วิเคราะห์
ความต้องการของ “พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา” นายกรัฐมนตรี และหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ตั้งแต่สวมบทผู้ถืออำนาจรัฏฐาธิปัตย์ คือความต้องการปักหมุดปฏิรูปประเทศ เมื่อเส้นทางอำนาจของ “พล.อ.ประยุทธ์” ถูกขีดให้เดินถึงปี 2560 ต้องจัดให้มีเลือกตั้ง คืนประชาธิปไตย
ทุกโครงสร้างของรัฐบาลทั้งฝ่ายบริหาร ที่ตั้งคณะกรรมการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี โดยมีทีม พล.อ.วิลาศ อรุณศรี เลขาธิการนายกฯ เป็นผู้รับผิดชอบ ทั้งร่างรัฐธรรมนูญฉบับ “มีชัย ฤชุพันธุ์” ที่กำหนดจังหวะการทำงานรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งว่า ต้องทำตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีของ คสช.อย่างหลีกหนีไม่ได้ไว้ในเนื้อร่างรัฐธรรมนูญ ล็อกเอาไว้ถึง 3 ชั้น
ชั้นที่หนึ่ง อยู่ในหมวดหน้าที่ของรัฐมาตรา 61 รัฐพึงจัดให้มียุทธศาสตร์ชาติเป็นเป้าหมายการพัฒนาของประเทศ และเป็นกรอบในการจัดทำแผนต่าง ๆ ให้สอดคล้องและบูรณาการกัน เพื่อให้เกิดเป็นพลังผลักดันร่วมกันไปสู่เป้าหมายดังกล่าว
“การกำหนดเป้าหมาย ระยะเวลาที่จะบรรลุเป้าหมาย การจัดทำและสาระที่พึงมีในยุทธศาสตร์ชาติ ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการมีส่วนร่วม และการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงด้วย”
ชั้นที่สอง อยู่ในบทเฉพาะกาลมาตรา 263 ให้คณะรัฐมนตรีจัดให้มีกฎหมายตามมาตรา 61 วรรค 2 (ยุทธศาสตร์ชาติ) ให้เสร็จภายใน 90 วัน ตั้งแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ และให้ดำเนินการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติให้เสร็จภายใน 1 ปี ตั้งแต่รัฐธรรมนูญประกาศใช้
ชั้นที่สาม อยู่ในหมวดคณะรัฐมนตรีมาตรา 157 กำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องแถลงนโยบายต่อรัฐสภา โดยจะต้องสอดคล้องแผนยุทธศาสตร์ชาติ 3 ชั้น เป็นไปตามคำบัญชาของ “พล.อ.ประยุทธ์” ที่ต้องการให้มีแผนยุทธศาสตร์ชาติบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญใหม่
“ท่าน (รัฐบาลใหม่) จะทำแต่นโยบายตัวเองอย่างเดียวเหรอ จะต้องปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติด้วย” พล.อ.ประยุทธ์กล่าว
ขณะที่กลไกการปฏิรูป ได้ปั้นแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี สอดรับคำสั่งผู้นำประเทศตั้งแต่ยุคสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ให้มีโครงสร้างของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ เพื่อจัดทำแผนยุทธศาสตร์ กำกับให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเดินตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ ผ่านร่าง พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. …โดยได้รับความเห็นชอบของที่ประชุม สปช.ตั้งแต่วันที่ 23 มิถุนายน 2558 และถูกส่งไปยังทำเนียบรัฐบาล
กระทั่งต่อมาคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ อันมี “บวรศักดิ์ อุวรรณโณ” เป็นประธานได้ตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ (คปป.) ขึ้นมารับผิดชอบด้านปฏิรูปประเทศ และการปรองดอง
แต่ก็ไปไม่รอด เมื่อ คปป.ถูกรุมถล่มอย่างหนักหน่วง จากทั้งแวดวงวิชาการ นักการเมืองอาชีพ โดยข้อกล่าวหาที่แก้ไม่ได้คือ กำลังพยายามต่อท่ออำนาจ เพราะองค์ประกอบ คปป. มีทั้งผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผบ. 3 เหล่าทัพ บก เรือ อากาศ รวมถึง ผบ.ตร. และยังมอบดาบให้ คปป. ดำเนินการป้องกันและระงับความขัดแย้ง ความรุนแรง หรือการขัดขวางการปฏิรูป หรือการสร้างความปรองดอง รวมถึงครอบงำด้านการบริหารประเทศ
และในกรณีที่รัฐบาลไม่สามารถทำตามแผนยุทธศาสตร์ได้ ให้ คปป.ทบทวนแผนปฏิรูป หากยืนตามด้วยเสียงไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 คณะรัฐมนตรีต้องทำตามแผนที่ คปป.กำหนด พร้อมกับอายุของ คปป.ที่อยู่ยาว 5 ปี พอพ้นระยะ 5 ปี จึงจะส่งไม้ต่อให้ “คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ” ที่จะตั้งขึ้นมาภายหลัง คปป.พ้นอำนาจ
สุดท้าย คปป.ก็เป็นชนวนที่ทำให้ร่างรัฐธรรมนูญถูกคว่ำ อย่างไรก็ตาม แม้ว่า สปช.จะถูกโละพ้นไปจากแม่น้ำ 5 สาย ไปพร้อม ๆ กับการคว่ำรัฐธรรมนูญ บวรศักดิ์ แต่แผนการจัดตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติยังคงอยู่ และนำมาปัดฝุ่นใหม่ โดยสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.)
เพราะ “พ.ต.ต.ยงยุทธ สาระสมบัติ” ที่เป็นหัวขบวนจัดทำร่าง พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ…ตั้งแต่ สปช.ได้กลับมาเป็น สปท.และรับแต่งตั้งเป็นประธานคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการบริหารราชการแผ่นดิน คณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ที่จะเป็นผู้ทำแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี จึงกลับขึ้นมากลายเป็นหัวใจแผนที่จะฝังรากไปถึงรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งอีกครั้ง
โครงสร้างของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติในยุค สปท. กำหนดให้มีนายกฯ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง และผู้ทรงคุณวุฒิ 12 ด้าน คือ 1.ด้านความมั่นคง 2.การเมือง 3.บริหารราชการแผ่นดิน 4.กฎหมายและกระบวนการยุติธรรม 5.การปกครองท้องถิ่น 6.การศึกษาและการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ 7.เศรษฐกิจ การเกษตร การอุตสาหกรรม การบริการ การเงิน การคลัง และงบประมาณ 8.พลังงาน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และผังเมือง 9.สาธารณสุข 10.คมนาคมและเทคโนโลยีการสื่อสาร 11.สังคม ศิลปะ และวัฒนธรรม 12.วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี รวม 25 คน ต่างจาก คปป.ที่มีสัดส่วนของ ผบ.เหล่าทัพ บก เรือ อากาศ ตำรวจ รวมถึง ผบ.สส. เข้าไปอยู่ในผังอำนาจ
แต่ทั้งนี้ ในวาระเริ่มแรกของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ ที่ยังไม่มีนายกฯ ประธานสภา ประธานวุฒิสภา ที่มาจากการเลือกตั้ง ก็ให้นายกฯ (พล.อ.ประยุทธ์) ประธาน สนช. ประธาน สปท.เป็นกรรมการโดยตำแหน่ง และให้ สนช.สรรหาและเลือกผู้ทรงคุณวุฒิ ทั้ง 12 ด้าน จำนวน 22 คน
ส่วนอำนาจหน้าที่ถูกเขียนไว้ให้จัดทำแผนยุทธศาสตร์ชาติ และทบทวนแผนยุทธศาสตร์ทุก 5 ปี สามารถติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผล นักการเมืองให้ปฏิบัติตามแผนยุทธศาสตร์ชาติได้ หากพบว่าไม่ได้ทำตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ ถ้าเกิดความเสียหายร้ายแรง แต่ไม่ปรากฏทุจริต ให้เสนอวุฒิสภาดำเนินการ
แต่ถ้าหากพบทุจริตหรือปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ ให้ส่งเรื่องไปยัง ป.ป.ช.เพื่อดำเนินการตามกฎหมาย แต่ในกรณีที่เกิดเหตุฉุกเฉินจนเป็นเหตุให้รัฐบาลไม่สามารถปฏิบัติตามแผนยุทธศาสตร์ชาติได้ ให้นายกฯเสนอความเห็นต่อคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ เพื่อให้คณะกรรมการพิจารณามีมติให้ “ยกเว้น” การปฏิบัติตามแผนยุทธศาสตร์ชาติทั้งหมดหรือบางส่วนเป็นการชั่วคราวได้ และเมื่อเหตุฉุกเฉินสิ้นสุดลงให้ปฏิบัติตามยุทธศาสตร์ชาติต่อไป
แม้ว่าองค์ประกอบของ คปป.กับคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติต่างกัน แต่ความเข้มของดีกรีการ “บังคับ” ให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งปฏิบัติตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ มีไม่ต่างกัน และกลไกดังกล่าวยังเข้ากับล็อก 3 ชั้น ใน “รัฐธรรมนูญมีชัย” ที่ให้รัฐบาลหลังเลือกตั้งต้องปฏิบัติตามแผนยุทธศาสตร์ชาติตั้งแต่เริ่มแถลงนโยบาย
ทำให้ในสายตาคนการเมืองและนักวิชาการ มองว่า เป็น “คปป.ซ่อนรูป”
“กษิต ภิรมย์” สปท. ในฐานะรองประธาน กมธ.ขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ด้านการเมือง กล่าวว่า ส่วนตัวได้ลงมติไม่เห็นชอบ เพราะไม่เห็นความจำเป็นที่จะต้องตั้งคณะกรรมการยุทธศาสตร์ที่มีตัวแทนจาก สนช. สปท.ที่มาจากการรัฐประหารเข้ามาเป็นตัวแทนในช่วงที่มีรัฐบาลมาจากการเลือกตั้ง เพราะไม่ยึดโยงกับประชาชน
“หากมีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ก็เหมือนคณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดองแห่งชาติ หรือ คปป.ซ่อนรูป
ซึ่งจะทำให้รัฐบาลเลือกตั้งไม่สามารถดำเนินการตามนโยบายของตัวเองได้เพราะถูกแผนยุทธศาสตร์กำกับไว้ให้ต้องทำตามหากไม่ทำตามก็จะถูกลงโทษ”
“สิริพรรณ นกสวน สวัสดี” นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์จากจุฬาฯ กล่าวว่า สิ่งที่ต้องจับตาดูคือ พ.ร.บ.ยุทธศาสตร์ชาติ ที่เข้าใจว่าใกล้คลอดแล้วและมีอายุ 20 ปี ใช้ควบคู่ไปกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
พล.อ.ประยุทธ์ออกมาให้สัมภาษณ์แล้วว่า แผนนี้มีมาเพื่อกำกับรัฐบาลใหม่ให้เข้ามาทำหน้าที่ตามที่ คสช.วางแผนไว้ และนั่นคือ Limited Government รัฐบาลใหม่จะมีอำนาจน้อยมาก เพราะต้องทำนโยบาย 20 ปีตามที่ คสช.วางไว้นั่นเอง
จึงเดาได้ไม่ยากว่า กลไกที่ถูกติดตั้งมาในรัฐธรรมนูญมีชัย และอิทธิฤทธิ์ของคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ จะทำให้การบริหารประเทศในอนาคต ถูกล็อกไว้ด้วยแผนยุทธศาสตร์ชาติ ไม่อาจฝืนเป็นอื่นได้
