มองเกม‘สภาล่ม’ ถกแก้รธน.ไปไม่รอด

หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการกรณีการประชุมร่วมรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 เพื่อตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ขึ้นมาร่างรัฐธรรมนูญ
ฉบับใหม่ ช่วง 13-14 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา องค์ประชุมไม่ครบจนสภาล่ม

วีระ หวังสัจจะโชค

อาจารย์ประจำภาควิชารัฐศาสตร์ และรัฐประศาสนศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร

กรณีที่ประชุมร่วมรัฐสภาล่ม 2 ครั้งในวาระแก้ไขรัฐธรรมนูญ ช่วง 13-14 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา อันดับแรกสิ่งที่เห็นต้องยอมรับว่านักการเมือง ทั้ง ส.ส.และ ส.ว. แทนที่จะใช้กลไกรัฐสภาถกเถียงประเด็นว่าอยากจะแก้มาตรา 256 นำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับในอนาคตอย่างไร พูดคุยอย่างมีเหตุผล แต่เจอกับเกมการเมือง วอล์กเอาต์บ้าง หรือจะส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยบ้าง ศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้ยึดโยงกับการเลือกตั้งของประชาชน คนที่ควรจะทำหน้าที่ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญควรเป็นรัฐสภา แต่ไม่ใช้กลไกนี้ น่าเสียดายทำให้เกิดสภาล่มทั้ง 2 ครั้ง สภาที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนคือ ส.ส. ยิ่งมีบทบาทที่ทำให้สภาล่มควรต้องมีคำตอบกับประชาชนว่าเพราะเหตุใดจึงไม่อภิปรายประเด็นเรื่องรัฐธรรมนูญในสภา นี่คือเรื่องแรก

เรื่องต่อมา แกนนำรัฐบาลพรรคเพื่อไทยแถลงว่าที่ต้องทำให้มันล่มเพื่อไม่ให้ญัตติการแก้รัฐธรรมนูญและร่างทั้ง 2 ฉบับ ถ้าฝืนโหวตไปแล้วถ้าตก จะนำกลับมาใหม่ไม่ได้ในสมัยประชุมนี้ ต้องใช้วิธีการเดินอ้อมมากกว่า ปัญหาคือต้องเดินอ้อมขนาดไหน เราใช้เวลาไปปีกว่าแล้วในการจัดตั้งรัฐบาล ปรับเปลี่ยนนายกรัฐมนตรี 2 คนแล้ว ยังไม่สามารถไขประตูแรกของการแก้รัฐธรรมนูญได้เลย การเดินอ้อมคือการไปถามศาลรัฐธรรมนูญ เกิดการตั้งคำถามว่า ถ้า ส.ส.จะโหวตอะไร หรือรัฐสภาจะตัดสินใจอะไร ในฐานะหนึ่งในอำนาจประชาธิปไตย เป็นฝ่ายนิติบัญญัติ สุดท้ายต้องไปถามศาลรัฐธรรมนูญทุกเรื่องเลยหรือ หากจำเป็นต้องทำแบบนั้นจะเกิดบรรทัดฐานที่ไม่ดีต่อรัฐสภา ใครอยากจะขวางเรื่องอะไร หรือจะดึงเวลาก็ไปร้องศาลรัฐธรรมนูญ

ข้อที่ 3 ศาลรัฐธรรมนูญเคยมีคำวินิจฉัยที่ 4/2564 บอกชัดเจนแล้วว่า การจะร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับต้องไปถามประชาชนก่อน คือไปทำประชามติ แต่การแก้มาตรา 256 เป็นเพียงการแก้ไขกติกานำไปสู่การร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น เพราะฉะนั้น มาตรา 256 สามารถแก้ไขได้เลย แก้เสร็จค่อยทำประชามติว่าจะทำมติทั้งฉบับ แล้วค่อยไปเลือกสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ หรือ ส.ส.ร.ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ พอได้ฉบับใหม่ก็นำมาทำประชามติอีกครั้ง รวมกันก็จะเป็นการทำประชามติ 2 รอบ

ในวันนี้เวลาห่างกัน 3 ปี จะส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยอีก ก็จะตอบมาแบบเดิม สุดท้ายเสียเวลา ศาลรัฐธรรมนูญจะทำหน้าที่ได้เพียงตีความตามกฎหมายกว้างๆ เท่านั้น โดยส่วนตัวมองว่ายังไม่มีเหตุผลเพียงพอที่จะส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญ ไม่เหมาะสมทั้งในทางกฎหมายและในทางเกมการเมืองด้วย 

ประชาชนคาดหวังว่าวันที่ 13-14 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมาน่าจะถกเถียงเรื่องมาตรา 256 ถ้าแก้ก็แก้ ถ้าโหวตแพ้ก็แพ้ ก็ไม่เป็นไร อย่างน้อยที่สุดก็ได้ไปคุยกันในสภา แต่นี่กลับเลือกนับองค์ประชุมให้สภาล่ม ในความเห็นส่วนตัวผมอยากเห็นการเถียงกันในสภา ถ้าสุดท้าย ส.ว. 1 ใน 3 ไม่โหวตให้ก็ไม่เป็นไร อย่างน้อยที่สุดถ้าในรัฐสภาเสียงเกินกึ่งหนึ่ง ส่งสัญญาณแล้วว่ารัฐสภาคือ ส.ส.กับ ส.ว.รวมกันเกินกึ่งหนึ่งว่าตัวแทนประชาชนอยากแก้ไขรัฐธรรมนูญ ถ้าจะมี ส.ว. 1 ใน 3 ขวางคลองก็ไม่เป็นไร ประชาชนจะได้รู้ว่ามี ส.ว. 60-70 คน ขวางการเปลี่ยนแปลงประเทศ แต่ตอนนี้ไม่สามารถแก้ไขอดีตได้แล้ว

ต้องกลับไปถามฝ่ายที่คุมเสียงข้างมากในสภา คือฝ่ายรัฐบาลจริงจังกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญแค่ไหน จะไม่โทษพรรคภูมิใจไทย เพราะพรรคการเมืองอื่นในพรรคร่วมรัฐบาลก็ไม่แสดงตนในการประชุมด้วย พรรคพลังประชารัฐ พรรครวมไทยสร้างชาติก็ไม่มาเลย พรรคประชาธิปัตย์มาอยู่แค่ 5 คน แบบนี้วิปรัฐบาลจะทำอย่างไร นายกรัฐมนตรีจะตัดสินใจอย่างไร ถ้าเสียงแตกแบบนี้ นายกรัฐมนตรีต้องออกมาแสดงจุดยืนในเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ หรือส่งพลังเพื่อผลักให้การแก้รัฐธรรมนูญจริงจังกว่านี้ ไม่ใช่ปล่อยเล่นกันเอง 

ผมคาดว่าเมื่อยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญก็จะพูดในคำวินิจฉัย 4/2564 จะทำรัฐธรรมนูญก็ต้องถามประชาชนก่อน แต่จะไม่บอกว่าจะทำประชามติ 3 ครั้ง หรือ 2 ครั้ง เพราะไม่มีอำนาจเป็นที่ปรึกษานิติบัญญัติ เราอยากเห็นระบบรัฐสภาทำงาน แล้วไปถกเถียงในสภาจริงๆ สภาล่มทั้ง 2 วัน เป็นเรื่องเสียดายอย่างมาก

โอฬาร ถิ่นบางเตียว

อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา

การประชุมรัฐสภาล่มทั้ง 2 วัน มองว่าเป็นเกมการเมืองของพรรคเพื่อไทยและพรรคร่วมรัฐบาล หากมองเจตนารมณ์ของพรรคเพื่อไทย คิดว่าคงไม่ต้องการแก้รัฐธรรมนูญ แต่ในใจลึกๆ ต้องการจะแก้รัฐธรรมนูญก็ตาม การที่นายทักษิณ ชินวัตร กลับบ้านโดยความร่วมมือกับฝ่านอนุรักษนิยม ทำให้พรรคเพื่อไทยเดินเรื่องนี้ยากมาก ประกอบกับรัฐธรรมนูญปี’60 ถือว่าเป็นความชอบธรรมที่ให้อำนาจฝ่ายอนุรักษนิยม หรืออำนาจเก่า ทำให้พรรคเพื่อไทยไม่สามารถขับเคลื่อนเรื่องนี้ได้อย่างเต็มที่ ภาพที่ออกมาจึงมองว่าเป็นละครไปหมดเลย

ขณะเดียวกัน พรรคภูมิใจไทยก็ไม่มีความจำเป็นไปเสี่ยงด้วย หากมีข้อผิดพลาดทางกฎหมายขึ้นมาส่งผลไปถึงการยุบพรรค ไม่ว่าจะเป็นพรรคเพื่อไทย หรือพรรคประชาชน หากทั้ง 2 พรรคที่กล่าวมาถูกยุบ
จะส่งผลดีต่อพรรคภูมิใจไทยทั้งหมด น่าเห็นใจคือพรรคประชาชน ไม่รู้เท่าทันเกมการเมืองของนักการเมืองอาวุโส ในความเป็นจริงเมื่อแก้ไม่ได้ เว้นแต่นายทักษิณ ชินวัตร กับนายอนุทิน ชาญวีรกูล
คุยกัน อย่างที่เคยกล่าวไว้แล้วคือ การแก้รัฐธรรมนูญต้องอาศัยเสียง ส.ว. 1 ใน 3 ซึ่งเสียงส่วนใหญ่อยู่ฝั่งสีน้ำเงิน

อย่างไรก็ตาม แกนนำพรรคการเมืองยังต้องการประนีประนอมกับกลุ่มอำนาจเก่า นอกเสียจากจะขัดแย้งจนยากจะประนีประนอม หรือกรณีที่พรรคเพื่อไทยถูกโจมตีและถูกถล่มแบบต้องแก้เกม ซึ่งพรรคเพื่อไทยอาจจะต้องเล่นเกมเกี่ยวกับ ส.ว. โดยเปลี่ยน ส.ว.สีน้ำเงินให้เป็น ส.ว.สีแดงให้ได้ โดยให้แกนนำ ส.ว.สีขาว หรือสีแดงที่มีอยู่ 30 กว่าคนไปหาสมาชิกเพิ่มเติมให้ได้เกินกว่า 80 เสียง จะส่งผลให้พรรคเพื่อไทยกลับมากู้ภาพลักษณ์กับการที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ แต่ผมก็ยังมองว่ายากจะเปลี่ยน ส.ว.สีน้ำเงินเป็น ส.ว.สีแดง หากใครคิดกบฏเชื่อว่าจดหมายลาออกของ ส.ว.คนนั้นคงไปถึงมือประธานวุฒิสภา นี่คือข้อผิดพลาดของนายทักษิณที่มี ส.ส.จำนวนมากในสภา แต่ไม่มีอำนาจใน ส.ว. 

ส่วนการแก้รัฐธรรมนูญขณะนี้ผมมองว่ายาก เพราะนายทักษิณไม่สามารถคุม ส.ว.ได้ ที่สำคัญ ส.ว.สีน้ำเงินอยู่ภายใต้การควบคุมของฝ่ายอนุรักษนิยมด้วย ทำให้ยากที่จะแก้รัฐธรรมนูญเพิ่มมากขึ้น นอกจากนี้ฝ่ายอนุรักษนิยมยังมองพรรคเพื่อไทยไม่อยู่ในสายตา มองจากการเลือกตั้ง อบจ.ที่ผ่านมา 

หากต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญกันจริงๆ อยากให้มองไปที่พรรคเพื่อไทยและพรรคประชาชน ที่ละเลยพลังของสังคม ถ้าต้องการแก้ไขจริงๆ ต้องใช้พลังทางสังคมกดดัน เห็นได้จากกฎหมายสมรสเท่าเทียม ทั้งที่บางคนบางพรรคก็ไม่เห็นด้วย แต่ทำให้เป็นกฎหมายได้ 

ในการแก้รัฐธรรมนูญโดยหลักแล้วต้องทำ 2 รอบ หลังศาลวินิจฉัยไว้แล้ว แต่เมื่อตีความแล้วทำให้เกิดความสับสน จะต้องมีการตั้ง ส.ส.ร.ทำให้เกิดความวุ่นวายไปหมด เมื่อตั้ง ส.ส.ร.ขึ้นมาแล้ว ส.ส.ร.ก็จะต้องพิจารณาในเรื่องรัฐธรรมนูญอีกว่าจะเอาหรือไม่เอา กลายเป็นว่าลงมติทำ 3 รอบบวกกับการตั้ง ส.ส.ร.กลายเป็น 4 รอบ ผมเสียดายเหมือนกันหากสังคมกดดัน ทำให้มีรัฐธรรมนูญปี’40 ได้ ช่วง 2 ปีที่ผ่านมาถือว่าเสียโอกาส เพราะไม่เอากระแสสังคมมาเป็นพันธมิตรด้วย ไม่เช่นนั้นอาจจะมีความคืบหน้าในการแก้รัฐธรรมนูญมากกว่านี้ ไม่ใช่เจอแต่ทางตัน

ในความเป็นจริงหากพูดคุยกัน ทั้งฝ่ายวิปรัฐบาล วิปฝ่ายค้าน ก็ดำเนินการไปได้ แต่เมื่อเป็นเกมการเมืองแล้ว พรรคเพื่อไทยกำหนดนโยบายว่าจะแก้รัฐธรรมนูญ จึงต้องเล่นละครให้จบ ส่วนการแก้รัฐธรรมนูญจะให้แล้วเสร็จในรัฐบาลนี้คงยากมาก เว้นแต่ต้องใช้ ส.ว. 1 ใน 3 ให้ความเห็นชอบด้วย

เมื่อการแก้รัฐธรรมนูญไม่เกิดขึ้นในรัฐบาลสมัยนี้ ความได้เปรียบในการเลือกตั้งปี 2570 ก็จะไปตกอยู่กับพรรคภูมิใจไทย เพราะยังมี ส.ว.สีน้ำเงิน ซึ่งมีอำนาจในการแต่งตั้งบุคคลที่จะมาดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ มีอำนาจในการต่อรองสูง พรรคเพื่อไทยอาจจะได้เสียงข้างมาก แต่ไม่สามารถตั้งรัฐบาลพรรคเดียวได้ ส่วนพรรคประชาชนก็จะต้องเป็นฝ่ายค้านเหมือนเดิม

ตรีเนตร สาระพงษ์

อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี

ที่ผ่านมารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันสร้างปัญหามาตลอดทั้งแง่เนื้อหา ตลอดจนการได้มา การแก้ไขก็ทำได้ยากด้วยเงื่อนไขในรัฐธรรมนูญเอง และเพราะบุคคล หรือกลุ่มบุคคลที่ได้ผลประโยชน์จากรัฐธรรมนูญนี้
ขัดขวาง โดยเฉพาะกลเกมที่เกิดขึ้นจากการแก้ไขในวาระแรกต้องมีเสียงไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของที่ประชุมสองสภา คือ ต้องไม่น้อยกว่า 351 เสียง และสำคัญมากคือต้องมีเสียง ส.ว.ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 คือ 67 เสียง พรรคภูมิใจไทยได้ประโยชน์ย่อมไม่เห็นด้วยกับการแก้ไข ส่วน ส.ว.สีน้ำเงินและอาจรวมถึงกลุ่ม ส.ว.สีขาวย่อมไม่สนับสนุน ตัวเลขกลมๆ ก็ประมาณ 170 คน ดังจะเห็นได้จากการวอล์กเอาต์ของกลุ่ม ส.ว.ทั้งๆ ที่ลงมติแล้วว่าไม่เห็นด้วยกับการเลื่อนการประชุม ให้พิจารณาไปจนถึงวาระหนึ่งรับหลักการ ท้ายสุดเมื่อนับองค์ประชุมก็ไม่ครบองค์ประชุม

ส่วนพรรคเพื่อไทยดูไม่ปกติทั้งที่สัญญากับประชาชนว่าวาระเร่งด่วนคือการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ท้ายที่สุดก็มีกลุ่ม ส.ส.และนักกฎหมายพยายามนำเงื่อนไขการทำประชามติ 3 ครั้ง ประกอบกับพรรคร่วมรัฐบาลก็ไม่เอาด้วย หรือจะให้ภาพชัดเจนว่าไปจับมือกับพรรคประชาชนก็ดูไม่สนิทใจนักเพราะเคยหักหลังกันมาก่อนเมื่อครั้งตั้งรัฐบาล

ส่วนประเด็นที่ว่าจะส่งศาลรัฐธรรมนูญ อาจถูกมองว่าได้เริ่มแก้ไขรัฐธรรมนูญไปแล้ว เกรงจะถูกตีความว่ามีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นการล้มล้างการปกครองรัฐธรรมนูญไปแล้ว และอ้างว่าอาจถูกดำเนินการภายใต้มาตรฐานจริยธรรมได้ เทียบเคียงกับกรณีพรรคประชาชนแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยตีความว่าคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 นั่นหมายความว่าหากตีความเช่นนี้ต้องรอให้คลอด พ.ร.บ.การทำประชามติเสร็จเรียบร้อย แล้วต้องทำประชามติสอบถามประชาชนว่าจะแก้ไขมาตรา 256 หรือไม่ หากเห็นชอบก็แก้ไขแล้วก็ค่อยทำประชามติ จากนั้นจึงตั้ง ส.ส.ร.ร่างรัฐธรรมนูญ แล้วก็ทำประชามติอีกครั้ง ทำประชามติถึง 3 ครั้ง

เมื่อเปิดคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้หรือไม่ เพราะมาตรา 255 (ซึ่งเป็นเรื่องการแก้ไขเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข) แม้จะมีข้อห้าม แต่มิได้ห้ามแก้ไขเพิ่มเติมโดยเด็ดขาด ศาลได้วินิจฉัยว่าสามารถทำได้ แต่ต้องอยู่ในเงื่อนไขที่มีความผูกพันกับรัฐธรรมนูญฉบับเดิม ยึดโยงกับหลักการพื้นฐานและเหมาะสมสอดคล้องกับมติมหาชนตามมาตรา 156 (1) ถึง (9) โดยที่ประชุมร่วมของรัฐสภาตามมาตรา 156 (15) แตกต่างจากการทำหน้าที่ในกระบวนการนิติบัญญัติทั่วไป

การทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องจัดให้ประชาชนออกเสียงประชามติเสียก่อนว่าสมควรมีฉบับใหม่หรือไม่ ถ้าเห็นชอบด้วยจึงจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป และต้องจัดประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญอีกครั้ง แล้วนำขึ้นทูลเกล้าฯ ประกาศใช้รัฐธรรมนูญต่อไป

ถึงตรงนี้ต้องแยกกรณีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ กับการจัดทำรัฐธรรมนูญออกจากกัน คำวินิจฉัยการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นการแก้ไข มาตรา 255 ให้กระทำได้ และในมาตรา 256 (8) กำหนดว่าหากมีการแก้ไขมาตรา 256 อันเป็นการแก้ไขหมวด 15 นี้ ก่อนดำเนินการตามมาตรา 256 (7) อันเป็นการนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าฯ จะต้องมีการออกเสียงประชามติเสียก่อน ถ้าเห็นชอบจึงค่อยนำขึ้นทูลเกล้าฯต่อไป

สาระสำคัญคือ ต้องให้ประชาชนลงประชามติเสียก่อนว่าประสงค์จะมีรัฐธรรมนูญหรือไม่ เป็นการทำประชามติเพียง 2 ครั้งคือ ก่อนและหลังหลังยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เท่านั้น ไม่ใช่ว่าจะต้องทำประชามติก่อนเริ่มกระบวนการทุกอย่าง ส่วนการตีความโดยขยายความไปไกลว่าเป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพื่อไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญก็เป็นคนละส่วน 

การพยายามดึงเรื่องไปศาลรัฐธรรมนูญทั้งๆ ที่รู้ว่าศาลจะไม่ตอบ เป็นเรื่องที่ได้วินิจฉัยไป เป็นการห้ามฟ้องซ้ำ (Double Jeopardy) ก็ดี หรือการไม่พยายามแก้ไขแต่เอาเท้าราน้ำ โดยเฉพาะพรรคการเมืองที่เป็นนั่งร้าน คสช.ไม่ว่าจะเป็นพรรครวมไทยสร้างชาติ พรรคพลังประชารัฐหรือกรณีของพรรคภูมิใจไทย หรือกลุ่ม ส.ว. ซึ่งสมประโยชน์จากรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ดี หรือพรรคเพื่อไทยดูเสมือนว่าจะพึงพอใจต่อความมีอยู่ของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ล้วนแล้วแต่เป็นแค่ฉากหนึ่งในการร่วมหัวกันตีความสร้างกำแพงให้การแก้ไขยิ่งยากขึ้น และดึงเรื่องให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่ทัน และดึงเวลาไปแก้ไขรัฐธรรมนูญหลังเลือกตั้งปี 2570 จากนั้นก็สร้างฉากทัศน์ใหม่ปกป้องรัฐธรรมนูญ 2560 กันต่อไป