เอ็มโอยู 44 – หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการกรณีรัฐบาลนายอนุทิน ชาญวีรกูล นายกรัฐมนตรี มีท่าทีชัดเจนจะยกเลิกเอ็มโอยู 44 ที่ไทยกับกัมพูชาเคยตกลงกันไว้ จะทำให้เกิดผลดีผลเสียตามมาอย่างไร และไทยควรเตรียมดำเนินการอย่างไรต่อไป
ธนเชษฐ วิสัยจร
หัวหน้าสาขาวิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ ม.อุบลราชธานี
ประเด็นการยกเลิกเอ็มโอยู 44 ระหว่างไทย-กัมพูชา กลับมาเป็นวาระร้อนอีกครั้ง โดยเฉพาะเมื่อมีการอ้างถึงพื้นที่ทับซ้อนทางทะเลกว่า 26,000 ตารางกิโลเมตรในอ่าวไทย คำถามสำคัญคือหากรัฐบาลใหม่จัดตั้งได้สำเร็จหลังจากการเลือกตั้งวันที่ 8 กุมภาพันธ์ 2569 ที่ผ่านมา ตัดสินใจยกเลิกเอ็มโอยู 44 จะเกิดอะไรขึ้นตามมา ทั้งในเชิงกฎหมาย การทูตความมั่นคง และชีวิตของประชาชนชายแดน
เอ็มโอยู 44 ลงนามเมื่อวันที่ 18 มิถุนายน 2544 มีสาระสำคัญคือการกำหนดกรอบเจรจาเพื่อบริหารจัดการพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อน แบ่งพื้นที่ออกเป็นสองส่วนหลัก ได้แก่ พื้นที่เหนือเส้นละติจูด 11 องศาเหนือ เกี่ยวข้องกับหลักกฎหมายทะเลและแนวเขตไหล่ทวีป และพื้นที่ใต้เส้นดังกล่าว ถูกออกแบบให้พัฒนาแบบ พื้นที่พัฒนาร่วม (Joint Development Area – JDA) ในลักษณะ indivisible package หรือการพิจารณาแบบไม่แยกส่วน กล่าวคือ การเจรจาเขตแดนและการพัฒนาทรัพยากรต้องเดินควบคู่กันไป ไม่สามารถเลือกเฉพาะส่วนใดส่วนหนึ่งได้
หากรัฐบาลใหม่ยกเลิกเอ็มโอยู 44 ผลในเชิงบวกคือรัฐบาลจะได้พื้นที่ทางการเมืองในการทบทวนกรอบการเจรจาดำเนินมายาวนาน แต่ยังไม่บรรลุผล การยกเลิกอาจถูกมองว่าเป็นการแสดงจุดยืนเรื่องอธิปไตย และตอบสนองกระแสความกังวลของสังคมเกี่ยวกับทรัพยากรพลังงานในอ่าวไทย โดยเฉพาะในบริบทความมั่นคงทางพลังงานเป็นประเด็นสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งกระแสโน้มเอียงไปทางชาตินิยม
อย่างไรก็ตาม เอ็มโอยู 44 ไม่ใช่การยกดินแดน หากเป็นเพียงกรอบเพื่อเปิดการเจรจา ดังนั้นการยกเลิกจึงไม่ได้ทำให้ไทยได้พื้นที่คืนโดยอัตโนมัติ แต่เป็นการทำให้กรอบการพูดคุยเดิมสิ้นสุดลง นอกจากนี้ยังต้องเข้าใจว่าการยกเลิกไม่ได้ทำให้พื้นที่ทับซ้อนกลับมาเป็นของไทยโดยอัตโนมัติ เพราะสถานที่ดังกล่าวยังคงเป็นพื้นที่อ้างสิทธิซ้อนกันตามกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ
ในทางกลับกัน ผลกระทบเชิงลบมีความเป็นไปได้สูงหากไม่มีกรอบทดแทนชัดเจน การยกเลิกจะทำให้กลไกเจทีซี เป็นช่องทางสื่อสารเชิงเทคนิคหยุดชะงัก และพื้นที่กว่า 26,000 ตารางกิโลเมตร จะกลับสู่ภาวะต่างฝ่ายต่างยืนยันสิทธิของตน โดยปราศจากเวทีจัดการความเห็นต่าง ความเสี่ยงไม่ได้จำกัดเพียงมิติการทูต แต่รวมถึงความเชื่อมั่นของภาคธุรกิจพลังงาน นักลงทุน และความสัมพันธ์ทวิภาคีในภาพรวม เพราะประเด็นเขตแดนมักเชื่อมโยงกับความร่วมมือด้านอื่น เช่น การค้า การท่องเที่ยว และความมั่นคงชายแดน
รัฐบาลจึงต้องเตรียมรับมืออย่างรอบด้าน หากจะยกเลิกจริง ควรมีแผนสองชัดเจน เช่น การเสนอกรอบเจรจาใหม่อิงหลักกฎหมายทะเลสากล (UNCLOS) อย่างเป็นระบบ การกำหนดเส้นฐานและหลัก equidistance อย่างโปร่งใส การเปิดพื้นที่ให้ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายทะเล พลังงาน และความมั่นคงเข้ามามีส่วนร่วม เพื่อให้ข้อเสนอของไทยมีน้ำหนักในเวทีระหว่างประเทศ ควบคู่กันนั้น ต้องมีกลไกสื่อสารกับกัมพูชาอย่างต่อเนื่อง เพื่อป้องกันการตีความว่าการยกเลิกคือการปฏิเสธการเจรจาแบบทวิภาคีโดยสิ้นเชิง
ในมิติชายแดนและประชาชน แม้พื้นที่ทับซ้อนจะอยู่ในทะเล แต่ผลกระทบทางอ้อมย่อมเกิดขึ้นได้ หากบรรยากาศความสัมพันธ์ทวิภาคีตึงเครียด การค้าชายแดน การเดินทาง และความร่วมมือระดับจังหวัดได้รับผลกระทบแน่นอน โดยเฉพาะในพื้นที่ที่เศรษฐกิจพึ่งพาการค้าข้ามแดนยังคงมีการปิดด่านทางการ และยังคงปราศจากแนวโน้มจะกลับมาเปิดด่านในระยะเวลาอันสั้น
ดังนั้นรัฐบาลต้องแยกประเด็นเขตแดนทางทะเลออกจากความร่วมมือระดับพื้นที่ให้ชัด เพื่อไม่ให้ประชาชนตกเป็นตัวประกันของความขัดแย้งเชิงโครงสร้าง
ท้ายที่สุด คำถามสำคัญไม่ใช่เพียงว่าควรยกเลิกหรือไม่ แต่คือหลังยกเลิกแล้วจะเดินอย่างไรต่อ
หากการยกเลิกเป็นเพียงการตอบสนองแรงกดดันทางการเมืองระยะสั้น รัฐบาลอาจเผชิญต้นทุนทางการทูตและเศรษฐกิจสูง แต่หากเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ระยะยาวที่มีกรอบเจรจาใหม่ชัดเจน โปร่งใส และตั้งอยู่บนหลักกฎหมายระหว่างประเทศ ก็อาจเป็นโอกาสในการจัดระเบียบผลประโยชน์ทางทะเลของไทยให้มั่นคงยิ่งขึ้น
ชายแดนทางทะเลจึงไม่ควรถูกทำให้เป็นเพียงสัญลักษณ์ทางการเมือง หากต้องถูกจัดการด้วยความรู้ ความรอบคอบ และวิสัยทัศน์ระยะยาวเพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชนทั้งสองฝั่งอ่าวไทย และให้รักษาสมดุลของประเด็นความมั่นคงกับความร่วมมือระหว่างประเทศจะส่งผลดีต่อผลประโยชน์ของชาติให้มากที่สุด
ฐิติวุฒิ บุญยวงศ์วิวัชร
อาจารย์คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ ม.เชียงใหม่
ประเด็นหนึ่งชัดมากคือ หลังจากนี้เป็นต้นไป นั่นหมายความว่าเราเอาเรื่องของผลประโยชน์แห่งชาติและความมั่นคงเป็นธงนำ แต่ปัญหาตามมาคือ ต่อไปในอนาคตเรายังมีความตั้งใจจะใช้กลไกในการเจรจาด้วยหรือไม่ เราให้ความสำคัญในกลไกการเจรจามากน้อยแค่ไหน เพราะเอ็มโอยูคือกรอบกว้างๆ ในการเจรจา คนส่วนใหญ่บอกว่าที่ผ่านมาเพราะการเจรจาไม่คืบหน้า หรือแม้กระทั่งมีการตกลงกันแล้ว ก็ไม่ได้มีผลในทางปฏิบัติใดๆ ปัญหาจะเกิดขึ้นคือ แม้ส่วนหนึ่งเราจะบอกว่า ยึดเรื่องความมั่นคง เรื่องของดินแดน ความพร้อมในอนาคตของเราถ้ายกเลิกเอ็มโอยูไป เรามีกลไกอื่นเพิ่มเติมแล้วหรือยัง เพราะฉะนั้นนำมาสู่อีกหนึ่งข้อกังวลคือ สมมุติว่าถ้าเราไม่มีกรอบในการเจรจาพูดคุย โดยเฉพาะที่ผ่านมาเราเน้นว่าต้องเป็นการเจรจาทั้ง 2 ฝ่ายเท่านั้น แต่เมื่อไม่มีหลังพิง ฉะนั้นเราจะผลิตอะไรมาเป็นหลังพิงในกรอบการเจรจา นี่คือประเด็นใหญ่
ความเสี่ยงในปัจจุบัน ส่วนตัวคิดว่าการปะทะ 2 ครั้งที่ผ่านมา เราเห็นความเสี่ยงอย่างหนึ่งคือปัญหาไทย-กัมพูชาอาจจะไม่ใช่แค่ปัญหาของ 2 ประเทศอีกต่อไป เพราะอาเซียนพร้อมจะเข้ามาเป็นกลไกหนึ่งในการธำรงรักษาความมั่นคงและเสถียรภาพ แม้ว่าปีนี้ฟิลิปปินส์จะเข้ามาแทนมาเลเซีย เราจะเห็นบทบาทว่าไม่ได้มาเทกไซด์ฝั่งไทยโดยตรง เมื่อมาเยือนไทยดูพื้นที่ชายแดนแล้วก็ไปเยือนกัมพูชาด้วย เขารักษาความเป็นกลาง
ตอนนี้ความเสี่ยงในภูมิภาคที่สำคัญมากกว่าคือ ความเสี่ยงด้านภูมิรัฐศาสตร์ระดับโลก แน่นอนว่าชาติมหาอำนาจพร้อมเข้ามาแทรกแซง เพราะฉะนั้น ถ้าไม่มีกรอบ นั่นหมายความว่าเราไม่มีภูมิคุ้มกันในการต้านทานการแทรกแซงจากต่างประเทศ นี่คือปัญหาใหญ่
สำหรับผลกระทบต่อประชาชนตามแนวชายแดนของทั้ง 2 ประเทศ แม้ประเด็นนี้อาจไม่เกี่ยวกับกรอบการเจรจาโดยตรง แต่เป็นเรื่องของหลักประกันความมั่นคงในชายแดน ถ้าไม่มีกรอบการเจรจา ถ้าเอ็มโอยูถูกยกเลิกไปแล้ว นั่นหมายความว่าไทยต้องแบกรับความเสี่ยงในการปะทะรอบที่ 3 ว่ามีโอกาสเพิ่มมากยิ่งขึ้น แม้หลายคนบอกว่าขึ้นอยู่กับฮุน เซน แต่ในฐานะของการรักษาความมั่นคงเรียบร้อยของรัฐในแนวชายแดน ปัญหาหนึ่งรัฐจะต้องเตรียมการ หากมีการยกเลิกเอ็มโอยู 44 จริงๆ ก็คือ การบริหารความเสี่ยงหรือแนวทางแผนจัดการวิกฤตชายแดนในอนาคต ไม่ใช่มีแค่แผนเฉพาะหน้าแล้ว แต่มีทั้งแผนระยะกลาง ระยะยาว
ในแง่ความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ กรอบการเจรจาคือหลักประกันเรื่องการบริหารความเสี่ยงเช่นเดียวกัน ในท้ายที่สุดมิติด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ กับการบริหารความเสี่ยงคือเรื่องเดียวกัน เพราะการอพยพชายแดน หมายความว่า คุณมีเรื่องของการมอนิเตอร์ความเสี่ยงชายแดน ความท้าทายต่อไปในอนาคตคือ แผนจัดการวิกฤตชายแดน อาจจะเป็นแผนภาพรวมทั้งประเทศ ทั้งในเรื่องวิกฤตกัมพูชาและภัยพิบัติแบบอื่นด้วย
