาจะมีผลต่อการคอร์รัปชั่นมากขึ้นกว่ารัฐบาลแบบประธานาธิบดีที่ดูเหมือนว่าผู้บริหารจะมีความเข้มแข็งหรือไม่

ในส่วนหนึ่งนั้นเคยมีศึกษามาแล้วว่า ระบอบประธานาธิบดีมีระดับการคอร์รัปชั่นมากกว่าระบอบรัฐสภา (J.Gerring, S. Thacker, and C.Moreno. 2009. Are Parliamentary System Betters? Comparative Political Studies. 42(3): 327-359) แต่ก็ด้วยเงื่อนไขที่ว่ามีการคานอำนาจกันระหว่างรัฐสภา กับฝ่ายบริหาร ซึ่งส่วนหนึ่งอาจเป็นไปได้ที่ว่าระบบรัฐสภานั้นมีระบบการส่งต่อการมอบหมายอำนาจในแบบที่สร้างแรงจูงใจให้กับตัวการ (principal) ในการตรวจสอบและควบคุมตัวแทน (agents) มากกว่า (K.Strorm. 2003. Parliamentary Democracy and Delegation In Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford University Press.) และ H.Back., J.Teorell, and SI.Lindberg. 2019. Cabinet, Prime Minister, and Corruption: A Comparative Analysis of Parliamentary Governments in Post-War Europe. Political Studies. 67(1): 49-170).

ขยายความในส่วนนี้ก็คือในการพูดถึงเรื่องคอร์รัปชั่น และการเชื่อมโยงกับประชาธิปไตยก็คือ ระบอบประชาธิปไตยมันคือเรื่องของการที่ตัวการ (principal) คือผู้ที่เป็นเจ้าของอำนาจนั้นทำการเลือก และมอบหมายให้ตัวแทนต่างๆ (agents) ไปกระทำการแทนตัวเรา วิธีการนี้จึงต้องมีอีกด้านก็คือเมื่อเลือกแล้วหรือมอบไปแล้ว ก็ต้องควบคุมได้ด้วย

ทีนี้ในความซับซ้อนของรัฐบาลผสมนั้นก็คือ มันมีการมอบอำนาจไปหลายขั้นตอน คือประชาชนเลือกนักการเมืองและพรรค นักการเมืองและพรรคไปเลือกรัฐบาล รัฐบาลนั้นเลือกนายกรัฐมนตรี แล้วนายกรัฐมนตรีก็เลือกคณะรัฐมนตรี

ตามตำราฝรั่งเขาจึงเชื่อว่าในระบบนี้ ระบบจะทำงานได้ถ้าพรรคนั้นเข้มแข็งพอจะเลือกสมาชิกพรรคที่ดีมาได้ และนายกรัฐมนตรีก็แข็งแกร่งพอที่จะเลือก ครม.ที่ดีมาได้

(ขอถอนใจยาวๆ เมื่ออ่านข่าวเมืองไทยนิดนึง และไว้อาลัยสามนาทีค่อยอ่านต่อ)

แต่กระนั้นก็ตาม นักวิชาการฝรั่งเองก็ยอมรับว่าระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาเลือกตั้งนั้นสามารถคัดสรรผู้สมัครและตรวจสอบคุณสมบัติผู้สมัครได้ดี (แน่นอนทั้งระเบียบพรรค และจากกฎหมายเลือกตั้ง) แต่มักจะอ่อนแอกว่า เมื่อมีการจัดตั้งรัฐบาลแล้ว และนายกรัฐมนตรีมอบอำนาจไปให้กับคณะรัฐมนตรีแล้ว

ซึ่งในภาพรวมแล้วหมายถึงว่า เมื่อมีการมอบอำนาจของประชาชนไปสู่รัฐบาลแล้ว และในการมีรัฐบาลผสม ประชาชนก็จะตรวจสอบได้ยาก และนายกรัฐมนตรีก็ตรวจสอบได้ยากว่าลูกน้องของตนที่มอบอำนาจไปนั้นจะไม่ทำอะไรที่เกินไปจากอำนาจหน้าที่ของตัวเอง หรือทำอะไรที่เบี่ยงเบนไปจากเจตจำนงของประชาชน นโยบายพรรค และนโยบายรัฐบาล

นอกจากนี้ ในตำราและงานวิจัยของฝรั่งนั้นดูจะไร้เดียงสาและเต็มไปด้วยอคติ เพราะเขาเชื่อว่าการคอร์รัปชั่น คือ สิ่งที่น่ารังเกียจในสังคมประชาธิปไตยที่ตั้งมั่น

ขณะที่ในสังคมที่ประชาธิปไตยที่อ่อนแอ หรือยังไม่พัฒนา หรือกำลังพัฒนานั้นการคอร์รัปชั่นเป็นเสมือนค่านิยม หรือวัฒนธรรมที่ทุกคนยอมรับ (Back, Teorell, and Lindberg. เพิ่งอ้าง) ทั้งที่ไม่ได้อ้างอิงงานวิชาการใดๆ และอาจไม่เข้าใจว่าบางทีประชาชนไม่ได้รู้สึกว่ามันโอเค หมายถึงว่าไม่ใช่วัฒนธรรม แต่หมายถึงว่าเขาไร้อำนาจ หรือต้นทุนที่ต้องจ่ายในการต่อสู้มันสูงก็อาจเป็นได้

แต่การมองว่าประเทศง่อยๆ แบบที่เราน่าจะถูกเหมารวมไปเป็นส่วนหนึ่งด้วยนั้นมีวัฒนธรรมที่อ่อนแอในเรื่องการต้านโกงนั้น มันช่วยเติมเต็มให้นักวิชาการฝรั่งเชื่อว่าในการที่จะทำให้รัฐบาลผสมสามารถรักษาคุณภาพของการทำงานและไม่โกงได้ เขาจะต้องเชื่อมั่นว่านายกรัฐมนตรีของเขาจะต้องมีแรงจูงใจอย่างแรงกล้าที่จะไม่โกง เพราะนายกฯจะต้องรับผิดชอบต่อประชาชน มากกว่าอุดมคติที่ว่าประชาสังคม หรือสื่อ และมวลมหาประชาชนจะสามารถตรวจสอบติดตามการทำงานของรัฐบาลได้

และข้อค้นพบอีกประการในงานที่ผ่านมาก็คือ การมีรัฐบาลผสมที่มากพรรคเกินกว่าสองถึงสามพรรคก็มีผลทำให้เกิดความไร้ประสิทธิภาพและการโกงได้ด้วย (Powell 2000 อ้างแล้ว)

นอกจากนี้ ยังมีข้อเสนอในโลกตะวันตกว่า อีกวิธีการที่จะตรวจสอบและควบคุมการโกงใน ครม.และตามกระทรวงได้ก็คือการตั้งรัฐมนตรีช่วยว่าการ ที่ไม่ได้มาจากพรรคเดียวกันเพื่อไปคอยคานอำนาจและร่วมตรวจสอบไม่ให้รัฐมนตรีว่าการของกระทรวงนั้นโกง (Back et al. อ้างแล้ว) ด้วยว่าผลประโยชน์อาจไม่ตรงกัน และต้องคอยจับตามอง

(ขอถอนหายใจยาวๆ อีกครั้งเมื่ออ่านข่าวการแบ่งเค้ก เอ้ย แบ่งตำแหน่งของกระทรวงต่างๆ ในสังคมไทย)

ก็อยากจะเสริมอีกครั้งนะครับว่า ไม่ใช่ว่าพลังประชาชน พลังประชาสังคม พลังขบวนการทางสังคม และพลังของสื่อภาคประชาชนไม่สำคัญไม่มีพลัง แต่มันไม่สามารถหยุดยั้งการโกงได้ทันที และไม่ใช่เรื่องที่จะต้องเป็นหน้าที่ที่ต้องทำไปเสียทั้งหมด เพราะเรื่องใหญ่ก็คือต้องสามารถมั่นใจว่าระบบรัฐสภามันจะต้องมีกลไกภายใน ในการตรวจสอบและควบคุมการทำงานและการไม่โกงให้ได้ด้วย

และนี่ก็คือสถานการณ์ที่เราอาจจะต้องเผชิญทั้งในแง่ข้อเท็จจริงทางการเมือง และเรื่องของโจทย์การวิจัยและการพัฒนาสถาบันทางการเมืองด้วยมุมมองทางรัฐศาสตร์ต่อการเมืองไทยในช่วงเวลานี้