บทวิจัย‘ทีดีอาร์ไอ’ มอง‘วินัยการคลัง’ในระบอบปชต.

หมายเหตุ – บทความนี้เป็นส่วนหนึ่งผลงานการศึกษาของ นายสมชัย จิตสุชน กับ นายวราวิชญ์ โปตระนันทน์ ทีมวิจัยนโยบายด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) หัวข้อ “การรักษาวินัยการคลังในระบอบประชาธิปไตยเลือกตั้ง”

บทความนี้ต้องการนำเสนอแนวทางที่อาจลดความสุ่มเสี่ยงเรื่องวินัยการคลังให้เหลือน้อยที่สุด โดยเฉพาะภายใต้ระบอบประชาธิปไตยเลือกตั้ง โจทย์หลักคือจะสร้างกลไกรักษาวินัยการคลังท่ามกลางการแข่งขันหาเสียงในลักษณะประชานิยมที่เหมาะสมกับบริบทไทยได้อย่างไร ที่สำคัญเป็นกลไกที่อาจสร้างได้ภายในอายุรัฐสภาปัจจุบัน หากได้รับความร่วมมือจากหลายฝ่าย โดยเฉพาะหากประชาชนเห็นความสำคัญและร่วมกันเรียกร้องไปที่ภาคการเมืองและผู้มีอำนาจในสังคม

วินัยการคลังเป็นแนวคิดที่คนส่วนใหญ่ไม่ค่อยรับรู้ หรือเคยได้ยินแต่ไม่เข้าใจมากนัก ทั้งที่เรื่องนี้สำคัญมากต่อการพัฒนาประเทศในระยะยาว เพราะการมีวินัยการคลังหมายถึงรัฐบาลจะมีความสามารถในการบริหารเงินภาษีของประชาชนให้เกิดประโยชน์ต่อส่วนรวมในหลากหลายเรื่อง ไม่ว่าการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว การเพิ่มศักยภาพและดูแลประชาชน การรักษาความมั่นคงด้านการทหารและตำรวจ การบรรเทาสาธารณภัย การบรรเทาผลกระทบของวิกฤตเศรษฐกิจ หรือวิกฤตอื่นๆ เช่นภาวะโลกร้อน เป็นต้น หากรัฐบาลไม่มีวินัยการคลังแล้ว รายได้ภาษีจำนวนมากอาจถูกใช้ไปเพื่อการชำระหนี้จนเหลือเงินน้อยลง ในการดำเนินการที่มีประโยชน์ดังกล่าวข้างต้น

ด้วยเหตุนี้เมื่อรัฐบาล (ทั้งประเทศไทยและต่างประเทศ) มีนโยบายในลักษณะ ‘ประชานิยม’ ที่ใช้งบประมาณจำนวนมากแต่ไม่เกิดประโยชน์ระยะยาว เน้นการได้คะแนนเสียงระยะสั้น จึงมักสร้างความกังวลถึงความย่อหย่อนในวินัยการคลัง ตัวอย่างในปัจจุบันคือนโยบายเงินดิจิทัล 10,000 บาท ที่จะแจกให้คนไทยในวงกว้าง มีนักวิชาการจำนวนมากเห็นว่าการใช้งบประมาณจำนวนมากนี้น่าจะมีประโยชน์น้อย ไม่ยั่งยืน ในอดีตก็มีนโยบายลักษณะคล้ายกันเช่นนโยบายจำนำข้าว หรือนโยบายพักหนี้เกษตรกร ทำมาอย่างต่อเนื่องหลายรัฐบาล เป็นต้น

เรื่องนี้ถือเป็นความย้อนแย้งในระบอบประชาธิปไตยผ่านการเลือกตั้ง ในมุมหนึ่งรัฐบาลก็สมควรนำนโยบายที่หาเสียงไว้มาดำเนินการ มิเช่นนั้นการเลือกของประชาชนก็อาจไม่มีความหมาย

แต่ในอีกมุมหนึ่งก็สะท้อนปัญหาพื้นฐานของระบบเลือกตั้งที่เด็กและคนที่ยังไม่เกิดมาไม่มีสิทธิเลือกตั้ง ไม่สามารถขัดขวางนโยบายหาเสียงและการเลือกของคนรุ่นปัจจุบันที่นำไปสู่การสร้างหนี้ที่จะตกทอดไปเป็นภาระพวกเขาได้ ซึ่งขัดหลักการ ‘คนมีเสียงเท่ากัน’ ของระบอบประชาธิปไตยเอง หรือกระทั่งคนรุ่นปัจจุบันที่เลือกนโยบายนั้นๆ เข้ามาก็อาจไม่ทราบชัดเจนว่าจะกลายเป็นภาระภาษีของพวกเขาเองในอนาคตได้อย่างไร

อาจมีความเข้าใจผิดว่านโยบายประชานิยมลักษณะนี้เกิดกับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเท่านั้น ทั้งที่ความจริงหลายประเทศที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ไม่มีการเลือกตั้ง ก็ประสบปัญหาหนี้สาธารณะสูงเช่นกัน เพราะผู้นำเผด็จการอาจฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือทำโครงการลงทุนที่ไม่มีประสิทธิภาพแต่เอื้อพวกพ้อง ความเข้าใจผิดนี้มีผลสั่นคลอนศรัทธาต่อระบอบประชาธิปไตยและการเลือกตั้ง ทำให้ระบอบประชาธิปไตยไม่สามารถเติบโตแข็งแรงได้

หลักปฏิบัติสากลและการเทียบเคียงกับกรณีประเทศไทย

หนึ่งในแนวคิดในการรักษาวินัยการคลังของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง (หรืออาจมาจากช่องทางอื่น) คือการมีธรรมนูญการคลัง (fiscal constitution) ในเกือบทุกประเทศ แต่มีความเข้มข้นและประสิทธิภาพต่างกันมาก

วิธีการคือการเขียนกฎหมายหรือระเบียบวิธีเพื่อกำกับการจัดทำนโยบายของฝ่ายบริหาร โดยอาจเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ กฎหมายอื่น หรือแม้กระทั่งกฎหมายรอง รัฐธรรมนูญปี 2560 ของไทยเองก็มีบทบัญญัติเกี่ยวเนื่องกับวินัยการคลัง

สาระสำคัญคือการกำหนดให้มีการตรากฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐเพิ่มเติมจากกฎหมายอื่นด้านวินัยการคลังที่มีอยู่ก่อนหน้าแล้ว เช่น พ.ร.บ.หนี้สาธารณะ พ.ร.บ.งบประมาณ พ.ร.บ.เงินคงคลัง เป็นต้น

กฎหมายหรือกติกาการคลังก็ต้องมีผู้รักษาให้เป็นไปตามกฎหมายนั้นๆ ตรงนี้เป็นอีกช่องทางหนึ่งที่หลักปฏิบัติสากลให้ความสำคัญ เน้นให้มีกลไกหรือองค์กรที่ทำหน้าที่กำกับดูแลการดำเนินการให้เป็นไปตามกติกาการคลัง และมีกลไกสนับสนุน เช่นหน่วยงานด้านวิชาการหรือหน่วยงานทำหน้าที่ฝ่ายเลขาฯของผู้รักษากฎหมายทำการวิเคราะห์นโยบายภาครัฐว่ามีผลเสียต่อวินัยการคลังหรือไม่ มากน้อยเพียงไร และมีความคุ้มค่าหรือไม่เมื่อเทียบกับผลดีจากการใช้จ่าย หรือถ้าเป็นโครงการที่ไม่เพียงได้ผลดีน้อย ยังก่อให้เกิดผลเสียตามมาก็ต้องบอกกล่าวให้รัฐบาลและสาธารณชนรับรู้

องค์กรสนับสนุนดังกล่าวมักถูกเรียกว่า องค์กรทางการคลังที่เป็นอิสระ (Independent fiscal institution หรือ IFI) หลักการขององค์กรนี้เปรียบเสมือน “สุนัขเฝ้าบ้าน” หรือกระจกสะท้อนให้ประชาชนเห็นผลกระทบของการดำเนินนโยบายทางการคลังที่สุ่มเสี่ยงต่อการสูญเสียวินัยการคลัง ช่วยลดแรงจูงใจของนักการเมืองเล่นพรรคเล่นพวกและผลักภาระทางการคลังให้รัฐบาลชุดต่อไป หรือฉวยโอกาสในการสร้างคะแนนนิยมให้ชนะการเลือกตั้งในสมัยต่อไป (opportunistic) อันเป็นบ่อเกิดของวงจรนโยบายประชานิยม การศึกษาของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) พบว่าการตั้ง IFI ทำให้มีการปฏิบัติตามกฎการคลัง (fiscal rules) ของรัฐบาลมากขึ้น

สิ่งหนึ่งที่ต้องคำนึงในการตั้งองค์กรหรือกลไกคือจะเชื่อมโยงกับอำนาจอธิปไตย (นิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ) หรืออำนาจองค์กรที่มีความเป็นอิสระอื่นๆ ของประเทศอย่างไร ซึ่งในสากลมีอยู่ 3 แนวทาง คือ

แนวทางแรก จัดตั้งองค์กรที่รายงานต่อรัฐสภาโดยตรง การควบคุมกำกับ การแต่งตั้งผู้บริหารก็ทำโดยรัฐสภา ทำหน้าที่ศึกษานโยบายการคลังของฝ่ายบริหารแล้วนำเสนอผลการวิเคราะห์ให้สมาชิกรัฐสภา หรือนำผลการวิเคราะห์ให้สมาชิกรัฐสภาไปใช้ในกิจการของสภาซึ่งคือการตรวจสอบการใช้งบประมาณของฝ่ายบริหาร องค์กรลักษณะนี้มักใช้ชื่อทั่วๆ ไปว่าสำนักงบประมาณประจำรัฐสภา (Parliamentary Budget Office หรือ PBO) ดูจากชื่อจะเหมือนฝาแฝดของสำนักงบประมาณที่เราคุ้นเคยกัน ความต่างคือองค์กรให้บริการสมาชิกรัฐสภาในขณะที่สำนักงบประมาณปกติเป็นแขนขาของฝ่ายบริหาร การออกแบบเช่นนี้เพื่อสนับสนุนให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีพลังในการตรวจสอบการใช้งบประมาณของฝ่ายบริหารได้อย่างเต็มที่ ทำหน้าที่วิเคราะห์นโยบายการคลังและผลกระทบทั้งในระดับมหภาคและจุลภาค ช่วยวิเคราะห์ข้อเสนอสมาชิกรัฐสภาและกรรมาธิการต่างๆ ทั้งฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน ผลการวิเคราะห์จะถูกนำมาถกกันในสภาระหว่างสมาชิกรัฐสภาทั้งสองฝ่าย เป็นการเพิ่มคุณภาพการอภิปรายในสภาเพราะตั้งอยู่บนการวิเคราะห์คุณภาพสูง มีข้อมูลสนับสนุน

ข้อดีของแนวทางนี้คือการตรวจสอบและกำกับวินัยการคลังทำโดยสมาชิกรัฐสภาเอง ซึ่งก็เป็นผู้แทนประชาชน เชื่อว่าสมาชิกรัฐสภาจะมีแรงจูงใจในการใช้ประโยชน์จาก PBO นี้ ในการลดนโยบายลักษณะประชานิยม โดยเฉพาะหากการได้อำนาจบริหารเป็นรัฐบาลมีการสลับข้างกันเป็นประจำ เพราะสมาชิกรัฐสภาเมื่อถึงคราวต้องเป็นฝ่ายค้านก็จะไม่อยากให้รัฐบาลฝ่ายบริหารทำนโยบายประชานิยมและได้คะแนนเสียงระยะสั้น แต่ที่สำคัญกว่านั้นคือ PBO จะช่วยให้ประชาชนและสังคมมีความรู้เท่าทันนโยบายประชานิยมมากขึ้นและเป็นแรงกดดันมิให้รัฐบาลใช้นโยบายลักษณะนี้มากเกินไป พัฒนาการของประชาธิปไตยกับความเข้มแข็งของ PBO จึงมีลักษณะเกื้อหนุนกันเป็นวงจร

ตัวอย่าง PBO ที่ได้รับการกล่าวถึงว่าประสบความสำเร็จอย่างสูง คือ Congressional Budget Office (CBO) หรือสำนักงบประมาณประจำรัฐสภา ในประเทศสหรัฐอเมริกา ส่วนประเทศอื่นที่มีองค์กรลักษณะคล้ายกันและได้ผลค่อนข้างดีคือ Canadian Parliamentary Budget Office (PBO) ประเทศแคนาดา และ National Assembly Budget Office (NABO) ประเทศเกาหลีใต้

ไทยเองก็มีสำนักงบประมาณของรัฐสภา และเรียกกันอย่างไม่เป็นทางการว่า Thai PBO เดิมเป็นหน่วยงานภายใต้สังกัดเลขาธิการรัฐสภา (ปัจจุบันได้รับการยกระดับขึ้น แต่ยังอยู่ภายใต้ส่วนราชการของรัฐสภา) แต่การจัดตั้งยังไม่สอดคล้องกับหลักปฏิบัติสากล ที่เน้นความเป็นอิสระ การได้รับการสนับสนุนงบประมาณอย่างเพียงพอ การมีผลตอบแทนเจ้าหน้าที่ที่สูงพอในการดึงดูดผู้มีความสามารถทั้งในและนอกระบบราชการมาเสริมทีมได้ การเข้าถึงข้อมูลภาครัฐเสมอกับหน่วยงานของฝ่ายบริหาร

น่าเสียดายว่าในช่วงเวลาใกล้เคียงกับการตั้งหน่วยงานนี้ เคยมีร่างพระราชบัญญัติในการจัดตั้ง Thai PBO ที่ตรงตามหลักสากล แต่ถูกตีตกไปจากผู้มีอำนาจทั้งฝ่ายบริหาร (โดยฝ่ายนิติบัญญัติในห้วงเวลานั้น ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งเพราะเป็นช่วงหลังรัฐประหาร ก็มิได้ผลักดันอย่างจริงจัง) โดยอ้างเหตุผลว่าซ้ำซ้อนกับสำนักงบประมาณ

กรณีประเทศไทยเอง กลไกที่ใกล้เคียง (แต่ไม่ใกล้มาก) คือคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ จัดตั้งโดย พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 แต่คณะกรรมการชุดนี้มีปัญหาทั้งในเรื่องโครงสร้าง (structure) และการทำงาน (conduct) ในเรื่องโครงสร้างคณะกรรมการชุดนี้ประกอบด้วยฝ่ายรัฐบาลและผู้ที่รัฐบาลแต่งตั้งทั้ง 6 คน นายกรัฐมนตรีเป็นประธาน กรรมการทุกคนถ้าไม่ใช่ฝ่ายการเมืองบริหารก็เป็นข้าราชการที่ฝ่ายบริหารเป็นผู้แต่งตั้ง ไม่มีกรรมการอิสระภายนอก ไม่มีสมาชิกรัฐสภาฝ่ายค้าน จึงเป็นการให้อำนาจฝ่ายบริหารเพียงฝ่ายเดียวและไม่มีการตรวจสอบจากฝ่ายอื่น ไม่สามารถคาดหวังได้ว่าจะทำหน้าที่รักษาวินัยการคลังได้จริง

ก็ดูเหมือนจะเป็นเช่นนั้น กล่าวคือไม่มีการเผยแพร่รายงานการประชุมของคณะกรรมการชุดนี้อย่างเพียงพอ ส่วนใหญ่เป็นการแถลงข่าวมติที่ประชุม จัดแถลงเพียงไม่กี่ครั้งและไม่ได้ให้รายละเอียดว่ากรรมการมีมติในเรื่องนั้นๆ ด้วยเหตุผลใด เป็นเรื่องสำคัญที่ควรมีเพราะใน 2 ครั้งที่แถลงเป็นการลงมติที่ผ่อนคลายวินัยการคลัง คือมติให้ปรับขึ้นสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP จาก 60% เป็น 70% เมื่อปี 2564 และอีกครั้งคือการปรับเพิ่มอัตรายอดคงค้างที่ต้องชดเชยให้กับหน่วยงานของรัฐในนโยบายกึ่งการคลัง ตามมาตรการ 28 ของ พ.ร.บ.วินัยการเงินการเงิน จาก 30% เป็น 35% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เมื่อปี 2564 เช่นกัน

แนวทางที่สาม คือการยึดโยงกับอำนาจอื่น นอกเหนือจากฝ่ายนิติบัญญัติและบริหาร เช่น High Council of Public Finance (HCFP) ของฝรั่งเศสผูกติดกับศาลผู้สอบบัญชี (Court of Auditors) ด้านงบประมาณ บุคลากร โดยที่ HCFP เติมเต็มหน้าที่เดิมของศาลดังกล่าวที่ยังเป็นช่องว่าง เช่น การให้ความเห็นรัฐสภาและสาธารณะด้านกฎหมายงบประมาณหรือการประเมินการประมาณการทางเศรษฐศาสตร์มหภาคและมาตรการด้านการคลังของรัฐบาล อีกองค์กรหนึ่งคือ Council for Budget Responsibility (CBR) ของประเทศสโลวาเกียที่ผูกติดกับธนาคารกลางด้านการสนับสนุนทางการเงินและพื้นที่องค์กร เป็นต้น

เหตุผลหลักในการตั้งองค์กรภายใต้แนวทางนี้คือความต้องการยึดโยงกับองค์กรที่มีชื่อเสียงด้านความเป็นอิสระจากฝ่ายการเมือง ร่วมกับการถ่วงดุลอำนาจประชาชน

กรณีของไทย ตัวอย่างที่ใกล้เคียงที่สุดคือคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (คตง.) ด้านการให้คำแนะนำการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ผู้เขียนมองว่าโดยรวมยังขาดมิติด้านเศรษฐศาสตร์เกี่ยวกับความยั่งยืนทางการคลัง ยังมีข้อสังเกตว่าการที่รัฐธรรมนูญปี 2560 กำหนดไว้ในมาตรา 240(5) ให้คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินมีอำนาจลงโทษทางปกครองกรณีผิดกฎหมายวินัยการเงินการคลังได้ ไม่ชัดเจนว่าผู้ที่อาจถูกลงโทษครอบคลุมถึงนักการเมืองหรือไม่

นอกจากนี้ องค์กร “อิสระ” เช่น คตง. ก็ยังอาจถูกตั้งคำถามเรื่องความโปร่งใสและการยึดโยงกับประชาชน การให้อำนาจชี้ขาดนักการเมืองแก่ คตง.ก็อาจไม่เหมาะสมเช่นกัน อาจเป็นเหตุผลที่องค์กรอิสระทางการคลังในประเทศส่วนใหญ่ไม่ได้ยึดโยงกับอำนาจตุลาการโดยตรง

ผู้เขียนเสนอแนะว่าหากไทยต้องการเดินไปตามแนวทางนี้จริงควรยกระดับความสามารถ ความโปร่งใส และความสัมพันธ์กับอำนาจของประชาชนขององค์กรเช่น คตง. แล้วจึงพิจารณาความเหมาะสมในการขยายขอบเขตบทลงโทษตามรัฐธรรมนูญมาตรา 240(5) และ 245 ในภายหลัง

ทั้งนี้ น่าจะมีสองแนวทางที่สามารถทำควบคู่กันไป

แนวทางแรก ควรยกระดับสำนักงบประมาณของรัฐสภา (Thai PBO) ให้มีพระราชบัญญัติรองรับหน่วยงาน ไม่ใช่เป็นหน่วยย่อยในฝ่ายเลขาธิการสภาเช่นปัจจุบัน โดยกฎหมายจะต้องรับประกันความเป็นอิสระของหน่วยงานนี้ เพิ่มบุคลากรและงบประมาณให้เพียงพอ เพิ่มบทบาทมากขึ้นในด้านการพิจารณาร่างงบประมาณหรือนโยบายต่างๆ ต่อรัฐสภาในภาพรวม ให้อำนาจในการเข้าถึงข้อมูล

แนวทางที่สอง เพิ่มกรรมการอิสระในคณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐ คล้ายกับกรณีประเทศฝรั่งเศส และอาจเพิ่มการถ่วงดุลจากฝ่ายนิติบัญญัติ เช่นให้มีผู้นำฝ่ายค้านร่วมเป็นกรรมการด้วย รวมทั้งให้ต้องมีหน่วยงานฝ่ายเลขานุการที่มีศักยภาพในการวิเคราะห์ผลกระทบของนโยบายการคลัง เพื่อสนับสนุนการทำงานของคณะกรรมการนี้โดยไม่ต้องพึ่งพิงเจ้าหน้าที่ของกระทรวงการคลังเช่นในปัจจุบัน

อีกเรื่องที่ควรทำอย่างยิ่งคือ การยกระดับคุณภาพการหาเสียงของพรรคการเมืองก่อนการเลือกตั้ง ปัจจุบันกฎหมายกำหนดให้พรรคการเมืองจะต้องแสดงถึงแหล่งรายได้ที่จะนำมาใช้ในการทำนโยบายที่หาเสียงไว้ แสดงถึงความคุ้มค่า ประโยชน์ที่จะได้ ความเสี่ยงของการดำเนินนโยบาย และการพิสูจน์ว่าสิ่งที่เสนอคือทางเลือกที่ดีที่สุดเมื่อเทียบกับนโยบายอื่นที่ใช้อยู่หรือที่ยังไม่ได้ใช้ จัดทำเป็นเอกสารระบุรายละเอียดดังกล่าวนี้เสนอต่อคณะกรรมการเลือกตั้ง และให้เผยแพร่ต่อประชาชนเป็นการทั่วไป

ข้อเสนอคือ กกต. ต้องกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำของการจัดทำเอกสาร เช่นความสมบูรณ์และเชื่อถือได้ของข้อมูลที่นำเสนอ การระบุความเสี่ยงอย่างครบถ้วน การระบุการใช้งบประมาณในภาพรวมของทุกข้อเสนอนโยบายหาเสียง ไม่ใช่เพียงแยกทีละนโยบาย ซึ่งทำให้มีการนับซ้ำ และกรณีที่จำนวนงบประมาณรวมมากเกินกว่างบประมาณประเทศในภาวะปกติ ควรระบุถึง “ค่าเสียโอกาส” ในรูปของโครงการปัจจุบันที่จะต้องถูกตัดลดลงเป็นต้น

ในทางวิชาการ วงจรการเลือกตั้งไม่จำเป็นจะต้องนำไปสู่การขาดวินัยการคลังแน่นอนหรือเสมอไป การเพิ่มของหนี้สาธารณะที่มากเกินจำเป็นในระบอบประชาธิปไตยน่าจะสัมพันธ์กับ “คุณภาพ” ของระบอบประชาธิปไตยเองมากกว่า มีงานวิจัยที่ระบุว่าประชาธิปไตยในระยะตั้งไข่ที่ประชาชนมีสิทธิและเสรีภาพทางการเมืองจำกัดในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ รวมทั้งสื่อมวลชนมิได้ทำหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพ มักสอดคล้องกับการเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะอย่างไม่จำเป็น

หนี้สาธารณะจึงอาจมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น เนื่องจากกลไกการตรวจสอบ ภาคประชาสังคม สื่อ ยังไม่ทำหน้าที่ได้ทัดเทียมประเทศที่ประชาธิปไตยพัฒนามากกว่าเรา ซ้ำร้ายเราก็เป็นสังคมที่สูงวัยอย่างรวดเร็วมาก จึงมีความเสี่ยงสูงต่อการเพิ่มขึ้นของหนี้สาธารณะเป็นเท่าทวี จำเป็นอย่างยิ่งที่ไทยควรเร่งส่งเสริมคุณภาพการเมืองของประเทศให้มีความเป็นประชาธิปไตยแท้จริง เน้นไปที่สาระ (essence) ขอความเป็นประชาธิปไตยไม่ใช่เพียงรูปแบบ (form) เช่นเพียงจัดให้มีการเลือกตั้งก็ถือว่าเพียงพอแล้ว และต้องมีแนวทางในการเพิ่มคุณภาพการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารโดยภาคประชาชน สื่ออิสระ ภาควิชาการ เป็นต้น

หากภาคประชาชนไม่เข้มแข็งแล้วการสร้างกลไกทางกฎหมายหรือจัดตั้งหน่วยงานไม่ว่าตามแนวทางใดก็จะไม่บรรลุวัตถุประสงค์ในการสร้างและรักษาวินัยทางการคลังได้อย่างยั่งยืน ในทางตรงกันข้ามการทำงานของหน่วยงานที่จัดตั้งไม่ว่าจะตามแนวทางใดแนวทางหนึ่งข้างต้นจะมีประสิทธิภาพมากที่สุดเพื่อได้รับการสนับสนุนและการปกป้องจากภาคประชาชน