หมายเหตุ – บทความของนายธนเชษฐ วิสัยจร หัวหน้าสาขาวิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี สะท้อนมุมมองกรณีบันทึกความเข้าใจระหว่างไทยกับกัมพูชา พศ.2543 และ2544 หรือเอ็มโอยู 2543-2544 ซึ่งรัฐบาลแถลงนโยบายว่าจะทำประชามติถามความเห็นประชาชนยกเลิก MOU43/44
ในห้วงเวลาที่กระแสการเมืองไทยหมุนวนไปตามความรู้สึกของสังคมมากกว่าข้อเท็จจริง บันทึกความเข้าใจระหว่างไทย-กัมพูชา ว่าด้วยการสำรวจและปักปันเขตแดนทางบก ปี 2543 หรือที่คนทั่วไปเรียกสั้นๆ ว่า MOU43 ได้กลับมาปรากฏบนเวทีสาธารณะอีกครั้งอย่างเร่าร้อน จนถึงขั้นมีข่าวโยนหินถามทางออกมาว่าจะถูกบรรจุอยู่ในนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาล ว่าจะทำประชามติถามประชาชนเพื่อยกเลิกเอกสารดังกล่าว รวมถึง MOU44 ซึ่งเป็นบันทึกความเข้าใจว่าด้วยการพัฒนาร่วมในพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลที่ไทยและกัมพูชาต่างอ้างสิทธิในอ่าวไทย
กระแสข่าวว่าฝ่ายกัมพูชาละเมิด MOU43 หลายร้อยครั้งกำลังถูกขยายซ้ำในสังคมไทยอย่างต่อเนื่องจนตัว MOU43 กลายเป็นเหมือนกลไกที่เป็นปัญหา กล่าวคือกัมพูชาถูกอ้างว่าละเมิด โดยประมาณ 400-600 ครั้ง ขณะที่ฝ่ายกัมพูชาก็อ้างว่าไทยละเมิดราวๆ 600-700 ครั้งเช่นกัน คำถามที่ควรถามกลับคือ ตกลงแล้วมีการละเมิดกันกี่ครั้งกันแน่ และที่สำคัญกว่านั้น ละเมิดข้อไหนของ MOU43? เพราะถ้าไม่แยกให้ชัดว่าแต่ละกรณีเข้าข่ายการละเมิดในส่วนใด จะไม่มีทางแก้ปัญหาได้จริง และทั้งหมดก็จะยังคงเป็นเพียงกระแสข่าวลอยๆ ที่ไม่มีน้ำหนักทางกฎหมาย การแก้ให้ตรงจุดก็เหมือนเป็นการเกาให้ถูกที่คัน
ต้องเข้าใจกันก่อนว่า Agreement 38 หรือความตกลงปี 2538 คือข้อตกลงว่าด้วยการตั้งคณะกรรมการชายแดนทั่วไป (GBC) และคณะกรรมการชายแดนภูมิภาค (RBC) ซึ่งมีหน้าที่ดูแลพื้นที่ชายแดน ขณะที่ MOU43 หรือบันทึกความเข้าใจปี 2543 เป็นข้อตกลงว่าด้วยการสำรวจและจัดทำหลักเขตแดนทางบก ซึ่งเป็นหน้าที่ของคณะกรรมาธิการเขตแดนร่วม (JBC) พูดง่ายๆ คือ Agreement 38 ดูพื้นที่ชายแดน แต่ MOU43 ดูเส้นเขตแดน หากเกิดปัญหาเรื่องรุกล้ำพื้นที่หรือกระทบกระทั่งกันในพื้นที่ชายแดน ต้องใช้กลไกของ GBC/RBC ไม่ใช่โยนทุกอย่างไปให้ MOU43
ดูเหมือนว่าในปัจจุบัน เรายังแยกแยะปัญหาไม่ออก ว่าสิ่งที่เรียกว่าการละเมิดนั้นเกี่ยวกับข้อตกลงไหนกันแน่ ตัวเลข 400 หรือ 600 ครั้งที่พูดกันอาจจะไม่ได้มีการอธิบายข้อเท็จจริงว่าละเมิดข้อไหน เพราะถ้าอยากแก้ปัญหาจริง ต้องเริ่มจากการจำแนกประเด็นให้ได้ก่อน และความจริงอีกประการหนึ่งกองทัพยังมีอำนาจหน้าที่เต็มที่ตาม Agreement 38 ที่จะดูแลพื้นที่ชายแดนอยู่แล้ว ไม่มีข้อความใดใน MOU43 ที่ห้ามกองทัพรักษาอธิปไตยไทยเลย
อย่างไรก็ดีปฏิเสธไม่ได้ว่าตัวเลขการละเมิด MOU หลายต่อหลายร้อยครั้งนั้นชวนให้สังคมหวั่นใจไม่ได้ว่าตัว MOU นั้นเป็นบ่อกำเนิดของปัญหา ดังนั้นก่อนที่สังคมไทยจะตัดสินใจด้วยความรู้สึกว่า MOU ทำให้เสียดินแดน หรือ MOU เป็นเครื่องมือให้กัมพูชารุกล้ำอธิปไตยไทย เราควรถามตัวเองก่อนว่า เราเข้าใจเนื้อหาของบันทึกความเข้าใจทั้งสองฉบับดีแค่ไหน และเราตระหนักหรือไม่ว่าความเสี่ยงที่จะเกิดขึ้นจากการยกเลิกเอกสารเหล่านี้นั้นมีมากเพียงใด
ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ MOU หรือบันทึกความเข้าใจ (Memorandum of Understanding) เป็นเพียงกรอบการทำงานสำหรับการเจรจา ยังไม่มีผลเปลี่ยนแปลงเส้นเขตแดนแม้แต่นิดเดียว MOU43 ไม่ได้สร้างเส้นเขตแดนใหม่ขึ้นมา แต่เป็นแนวทางให้เจ้าหน้าที่ไทยและกัมพูชาใช้ร่วมกันในการสำรวจและปักปันหลักเขตแดนเดิมที่มีอยู่แล้วตามสนธิสัญญาสยาม-ฝรั่งเศสเพื่อยุติข้อขัดแย้งตามแนวชายแดนที่คาราคาซังมายาวนาน
กล่าวให้ชัดคือ MOU43 ไม่ได้มอบพื้นที่ให้ใครทั้งสิ้น แต่เป็นกลไกเพื่อให้สองฝ่ายหาข้อเท็จจริงร่วมกันภายใต้กรอบที่ทั้งสองประเทศยอมรับได้ ในขณะที่ MOU44 ก็เป็นกรอบการเจรจาทางทะเล เพื่อวางแนวทางพัฒนาร่วมในพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนทางทะเลซึ่งเชื่อกันว่ามีแหล่งก๊าซธรรมชาติขนาดมหาศาลแฝงอยู่เบื้องล่าง
อย่างไรก็ตาม ความเข้าใจผิดที่ว่า MOU เป็นต้นเหตุของการเสียดินแดน มักถูกใช้ซ้ำในทางการเมือง เพื่อปลุกเร้าความรู้สึกชาตินิยมและสร้างแรงกดดันต่อรัฐบาลทุกยุค เหตุผลที่สำคัญคือการที่กัมพูชามีรัฐบาลที่มักฉกฉวยโอกาสตีกินฝ่ายไทย ฉวยโอกาสสร้างภาพว่าโดนไทยรังแกแล้วไปฟ้องประชาคมโลกอยู่เสมอ จนเสมือนว่า MOU เองไม่ได้มีประสิทธิภาพอย่างที่ควรจะเป็น ดังนั้น การเรียกร้องให้ “ยกเลิก” MOU43 หรือ 44 ซึ่งไม่ใช่เรื่องใหม่ในประวัติศาสตร์การเมืองไทย แต่ครั้งนี้ต่างออกไป เพราะเสียงเรียกร้องได้ขยับจากการพูดในเวทีสาธารณะไปสู่ระดับนโยบายของรัฐบาล ซึ่งหมายถึงการเปิดช่องให้มีการประชามติบนประเด็นที่มีความซับซ้อนทางกฎหมายระหว่างประเทศสูง แต่ก็ต้องคำนึงให้ดีว่าการยกเลิก MOU อาจจะทำให้ไทยเสียเปรียบและอาจส่งผลกระทบต่อภาพลักษณ์ของรัฐไทยในระยะยาว
สิ่งที่สังคมควรตระหนักคือ การยกเลิก MOU ไม่ได้หมายถึงการได้ดินแดนคืน แต่อาจหมายถึงการสูญเสียโอกาสหลายด้านพร้อมกัน
หนึ่ง – ความน่าเชื่อถือในเวทีโลก ด้วย MOU คือข้อตกลงระหว่างประเทศประเภทหนึ่ง แม้จะไม่ใช่สนธิสัญญาเต็มรูปแบบ แต่ก็มีนัยของความผูกพันทางการเมืองและการทูต การที่ประเทศใดประเทศหนึ่งยกเลิก MOU ฝ่ายเดียวโดยไม่มีเหตุผลอันสมควร จะถูกมองว่าไม่รักษาคำพูดและขาดความต่อเนื่องทางนโยบายต่างประเทศสิ่งนี้จะกระทบโดยตรงต่อความน่าเชื่อถือของไทยในสายตานานาชาติ ทั้งต่อประเทศเพื่อนบ้านและนักลงทุนต่างชาติ
สอง – การสูญเสียเครื่องมือในการเจรจาและสุ่มเสี่ยงจะถูกแทรกแซงจากชาติมหาอำนาจตามที่กัมพูชาต้องการ ด้วย MOU เป็นเหมือนเข็มทิศที่กำหนดกรอบการพูดคุยในประเด็นชายแดนให้เป็นแบบทวิภาคี การมี MOU คือกลไกตีเส้นให้กัมพูชาต้องอยู่ในทางเดินนี้เท่านั้น หากยกเลิกไปโดยไม่สร้างกลไกอื่นมาทดแทน เจ้าหน้าที่ไทยจะไม่สามารถอ้างอิงเอกสารใดเพื่อใช้เป็นพื้นฐานในการเจรจากับกัมพูชาได้อีกต่อไป ผลคือเราจะต้องพึ่งพาบุคคลที่สาม เช่น องค์การสหประชาชาติ ศาลโลก หรือประเทศมหาอำนาจเข้ามาไกล่เกลี่ย ซึ่งอาจไม่ใช่สิ่งที่ไทยต้องการ เพราะยิ่งเปิดให้ “บุคคลภายนอก” เข้ามามีบทบาทมากเท่าใด ความสามารถในการต่อรองของไทยก็จะยิ่งลดลงเท่านั้น และกัมพูชาก็ต้องการการแทรกแซงมาโดยตลอด การรักษาผลประโยชน์แห่งชาติของไทยจึงไม่ควรเปิดโอกาสให้กัมพูชาได้ในสิ่งที่ตนต้องการ
สาม – การล้มกระดานความคืบหน้ากว่า 25 ปี นับตั้งแต่ MOU43 ถูกลงนามเมื่อปี 2543 คณะกรรมาธิการเขตแดนร่วมไทย-กัมพูชา (JBC) ได้ประชุมต่อเนื่องและบรรลุข้อตกลงในหลายประเด็น มีความคืบหน้าจริงจังในพื้นที่กว่า 45 หลักเขต และล่าสุดได้เห็นพ้องให้ใช้เทคโนโลยี LiDAR ในการสำรวจแนวเขตแดนให้แม่นยำยิ่งขึ้น หากไทยยกเลิก MOU ในวันนี้ ในวันหน้า ทั้งหมดนี้จะต้องเริ่มใหม่จากศูนย์ เพราะกลไก JBC ไม่สามารถดำเนินต่อได้โดยปราศจากกรอบทางกฎหมายที่รับรองอยู่
สี่ – ความเสี่ยงด้านพลังงานและเศรษฐกิจ MOU44 ที่ถูกโจมตีว่าทำให้ไทยเสียผลประโยชน์ทางทะเลนั้น แท้จริงเป็นเพียงการตกลงว่าจะร่วมกันศึกษาแนวทางการพัฒนาในพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อน ซึ่งทั้งสองฝ่ายต่างยังไม่ตกลงแนวเขตที่แน่ชัด การยกเลิก MOU นี้ฝ่ายเดียว อาจเปิดช่องให้บริษัทพลังงานข้ามชาติที่ได้รับสัมปทานในพื้นที่ทับซ้อนยื่นฟ้องรัฐบาลไทยเรียกค่าเสียหายมหาศาล ขณะเดียวกันไทยก็จะหมดโอกาสในการร่วมพัฒนาแหล่งพลังงานใหม่ในอ่าวไทย ซึ่งเป็นความหวังในการเสริมสร้างความมั่นคงทางพลังงานและลดราคาพลังงานให้ประชาชนในระยะยาว
การเมืองไทยในปัจจุบันมักใช้ประเด็นความมั่นคงและอธิปไตยเป็นเครื่องมือทางวาทกรรม เพื่อช่วงชิงคะแนนนิยมในระยะสั้น แต่ในโลกของความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ สิ่งที่เรียกว่า “อธิปไตย” มิได้หมายถึงการปิดประเทศหรือถือครองดินแดนเพียงอย่างเดียว แต่อยู่ที่ “ความสามารถในการตัดสินใจโดยไม่ถูกบีบบังคับ” ซึ่งรวมถึงการรักษาความสัมพันธ์ที่มั่นคงกับประเทศเพื่อนบ้าน และการใช้กลไกกฎหมายระหว่างประเทศอย่างมีสติ
หากรัฐบาลเดินหน้า ประชามติยกเลิก MOU จริง ประเด็นนี้จะกลายเป็นแบบทดสอบสำคัญของการเมืองไทย ว่าเราจะยอมให้ความรู้สึกนำเหตุผลอีกครั้งหรือไม่ การทำประชามติในเรื่องซับซ้อนเช่นนี้จำเป็นต้องมีการให้ข้อมูลอย่างครบถ้วนกับประชาชน ไม่ใช่การโยนคำถามขาว-ดำว่า “เห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับการยกเลิก” เพราะในโลกแห่งความเป็นจริง คำตอบไม่เคยมีเพียงสองทาง
ในสายตาของกัมพูชา การที่ไทยพิจารณายกเลิก MOU ถือเป็นสัญญาณของ “การถอนตัวจากกระบวนการทางการทูต” ที่ดำเนินมาอย่างยาวนาน และอาจทำให้ฝ่ายกัมพูชามีเหตุผลในการนำเรื่องเข้าสู่เวทีระหว่างประเทศ ซึ่งไทยจะตกอยู่ในฐานะ “ฝ่ายที่ไม่ปฏิบัติตามข้อตกลง” อีกทั้งในช่วงเวลาที่ภูมิภาคอาเซียนกำลังเผชิญการแข่งขันเชิงภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างมหาอำนาจ การสร้างความขัดแย้งระหว่างประเทศเพื่อนบ้านอาจส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของภูมิภาคโดยรวม
เมื่อย้อนมองประวัติศาสตร์ ความสัมพันธ์ไทย-กัมพูชามักถูกผลักให้กลายเป็น “เกมศูนย์รวม” (zero-sum game) ที่ฝ่ายหนึ่งได้ อีกฝ่ายต้องเสีย ทั้งที่ในความเป็นจริง ทั้งสองประเทศต่างต้องพึ่งพาเศรษฐกิจและแรงงานกันอย่างใกล้ชิด พรมแดนไม่ได้เป็นเพียงเส้นแบ่ง แต่คือพื้นที่ของการอยู่ร่วม การค้าขาย และการแลกเปลี่ยนวัฒนธรรม การเจรจาเรื่องเขตแดนจึงไม่ควรถูกลดทอนให้เหลือเพียงเรื่อง “ใครได้ ใครเสีย” หากแต่เป็นการบริหารจัดการพื้นที่อย่างสันติและเป็นธรรม
ในทรรศนะของผู้เขียน MOU43 และ 44 จึงเป็นมากกว่ากระดาษแผ่นหนึ่ง แต่เป็นสัญลักษณ์ของสติและเหตุผล ในการจัดการความขัดแย้งระหว่างประเทศ เพื่อลดความเสี่ยงที่จะนำไปสู่ความรุนแรงในอนาคต หากเราทำลายกรอบนี้ลงด้วยมือของเราเอง ก็เท่ากับเรากำลังเดินเข้าสู่ความไม่แน่นอนโดยสมัครใจ
อนาคตของความสัมพันธ์ไทย-กัมพูชาไม่ควรถูกขีดเส้นด้วยความโกรธหรือความกลัว แต่ควรตั้งอยู่บนพื้นฐานของข้อมูล ความเข้าใจ และการยอมรับว่าเพื่อนบ้านคือผู้ที่ต้องอยู่ร่วมกันต่อไปไม่ว่าอย่างไร บางครั้ง การรักษาเอกสารอาจเป็นหนทางที่ปลอดภัยกว่าการฉีกเอกสารเพราะในโลกของการทูต ไม่มีชัยชนะใดคุ้มค่ากับการสูญเสียความไว้วางใจ
ท้ายที่สุด MOU43 ไม่ได้เป็นปัญหาในตัวมันเอง แต่เป็นกระจกสะท้อนว่า การเมืองไทยในศตวรรษที่ 21 จะเลือกเดินไปบนเส้นทางของสติและความเข้าใจ หรือจะหวนกลับไปสู่ยุคที่อารมณ์และความกลัวเป็นเครื่องมือกำหนดนโยบายต่างประเทศอีกครั้ง
