หมายเหตุ – ข้อสังเกตในรายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาศึกษาแนวทางการตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรม (กมธ.นิรโทษกรรม) ซึ่งที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่เห็นชอบ 269 เสียง เห็นชอบ 151 เสียง งดออกเสียง 5 เสียง และไม่ลงคะแนนเสียง 1 เสียง ทำให้รายงานฉบับนี้จะไม่ถูกส่งต่อไปที่ ครม.เพื่อพิจารณา
ทั้งนี้ สาระหลักของข้อสังเกตของ กมธ.นิรโทษกรรมที่มีอยู่ 6 ข้อคือ กมธ.เห็นว่าคณะรัฐมนตรี (ครม.) ควรพิจารณารายงานของ กมธ.เพื่อนำไปใช้เป็นแนวทางในการออก พ.ร.บ.ต่อไป รวมถึงเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรมีข้อสังเกตถึง ครม.พิจารณาดำเนินการระหว่างที่กฎหมายยังไม่ออกให้มีนโยบายต่อหน่วยงานยุติธรรม เช่น เร่งรัดพนักงานสอบสวนพิจารณามูลเหตุความผิด ให้อัยการใช้ดุลพินิจว่าคดีดังกล่าวเป็นประโยชน์สาธารณะหรือไม่ ไปจนถึงให้ศาลยุติธรรมเลื่อนคดี หรือจำหน่ายคดีชั่วคราว
โดยรายละเอียดข้อสังเกตทั้งหมดมีดังนี้
1.สังคมไทยอยู่ในความขัดแย้งมานาน การนิรโทษกรรมจึงเป็นความจำเป็นเร่งด่วนอันจะนำมาซึ่งความปรองดองสมานฉันท์และทำให้สังคมกลับคืนสู่สภาพปกติ คณะกรรมาธิการวิสามัญจึงมีข้อสังเกตว่า คณะรัฐมนตรีควรพิจารณารายงานของคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อนำไปเป็นแนวทางการตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมโดยเร็ว พร้อมทั้งออกนโยบายและมาตรการที่ชัดเจนเป็นรูปธรรม และแจ้งผลของการพิจารณา หรือการปฏิบัติตามข้อสังเกตของคณะกรรมาธิการวิสามัญมายังที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร จากนั้นให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรแจ้งผลดังกล่าวไปยังคณะกรรมาธิการสามัญทั้งสามสิบห้าคณะ เพื่อติดตามผลการปฏิบัติตามมติของสภาต่อไป
2.ข้อมูลสถิติคดีจากหน่วยงานของรัฐและหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมเป็นข้อมูลสถิติโดยรวมของคดีความผิดในปีนั้นๆ ว่ามีการฟ้องร้องคดีในฐานความผิดใดบ้าง ไม่ได้แยกเป็นการเฉพาะว่าคดีใดเป็นคดีความผิดอันเนื่องมาจากแรงจูงใจทางการเมือง จึงทำให้ตัวเลขจำนวนคดีนั้นมีจำนวนมาก ไม่สอดคล้องกับจำนวนผู้กระทำความผิดอันเนื่องมาจากการกระทำที่เกิดจากแรงจูงใจทางการเมือง ประกอบกับในหน่วยงานของรัฐแต่ละหน่วยงานมีการจัดเก็บสถิติคดีที่แตกต่างกัน บางหน่วยงานข้อมูลสถิติไม่ได้มีการจัดเก็บรวมในส่วนกลางจะเป็นข้อมูลที่อยู่ในแต่ละพื้นที่กระจายไปทั่วประเทศ บางหน่วยงานมีหน่วยงานภายในที่จัดเก็บข้อมูลหลายหน่วยงานแต่มีข้อมูลที่ไม่ตรงกัน
นอกจากนี้ ข้อมูลที่จัดเก็บยังเป็นการจัดเก็บแบบรายคดี ทำให้ไม่สามารถทราบว่าคดีดังกล่าวมีจำนวนผู้ที่กระทำผิดเท่าใดและเป็นการกระทำที่เกิดจากแรงจูงใจทางการเมืองหรือไม่ และการจะลงไปศึกษาเป็นรายคดีเพื่อให้ชัดเจนว่าคดีใดเป็นคดีที่เป็นการกระทำที่เกิดจากแรงจูงใจทางการเมืองทำได้ยาก เพราะสำนวนคดีมีจำนวนมาก
อย่างไรก็ตาม ข้อมูลสถิติดังกล่าวได้สะท้อนให้เห็นถึงลักษณะเฉพาะบางประการของกลุ่มชุมนุม ทำให้สามารถนำข้อมูลดังกล่าวมาประกอบการพิจารณาได้ว่าคดีใดเป็นคดีที่เป็นการกระทำที่เกิดจากแรงจูงใจทางการเมือง และข้อมูลที่ควรใช้เป็นหลักในการพิจารณา คือ ข้อมูลของสำนักงานศาลยุติธรรม เนื่องจากเป็นข้อมูลที่มีการรวบรวมสถิติไว้อย่างเป็นระบบ มีความชัดเจนพอสมควรและได้มีการฟ้องร้องเป็นคดีแล้ว อย่างไรก็ตาม ยังสมควรต้องสืบค้นจำนวนผู้กระทำความผิดในแต่ละฐานความผิดมาประกอบการพิจารณาด้วย
3.ฐานความผิดนั้นมีความยึดโยงกับการนิรโทษกรรมอย่างมีนัยสำคัญ กล่าวคือ ฐานความผิดนั้นสามารถเป็นกรอบในการพิจารณาว่า ฐานความผิดใดที่มีผลสืบเนื่องมาจากแรงจูงใจทางการเมือง ซึ่งจะเป็นแนวทางในการพิจารณาเรื่องการนิรโทษกรรม หรือการดำเนินการอื่นใดในการนี้จึงควรพิจารณาฐานความผิดที่เกี่ยวเนื่องกับประเด็นการนิรโทษกรรมโดยความละเอียดรอบคอบ พร้อมทั้งคำนึงถึงจำนวนคดีที่กระทำผิด จำนวนผู้กระทำความผิดในแต่ละคดี และผลกระทบที่จะเกิดขึ้นตามมา
อนึ่ง ที่ผ่านมาได้มีการตั้งคณะกรรมการเพื่อศึกษาเกี่ยวกับเรื่องการปรองดอง การสมานฉันท์และการนิรโทษกรรมมาหลายคณะก่อนหน้านี้แล้ว แต่คณะกรรมการที่ตั้งขึ้นเหล่านั้นไม่ได้มีการพิจารณาเกี่ยวกับความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 110 และมาตรา 112 เนื่องจากเป็นประเด็นที่มีความอ่อนไหวทางการเมืองและเป็นเรื่องของความมั่นคงแห่งรัฐ ดังนั้น ประเด็นฐานความผิดเกี่ยวกับความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 110 และมาตรา 112 นั้นยังคงเป็นประเด็นที่มีความอ่อนไหวอยู่
4.ความผิดต่อชีวิตตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 288 (ฆ่าผู้อื่น) และมาตรา 289 (ฆ่าผู้อื่นโดยเหตุฉกรรจ์) คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาแล้วเห็นว่าความผิดดังกล่าวไม่ได้เป็นคดีที่มีความอ่อนไหวทางการเมือง แต่เป็นการกระทำความผิดที่มีความรุนแรง และควรให้ผู้กระทำความผิดรับผิดชอบต่อการกระทำความเสียหายกับบุคคลภายนอก ประกอบกับคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติยังได้ส่งความเห็นมายังคณะกรรมาธิการวิสามัญว่า ประเภทความผิดที่สมควรได้รับการนิรโทษกรรมนั้นต้องไม่เป็นความผิดที่ละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรง และที่กฎหมายระหว่างประเทศกำหนดว่าไม่ควรให้มีการนิรโทษกรรม จึงมีความเห็นว่าจะไม่นิรโทษกรรมให้กับผู้กระทำความผิดตามมาตราดังกล่าว
ถึงแม้โดยหลักการเห็นว่า ไม่ควรนิรโทษกรรมผู้กระทำความผิดตามมาตรา 288 และมาตรา 289 อย่างไรก็ดี มีการแสดงข้อกังวลว่า การจะนิรโทษกรรมคดีใดไม่ควรพิจารณาจากข้อหาเพียงอย่างเดียว เพราะอาจมีคดีที่ผ่านกระบวนการยุติธรรมที่ไม่ปกติ หรือถูกกลั่นแกล้งว่ากระทำความผิดตามมาตราดังกล่าว
กล่าวคือ ผู้ถูกดำเนินคดีไม่มีเจตนา ไม่ได้กระทำผิด หรือไม่มีผู้เสียชีวิตจริง ในกรณีนี้ควรให้มีการสืบพยานเพื่อให้ทราบว่าผู้ถูกดำเนินคดีเป็นผู้กระทำความผิดจริงหรือไม่ ถ้าผู้ถูกดำเนินคดีไม่ได้เป็นผู้กระทำความผิดก็ควรให้สิทธิเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของคณะกรรมการนิรโทษกรรมเพื่อเป็นช่องทางหนึ่งในการอำนวยความยุติธรรม
5.สภาผู้แทนราษฎรควรมีข้อสังเกตไปยังคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายบริหารว่าในระหว่างที่ยังไม่มีการตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมสมควรที่คณะรัฐมนตรีจะได้กำหนดนโยบายให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมดำเนินการตามกลไกของกฎหมายที่อยู่ในความรับผิดชอบ เพื่อเป็นการอำนวยความยุติธรรมดังต่อไปนี้
5.1 กรณีคดีอยู่ในชั้นสืบสวนสอบสวนเจ้าพนักงานสอบสวนของสำนักงานตำรวจแห่งชาติ หรือกรมสอบสวนคดีพิเศษ ให้เร่งรัดกระบวนการดังกล่าวเพื่อให้ได้ข้อสรุปสำนวน โดยพิจารณาจำแนกถึงมูลเหตุแห่งการกระทำความผิดว่า
(1) เป็นการกระทำที่เกิดจากแรงจูงใจทางการเมือง หรือ
(2) เป็นความผิดอาญาโดยเนื้อแท้ หรือ
(3) เป็นการกระทำที่เกิดจากแรงจูงใจทางการเมืองแต่มีฐานความผิดอื่นประกอบ
โดยสำนักงานตำรวจแห่งชาติและกรมสอบสวนคดีพิเศษอาจใช้อำนาจในการทำความเห็นต่อประเด็นสั่งฟ้องหรือไม่ฟ้องเสนอต่อพนักงานอัยการเพื่อพิจารณาต่อไปตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา มาตรา 140-147
5.2 กรณีที่คดีอยู่ในชั้นพิจารณาสั่งฟ้องหรือไม่ฟ้องคดีของพนักงานอัยการ ให้พนักงานอัยการพิจารณาว่าการฟ้องคดีอาญาจะไม่เป็นประโยชน์แก่สาธารณชน หรือจะมีผลกระทบต่อความปลอดภัยหรือความมั่นคงของชาติ หรือต่อผลประโยชน์อันสำคัญของประเทศหรือไม่ เพื่อเสนอต่ออัยการสูงสุดพิจารณาสั่งไม่ฟ้องตามพระราชบัญญัติองค์กรอัยการและพนักงานอัยการ พ.ศ.2553 มาตรา 21 ที่บัญญัติว่า
“พนักงานอัยการมีอิสระในการพิจารณาสั่งคดีและการปฏิบัติหน้าที่ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญและตามกฎหมายโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ถ้าพนักงานอัยการเห็นว่าการฟ้องคดีอาญาจะไม่เป็นประโยชน์แก่สาธารณชน หรือจะมีผลกระทบต่อความปลอดภัย หรือความมั่นคงของชาติ หรือต่อผลประโยชน์อันสำคัญของประเทศ ให้เสนอต่ออัยการสูงสุด และอัยการสูงสุดมีอำนาจสั่งไม่ฟ้องได้ ทั้งนี้ ตามระเบียบที่สำนักงานอัยการสูงสุดกำหนด โดยความเห็นชอบของ ก.อ.ให้นำความในวรรคสองมาใช้บังคับกับกรณีที่พนักงานอัยการไม่ยื่นคำร้อง ไม่อุทธรณ์ ไม่ฎีกา ถอนฟ้อง ถอนคำร้อง ถอนอุทธรณ์ และถอนฎีกาด้วยโดยอนุโลม”
เฉพาะในกรณีความผิดที่เป็นการกระทำที่เกิดจากแรงจูงใจทางการเมืองเท่านั้น ในกรณีที่มีฐานความผิดทางอาญาโดยเนื้อแท้ หรือเป็นความผิดที่เป็นการกระทำที่เกิดจากแรงจูงใจทางการเมือง แต่มีฐานความผิดอื่นประกอบ อาทิ การทำร้ายผู้อื่นจนถึงแก่ความตาย ก่อการร้าย ยาเสพติดให้โทษ ลักทรัพย์ หรือการกระทำความผิดตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 112 ให้ดำเนินการพิจารณาตามกระบวนการยุติธรรมโดยปกติ โดยคำนึงถึงเกณฑ์การประกันตัว ปล่อยตัวชั่วคราว และการจัดหาทนายให้แก่ผู้ต้องหา
5.3 ในกรณีที่คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาล ศาลอาจใช้ดุลพินิจในการเลื่อนคดีหรือจำหน่ายคดีชั่วคราว เมื่อคู่ความยื่นคำร้องว่า ฐานความผิดที่จำเลยถูกดำเนินคดีเข้าข่ายคดีที่อาจได้รับการนิรโทษกรรมตามรายงานฉบับนี้ และศาลอาจใช้ดุลพินิจพิจารณาปล่อยตัวชั่วคราวจำเลยในระหว่างนี้
นอกจากนี้ คณะกรรมาธิการวิสามัญมีข้อเสนอเกี่ยวกับการนิรโทษกรรมโดยอาศัยกลไกตามกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันในช่วงเริ่มต้นอาจนำไปใช้กับฐานความผิดที่เกี่ยวข้องกับการกระทำที่เกิดจากแรงจูงใจทางการเมืองที่มีสถิติคดีจำนวนมากและเป็นคดีที่ไม่เป็นประโยชน์กับสาธารณะ ดังนี้
1.ความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน พ.ศ.2548 โดยเฉพาะในช่วง พ.ศ.2563-2567 ที่มีคดีเกี่ยวกับกฎหมายดังกล่าวประมาณ 73,009 คดี ซึ่งเหตุที่มีคดีเป็นจำนวนมากเพราะช่วงเวลาดังกล่าวเป็นช่วงเวลาการแพร่ระบาดของโรคติดต่อซึ่งเกิดจากไวรัสโคโรนา (COVID-19)
2.ความผิดตามกฎหมายว่าด้วยจราจรทางบก พ.ศ.2522 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ในส่วนที่เป็นความผิดลหุโทษที่มีโทษจำคุกไม่เกิน 1 เดือน หรือปรับไม่เกิน 10,000 บาท อาทิ กระทำด้วยประการใดๆ บนทางอันเป็นการกีดขวางของจราจร หยุดรถหรือจอดรถในลักษณะที่เป็นการกีดขวางการจราจรในทางเดินรถ
3.คดีที่มีฐานความผิดตามบัญชีท้ายร่างพระราชบัญญัติที่เป็นการกระทำที่เกิดจากแรงจูงใจทางการเมือง ที่มีลักษณะเป็นการกระทำเดียว กรรมเดียว อาทิ ความผิดตามกฎหมายว่าด้วยทางหลวง พ.ศ.2535 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการรักษาความสะอาดและความเป็นระเบียบเรียบร้อยของบ้านเมือง พ.ศ.2535 ความผิดตามกฎหมายว่าด้วยโรคติดต่อ พ.ศ.2558 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ความผิดตามกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.2558
6.หลักการของกฎหมายนิรโทษกรรมคือ การลืม การลืมความผิด การลืมความขัดแย้งที่เคยเกิดขึ้นมาแล้วในอดีต เพื่อให้แต่ละฝ่ายกลับมาอยู่ร่วมกันได้อย่างสันติสุขและประเทศชาติสามารถพัฒนาต่อไปได้ จึงเป็นการลบล้างความผิดและความรับผิดของผู้กระทำความผิดให้ไม่ต้องมีความผิดหรือรับโทษต่อไป
ที่ผ่านมากฎหมายนิรโทษกรรมจะกำหนดให้การนิรโทษกรรมไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่ผู้ได้รับนิรโทษกรรมในอันที่จะเรียกร้องสิทธิหรือประโยชน์ใดๆ อาทิ พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแก่ผู้กระทำการอันเป็นความผิดต่อความมั่นคงของรัฐภายในราชอาณาจักร ระหว่างวันที่ 25 และวันที่ 26 มีนาคม พ.ศ.2520 และพระราชกำหนดนิรโทษกรรมแก่ผู้ก่อความไม่สงบเพื่อยึดอำนาจการปกครองแผ่นดินระหว่างวันที่ 31 มีนาคม ถึงวันที่ 3 เมษายน พ.ศ.2524
อย่างไรก็ตาม มีกฎหมายนิรโทษกรรมที่กำหนดให้ผู้ได้รับนิรโทษกรรมได้รับสิทธิที่ต้องสูญเสียไปโดยผลของคำพิพากษากลับคืนมาด้วย อาทิ พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมในโอกาสครบ 25 พุทธศตวรรษ (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2502 ที่มีการบัญญัติให้คืนสิทธิได้รับเครื่องราชอิสริยาภรณ์ยศ หรือบรรดาศักดิ์ หรือสิทธิได้รับเบี้ยหวัดบำเหน็จหรือบำนาญตามเดิม ดังนั้น การกำหนดให้ผู้ได้รับนิรโทษกรรมได้รับสิทธิที่ต้องสูญเสียไปโดยผลของคำพิพากษากลับคืนมาสามารถกระทำได้ โดยต้องกำหนดไว้ในกฎหมายอย่างชัดแจ้งว่าจะคืนสิทธิใดบ้าง และเมื่อการนิรโทษกรรมที่จะเกิดขึ้นนี้มุ่งหมายในการคลี่คลายประเด็นความขัดแย้งทางการเมือง ดังนั้น จึงควรคืนสิทธิทางการเมืองให้กับผู้ที่ได้รับนิรโทษกรรม
