| ผู้เขียน | พงศ์เทพ เทพกาญจนา |
|---|
การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นหนึ่งในนโยบายของรัฐบาลและพรรคการเมืองหลายพรรค โดยเฉพาะพรรคเพื่อไทยและพรรคก้าวไกลที่เป็นแกนหลักของรัฐบาลและฝ่ายค้าน ขั้นตอนในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เป็นที่เข้าใจและยอมรับกันว่าต้องมีการทำประชามติ ปัญหาคือต้องทำประชามติกี่ครั้ง
ข้อมูลที่ปรากฏในสื่อมวลชนรวมทั้งการให้สัมภาษณ์ของผู้ที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะผู้ที่อยู่ในคณะกรรมการเพื่อพิจารณาศึกษาแนวทางในการทำประชามติเพื่อแก้ไขปัญหาความเห็นที่แตกต่างในเรื่องรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ทำให้ประชาชนจำนวนไม่น้อยเข้าใจว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องทำประชามติถึง 3 ครั้ง ดังนี้
ครั้งที่ 1 ทำก่อนรัฐสภาบรรจุวาระและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่ว่าจะมีสภาร่างรัฐธรรมนูญมาจัดทำหรือไม่ (ต่อไปจะเรียกการทำประชามตินี้ว่า “การทำประชามติครั้งที่ 1”)
ครั้งที่ 2 ทำหลังจากรัฐสภาให้ความเห็นชอบในวาระที่สามร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งเป็นการทำประชามติตามมาตรา 256 (8) แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย
พุทธศักราช 2560 ซึ่งต่อไปนี้จะเรียกว่า “รัฐธรรมนูญฯ” (ต่อไปจะเรียกการทำประชามตินี้ว่า “การทำประชามติครั้งที่ 2”)
ครั้งที่ 3 ทำหลังจากจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จ ก่อนนำร่างขึ้นทูลเกล้าฯถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย (ต่อไปจะเรียกการทำประชามตินี้ว่า “การทำประชามติครั้งที่ 3”)
รัฐธรรมนูญฯ ไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และไม่ได้บัญญัติว่าหากจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องทำประชามติ
รัฐธรรมนูญฯ ไม่ได้บัญญัติถึงการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จึงไม่ได้กำหนดว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องทำประชามติหรือไม่ กี่ครั้ง หรือเมื่อใด
แต่เนื่องจากการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติรัฐธรรมนูญฯ หมวด 15 ที่ว่าด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 256 (8) บัญญัติว่าร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่แก้ไขเพิ่มเติมหมวด 15 ซึ่งได้รับความเห็นชอบจากสมาชิกรัฐสภาในวาระที่สามแล้ว ต้องได้รับความเห็นชอบในการออกเสียงประชามติก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย
ดังนั้นจึงถือได้ว่าการทำประชามติครั้งที่ 2 เป็นการทำประชามติตามรัฐธรรมนูญฯ ส่วนการทำประชามติครั้งที่ 1 และการทำประชามติครั้งที่ 3 ไม่ใช่การทำประชามติตามรัฐธรรมนูญฯ แต่การทำประชามติครั้งที่ 3 จะเป็นการทำประชามติตามรัฐธรรมนูญฯ ที่แก้ไขเพิ่มเติมซึ่งมีบทบัญญัติให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แล้ว
การทำประชามติในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 ซึ่งระบุว่าต้องทำประชามติ 2 ครั้ง ครั้งที่ 1 ก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และครั้งที่ 2 เมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จ
แม้รัฐธรรมนูญฯ ไม่ได้บัญญัติโดยตรงว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องมีการทำประชามติ แต่ศาลรัฐธรรมนูญในคำวินิจฉัยที่ 4/2564 วินิจฉัยว่า “รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้ โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง”
ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ระบุให้ชัดเจนว่าต้องทำประชามติก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เมื่อใด เป็นผลให้มีผู้อ้างว่าต้องทำประชามติก่อนรัฐสภาบรรจุวาระและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งเมื่อรวมกับการทำประชามติตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 256 (8) และการทำประชามติหลังจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จ รวมเป็นการทำประชามติ 3 ครั้ง
ในการวินิจฉัยคดีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้ง 9 ท่านต้องทำคำวินิจฉัยส่วนตน จากคำวินิจฉัยส่วนตนในคดีนี้ 6 ท่านเห็นว่าให้ทำประชามติ 2 ครั้ง 2 ท่าน เห็นว่าต้องทำประชามติ 3 ครั้ง และ 1 ท่าน เห็นว่ารัฐสภาไม่มีหน้าที่และอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เท่ากับเสียงข้างมากอย่างท่วมท้นเห็นว่าต้องทำประชามติเพียง 2 ครั้งเท่านั้น
การทำประชามติครั้งที่ 1 ไม่มีประโยชน์ ไม่มีเหตุผล สิ้นเปลืองทั้งงบประมาณและเวลา และซ้ำซ้อนกับการทำประชามติครั้งที่ 2 ทั้งยังมีปัญหาติดตามมาหลายประการ
1.สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้งระบุว่า การทำประชามติแต่ละครั้งใช้งบประมาณกว่า 3,000 ล้านบาท และตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ.2564 ใช้เวลาประมาณ 4-5 เดือน การทำประชามติโดยไม่จำเป็นจึงสิ้นเปลืองทั้งงบประมาณและเวลา
2.การเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมเพื่อให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสนอได้โดย คณะรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนหนึ่ง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรร่วมกับสมาชิกวุฒิสภาจำนวนหนึ่ง หรือผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่า 50,000 คน รัฐสภาซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาจะร่วมกันพิจารณาร่างดังกล่าว
โดยอาจมีมติไม่รับหลักการในวาระที่ 1 ซึ่งเป็นผลให้ร่างตกไป และแม้รับหลักการแต่ในการพิจารณาเรียงลำดับมาตราในวาระที่ 2 อาจมีการแก้ไขจนต่างไปจากร่างเดิมมาก ทั้งเมื่อผ่านวาระที่ 2 มาแล้ว อาจผ่านหรือไม่ผ่านความเห็นชอบในวาระที่ 3 ก็ได้ การให้ทำประชามติก่อนรัฐสภาบรรจุระเบียบวาระและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมจึงไม่มีเหตุผล
3.การทำประชามติครั้งที่ 1 กับการทำประชามติครั้งที่ 2 เหมือนกันตรงที่เป็นการถามประชาชนว่าต้องการให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ แต่ต่างกันที่ในการทำประชามติครั้งที่ 1 ประชาชนไม่ทราบเลยว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีกระบวนการอย่างไร องค์กรใดมาจัดทำ ที่มาของคนในองค์กรนั้นเป็นอย่างไร ในขณะที่การทำประชามติครั้งที่ 2 ประชาชนได้รับทราบข้อมูลกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยละเอียด การทำประชามติครั้งที่ 1 ซึ่งถามประชาชนซ้ำซ้อนกับการทำประชามติครั้งที่ 2 แต่ไม่มีข้อมูลให้ประชาชนเลยจึงไม่มีเหตุผลหรือประโยชน์ใด
4.ผลจากการทำประชามติครั้งที่ 1 ไม่ผูกพันสมาชิกรัฐสภา แม้ผลประชามติจะเห็นชอบอย่างท่วมท้นให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สมาชิกรัฐสภาจะลงมติไม่เห็นชอบก็ได้ ต่างจากผลจากการทำประชามติครั้งที่ 2 และการทำประชามติครั้งที่ 3 ซึ่งทำให้มีการนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหรือร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นทูลเกล้าฯถวายต่อไป
5.การทำประชามติครั้งที่ 2 และการทำประชามติครั้งที่ 3 มีผลเฉพาะต่อร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหรือร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เสนอให้ประชาชนลงประชามติ แล้วแต่กรณีว่าประชาชนเห็นชอบกับร่างดังกล่าวหรือไม่แต่ไม่มีผลต่อร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับอื่นหรือร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ฉบับอื่นที่อาจมีขึ้นหลังการทำประชามติ
แต่หากถือว่าต้องมีการทำประชามติครั้งที่ 1 ผลจากการทำประชามติครั้งที่ 1 จะมีต่อร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทุกฉบับในอนาคต โดยเฉพาะกรณีผลประชามติไม่เห็นชอบด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะส่งผลให้รัฐสภาพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกไม่ได้เลย
ในทางกลับกันแม้ผลประชามติเห็นชอบด้วยกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็ยังมีปัญหาว่าจะอ้างผลประชามตินี้ได้ตลอดไปจนกว่าจะได้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ เช่น หลังการทำประชามติ มีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่รัฐสภาไม่เห็นชอบ หรือมีการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จ
แต่ผลประชามติไม่เห็นชอบด้วยร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะยังคงอ้างผลประชามติเดิมที่เห็นชอบให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เพื่อรัฐสภาจะได้เริ่มจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหรือหลายๆ ครั้ง ได้หรือไม่
6.การทำประชามติครั้งที่ 1 มีปัญหาว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 166 ที่ห้ามทำประชามติในเรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เนื่องจากจะเป็นผลให้รัฐธรรมนูญฯ ถูกยกเลิกไป เมื่อมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
7.การตั้งคำถามในการทำประชามติครั้งที่ 1 มีปัญหาว่าจะตั้งคำถามอย่างไร โดยเฉพาะกรณีตั้งคำถามควบซึ่งในคำถามเดียวมีหลายประเด็น เช่น เห็นชอบให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญหรือไม่ ผู้ที่เห็นชอบกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แต่ไม่เห็นชอบกับการมีสภาร่างรัฐธรรมนูญมาจัดทำ ไม่ว่าเมื่อตัดสินใจออกเสียงเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ ก็เท่ากับถูกบังคับให้ออกเสียงในทางที่ตนไม่ได้เห็นชอบด้วยทั้งหมด และในกรณีผลประชามติเห็นชอบ แต่มีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แต่ไม่มีสภาร่างรัฐธรรมนูญมาจัดทำ รัฐสภาจะพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนี้ได้หรือไม่ หรือกรณีตั้งคำถามประชามติหลายข้อ และผลประชามติเห็นชอบกับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่ไม่เห็นชอบกับคำถามอื่น เช่น ไม่เห็นชอบกับการมีสภาร่างรัฐธรรมนูญมาจัดทำ หากรัฐสภาเห็นชอบให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญมาจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จะถูกโต้แย้งว่ากระบวนการไม่ชอบเพราะขัดกับผลประชามติหรือไม่
ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่สามารถชี้ให้ชัดเจนว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องมีการทำประชามติครั้งที่ 1 หรือไม่
แม้การทำประชามติครั้งที่ 1 จะไม่มีประโยชน์และไม่มีเหตุผลที่จะทำตามที่แสดงไปแล้วข้างต้น ตราบที่ยังไม่มีคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญว่าไม่ต้องมีการทำประชามติครั้งที่ 1 ก็จะมีคนรวมทั้งสมาชิกรัฐสภาจำนวนหนึ่งอ้างว่าต้องมีการทำประชามติครั้งที่ 1 ก่อน และสมาชิกรัฐสภาเหล่านี้นอกจากจะข่มขู่สมาชิกรัฐสภาคนอื่นไม่ให้เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยอ้างว่าหากเห็นชอบอาจถูกดำเนินคดีอาญาแล้ว ก็จะใช้เรื่องนี้เป็นข้ออ้างในการลงมติไม่เห็นชอบกับร่างดังกล่าวด้วย
การทำให้เกิดความชัดเจนก็ต้องเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเรื่องนี้ เมื่อใดมีการเสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อรัฐสภา ประธานรัฐสภาต้องบรรจุร่างดังกล่าวเข้าระเบียบวาระการประชุมภายใน 15 วัน ตามข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.2563 ข้อ 119 หากประธานรัฐสภาไม่บรรจุ สมาชิกรัฐสภาที่เห็นว่าประธานสภาต้องบรรจุ ก็สามารถเสนอญัตติด่วนตามข้อบังคับฯข้อ 32 ประกอบ ข้อ 31 ขอให้รัฐสภามีมติขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับอำนาจและหน้าที่ของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 210 วรรคหนึ่ง (2) โดยปัญหาที่จะเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยคือ “รัฐสภาจะบรรจุวาระและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยยังไม่มีผลการออกเสียงประชามติว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้หรือไม่” ซึ่งเป็นปัญหาที่ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่เคยวินิจฉัย
หากประธานรัฐสภาบรรจุร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมดังกล่าวเข้าระเบียบวาระการประชุม สมาชิกรัฐสภาที่เห็นว่าบรรจุไม่ได้ ก็สามารถเสนอญัตติด่วนขอให้รัฐสภามีมติขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับอำนาจและหน้าที่ของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญฯ ทำนองเดียวกับกรณีประธานรัฐสภาไม่บรรจุเข้าระเบียบวาระการประชุม
เมื่อวันที่ 22 มกราคม 2567 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคร่วมรัฐบาลได้เสนอร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมที่มีบทบัญญัติให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อรัฐสภา จึงเป็นโอกาสที่จะเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเกี่ยวกับการทำประชามติครั้งที่ 1 เมื่อประธานรัฐสภาตัดสินใจว่าจะบรรจุร่างดังกล่าวเข้าระเบียบวาระการประชุมหรือไม่แล้ว หากสมาชิกรัฐสภาดำเนินการตามที่กล่าวไปข้างต้นเพื่อส่งเรื่องสู่ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญน่าจะใช้เวลาสั้นมากในการวินิจฉัย เพราะเป็นปัญหาข้อกฎหมาย ไม่ต้องฟังข้อเท็จจริงใดเพิ่มเติม ในเรื่องพิจารณาที่ 4/2564 ที่อ้างถึงข้างต้น ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยภายในเวลาไม่ถึง 1 เดือน นับแต่วันที่รับคำร้อง และมีโอกาสมากที่ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่ารัฐสภาบรรจุวาระและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้โดยไม่ต้องให้ทำประชามติก่อน ซึ่งจะประหยัดงบประมาณและเวลาในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้มาก
พงศ์เทพ เทพกาญจนา
