TCJA ชี้ การเมือง บิดเบือน ร่างกม.อากาศสะอาด ทำลายสิทธิการหายใจประชาชน
วันที่ 2 เมษายน ดร.กฤษฎา บุญชัย ผู้ประสานงาน Thai Climate Justice for All (TCJA) หรือ เครื่อข่ายความเป็นธรรมสภาพภูมิอากาศ โครงการภายใต้สถาบันชุมชนท้องถิ่นพัฒนา (LDI) ที่ขับเคลื่อนเรื่องความเป็นธรรมทางสภาพภูมิอากาศ (Climate Justice) ในไทย กล่าวว่า ฝุ่นควันปีนี้โดยเฉพาะภาคเหนือหนัก ติดสถิติโลก บ่งบอกถึงวิกฤติซึ่งไม่ใช่แค่วิกฤติสภาพภูมิอากาศ แต่ยังเป็นวิกฤติการบริหารจัดการของงภาครัฐที่อยู่ในภาวะล้มเหลว จนทำให้สังคมปั่นป่วน ขัดแย้งกัน ขณะที่เครื่องมือทางนโยบายสำคัญคือ ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาด ที่แม้จะไม่ใช่คำตอบทั้งหมด แต่อย่างน้อยก็จะสร้างระบบการปกป้องสิทธิ สร้างกลไกธรรมาภิบาลให้เกิดความพร้อมรับผิดแก่ผู้ก่อปัญหารายใหญ่ ให้ประชาชนใช้สิทธิตรวจสอบการจัดการของรัฐ ตลอดจนระบบการมีส่วนร่วม และสนบสนุนประชาชนกลุ่มเปราะบางต่าง ๆ ที่เผชิญวิกฤติฝุ่นควันอย่างรุนแรงในเวลานี้
ดร.กฤษฎา กล่าวอีกว่า ร่างกฎหมายดังกล่าวทั้งเกิดการผลักดันของภาคประชาชนและภาคีต่าง ๆ เดินทางไปถึงขั้นอยู่ในการพิจารณาของวุฒิสภา แต่ก็ต้องยุติไปก่อนเมื่อยุบสภา และกฎหมายจะไปต่อไปเมื่อรัฐบาลชุดใหม่ยืนยันภายใน 60 วัน เมื่อเกิดรัฐสภาชุดใหม่ ซึ่งคาดการณ์ว่ามีเส้นตายอยู่ที่กลางเดือนพฤษภาคม ท่ามกลางพรรคการเมืองต่าง ๆ ที่หาเสียงว่าจะสนับสนุนให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ไปต่อ แม้จะมีเสียงวิจารณ์จากคณะกรรมการร่วมภาคเอกชน 3 สถาบัน (กกร.) ที่เกรงต้นทุนทางธุรกิจจะเพิ่มขึ้นเมื่อต้องถูกบังคับให้รับผิดชอบต่อปัญหามลภาวะอากาศที่ก่อไว้ และต้องการที่จะเข้าไปกำกับในโครงสร้างระดับชาติที่กฎหมายจะตั้งขึ้น ขณะที่ภาครัฐก็ห่วงปัญหาเรื่องระเบียบกองทุนที่เป็นเครื่องมือจำเป็นในสนับสนุนประชาชน แต่ก็เป็นแค่ระดับความกังวลในภาคปฏิบัติที่ไม่สามารถมาลดทอนเป้าหมายการคุ้มครองสิทธิในอากาศสะอาดของประชาชนได้
“ด้วยวิกฤติฝุ่นควัน ด้วยแรงผลักดันของประชาชน และการขานรับของพรรคการเมือง ทำให้ประชาชนคาดหวังไปเองว่าร่างกฎหมายนี้จะกลับเข้าสู่สภาได้ไม่ยาก แต่แล้วสัญญาณการต่อต้านก็เริ่มปรากฏขึ้น ทราบว่าหลายหน่วยงานราชการให้ความเห็นปฏิเสธกฎหมายฉบับนี้ไปที่รัฐบาลไปในทิศทางเดียวกับภาคเอกชน และมาปรากฏชัดเมื่อ คุณศุภชัย ใจสมุทร ส.ส.จากพรรคภูมิใจไทย ที่เป็นแกนนำรัฐบาลได้ออกมาคัดค้านร่าง พ.ร.บ.ดังกล่าว”ดร.กฤษฎา กล่าว
ผู้ประสานงาน Thai Climate Justice for All ระบุอีกว่า การเมืองของความขัดแย้งเรื่องนี้ยังมีอีกมากมาย แต่ในเบื้องหน้าเหตุผลที่คุณศุภชัย ซึ่งอาจจะเป็นเหตุผลเดียวกับหน่วยราชการและภาคทุนต่าง ๆ ออกมาวิจารณ์กฎหมายนั้น กำลังบิดเบือนแนวคิด และระบบการบริหารของร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดไปมาก และหากรัฐบาลยืนยันตามแนวคิดดังกล่าวจริง ย่อมประจักษ์ชัดแล้วว่ารัฐบาลปฏิเสธสิทธิในอากาศสะอาด สิทธิในสิ่งแวดล้อมดี สิทธิและความเป็นธรรมด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและอื่น ๆ ที่จะตามมา ด้วยเพราะยึดเอาอำนาจรัฐและผลประโยชน์ภาคทุนระยะสั้นเป็นตัวตั้ง มากกว่าทำหน้าที่ของรัฐในการปกป้องคุ้มครองสิทธิของประชาชน
“ขอนำประเด็นข้อวิพากษ์ของคุณศุภชัยมาวิเคราะห์ใหม่เพื่อให้เห็นว่า ทำไมสังคมไทยจำเป็นต้องมีพ.ร.บ.อากาศสะอาดบนฐานสิทธิและความเป็นธรรมสภาพภูมิอากาศโดยเร็วเพื่อเป็นส่วนหนึ่งในการรับมือกับวิฤติที่เกิดขึ้นในตอนนี้และกำลังจะรุนแรงขึ้นอีกในปีหน้า
ความซ้ำซ้อนกับกฎหมายหลายฉบับ เช่น กฎหมายสิ่งแวดล้อม ผังเมือง และจราจร โดยมองว่า ร่าง พ.ร.บ.อากาศสะอาดไม่ชัดเจนว่าจะยกเลิกหรือแทนกฎหมายใด ทำให้เกิดความสับสนในการปฏิบัติ” หากใครได้ศึกษากฎหมายทั้งหมดเหล่านี้จริง จะพบว่า กฎหมายแต่ละฉบับมีเป้าหมายและขอบเขตที่แตกต่างกัน กฎหมายสิ่งแวดล้อมวางกรอบจัดการสิ่งแวดล้อมในภาพกว้าง เครื่องมือสำคัญมีเพียงแค่การประกาศเขตมลพิษ การประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม โดยมีกลไกราชการเข้าไปกำกับ แต่ไม่มีเครื่องมือที่จะทำให้ภาคส่วนที่ปล่อยฝุ่นควันรายงานผลได้ว่า มีปริมาณและความร้ายแรงของฝุ่น การแพร่กระจาย และอื่น ๆ ไป ไม่มีกลไกการบังคับให้ภาครัฐต้องคุ้มครองสิทธิอากาศของประชาชน และไม่มีเครื่องมือให้ประชาชนใช้ปกป้องสิทธิไปจนถึงการกำกับ ฟ้องร้องหน่วยงานรัฐให้จัดการปัญหา และให้ผู้สร้างปัญหาฝุ่นควันต้องรับผิดชอบบนความแตกต่างจากความหนักเบาของปัญหาที่ก่อ กฎหมายผังเมืองและจราจรก็ยิ่งมีขอบเขตเฉพาะ ซึ่งหากกฎหมายเหล่านี้เพียงพอแล้ว เราคงไม่เผชิญวิกฤติขนาดไหน ดังนั้นจึงจำเป็นต้องมีกฎหมายอากาศสะอาดมาครอบคลุม เชื่อมโยง วางจุดเน้น สร้างกระบวนการมีส่วนร่วม และสร้างกลไกทั้งบับคับใช้ และปกป้องสิทธิให้มีประสิทธิภาพ”
มีการตั้งคณะกรรมการหลายชุดเกินความจำเป็น ทั้งระดับนโยบาย วิชาการ และจังหวัด ซึ่งขัดต่อหลักการบริหารราชการแผ่นดินตามรัฐธรรมนูญมาตรา 77” แต่นี่คือความจำเป็นที่กฎหมายอากาศสะอาดจะต้องสร้างกลไกกรรมการหลายชุด เพราะโครงสร้างราชการตามกฎหมายต่าง ๆ ที่มีอยู่มีคณะกรรมการระดับชาติ แล้วใช้ระบบรวมศูนย์อำนาจแต่ไม่บูรณาการหน้าที่สั่งตรงอย่างแยกส่วนไปในพื้นที่ ผลก็คือ ไม่สามารถรับมือกับปัญหาอันซับซ้อนอย่างเช่นฝุ่นควันในขณะนี้ ที่จึงเกิดการบังคับใช้อย่างเหมารวม เช่น คำสั่งห้ามเผาโดยไม่แยกแยกระหว่างชุมชนท้องถิ่นที่ใช้ไฟในวิถีเกษตรพื้นบ้านโดยไม่ทำให้เกิดฝุ่นควันมาก กับเกษตรพาณิชย์ที่มีกลุ่มทุนผลักดันให้เกิดการเผาขนาดใหญ่ แยกส่วนระหว่างการบังคับ จัดการ ส่งเสริม ทำให้เกิดความลักลั่นไม่เป็นธรรม ชาวบ้านทุ่มชีวิตดับไฟป่าแต่ไม่ได้รับการคุ้มครองสนับสนุน แต่หน่วยงานรัฐได้รับงบฯ ชิงเผาจำนวนมาก แต่เมื่อจัดการไม่ได้เลยลุกลาม หรือหน่วยงานจังหวัดที่ดูแลปัญหาก็กลับให้น้ำหนักกิจกรรมส่งเสริมเศรษฐกิจอื่นโดยไม่จัดการปัญหาไฟป่า ทั้งหมดนี้เพราะโครงสร้างแบบหลวมศูนย์แข็งตัว จึงจำเป็นที่ร่าง พรบ.อากาศสะอาดต้องออกแบบให้มีกลไกที่หลากหลายหน้าที่แต่เชื่อมโยงกัน
“จัดตั้งหน่วยงานใหม่โดยไม่จำเป็น การตั้ง “สำนักงานอากาศสะอาด” อาจเกิดความซ้ำซ้อนกับหน่วยงานเดิมอย่าง กรมควบคุมมลพิษ และเป็นการสร้างภาระงบประมาณโดยไม่จำเป็น” โดยทั่วไปก็ไม่ควรตั้งหน่วยงานใหม่หากไม่ชัดเจนว่า หน่วยงานเดิมแก้ปัญหาไม่ได้ และการตั้งใหม่จะไม่ซ้ำรอยเดิม แต่การร่าง พรบ.อากาศสะอาดผ่านการไตร่ตรองรอบด้านแล้ว หน่วยงานที่มีอยู่ทำงานแยกส่วน มีข้อจำกัดด้านหน้าที่และงบประมาณ นั่นทำให้เกิดช่องว่างสูญญากาศในการจัดการปัญหาฝุ่นควัน ดังนั้นการมีกลไกใหม่ เช่น สำนักงานอากาศสะอาด จึงทำให้หน้าที่มองภาพรวม กำหนดยุทธศาสตร์ และประสานงานหน่วยงานที่มีอยู่แล้วให้ทำงานเชื่อมโยงกัน และทำหน้าที่ในส่วนที่ที่ยังไม่มีหน่วยงานไหนทำโดยเฉพาะปัญหาที่เชื่อมโยงข้ามภาคส่วน (ป่า เกษตร เมือง อุตสาหกรรม) หรือข้ามพื้นที่ และข้ามพรมแดนประเทศด้วย หากไม่มีหน่วยงานใหม่ที่มีบทบาทใหม่แล้ว การจัดการปัญหาฝุ่นข้ามภาคส่วนข้ามพรมแดนย่อมทำได้ยาก
“ให้อำนาจเจ้าพนักงานเกินสมควร เช่น การตรวจค้น ยึดอายัดทรัพย์ หรือสั่งหยุดกิจการโดยไม่มีหมายศาล และประชาชนไม่สามารถเรียกร้องค่าเสียหายได้ ซึ่งเสี่ยงต่อการใช้อำนาจโดยมิชอบ” จริงอยู่หากให้อำนาจเจ้าพนักงานใช้ดุลพินิจตามลำพัง ปัญหาการใช้อำนาจเกินควร และการคอรัปชั่นเกิดขึ้นได้ง่าย และนี่จึงเป็นเหตุผลที่ร่าง พ.ร.บ.อากาศ ไม่ได้ให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐเกินควรและตามลำพัง แต่ให้อำนาจที่ให้มากที่สุดคือ ให้อำนาจประชาชนกำกับกลไกรัฐเพื่อไปกำกับแหล่งต้นตอฝุ่น และมลภาวะอากาศซึ่งมาจากภาคอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ กฎหมายนี้จึงให้เครื่องมือสิทธิประชาชนมากขึ้นเพื่อกำกับอำนาจรัฐและทุนต่างหาก และหากจะมองว่าเกินสมควร ก็เพราะมันควรที่ให้ประชาชนกำกับผู้ก่อมลพิษซึ่งรับผิดชอบน้อยเกินควรมาก่อนหน้านี้
“การจัดเก็บค่าธรรมเนียม และระบบประกันความเสี่ยง จะกลายเป็นการเพิ่มต้นทุนมหาศาลให้ภาคอุตสาหกรรม ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจโลกที่ผันผวน กระทบความสามารถในการแข่งขันของประเทศ” และนี่คือหลักการสากล “ผู้ก่อมลพิษต้องเป็นผู้รับผิดชอบ (PPP)” เพราะต้นทุนที่ประชาชน สังคมแบกรับในรูปแบบการสูญเสียนิเวศ สุขภาพ เศรษฐกิจ สังคมที่เกิดจากมลภาวะทางอากาศ ถูกผลักหรือถูกปฏิเสธจากภาคอุตสาหกรรมที่ก่อปัญหาตลอดมา ดังนั้นกำไรที่ภาคทุนสั่งสมจึงไม่ได้นับต้นทุนที่ประชาชนและธรรมชาติต้องแบกรับ ซึ่งขณะนี้กติกาสากลด้านสิ่งแวดล้อมระหว่างประเทศไม่ว่าจะเป็นด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หลากหลายทางชีวภาพ และมลภาวะ ต้องให้ผู้ผลิตโดยเฉพาะผู้อยู่ห่วงโซ่บนสุดของผลประโยชน์จากอุตสาหกรรมต้องรับผิดชอบภาระค่าใช้จ่ายเหล่านั้นตามสัดส่วนปัญหา แต่หากไม่ทำตามกติกาโลก นั่นกลับจะทำให้เกิดการสูญเสียเศรษฐกิจมากกว่าที่จะมีกติกาที่รับผิดชอบต่อสิทธิในอากาศและสุขภาพของประชาชน
“กลไกที่ไม่ชัดเจน ร่างกฎหมายกำหนดเพียงกรอบกว้างๆ แล้วให้หน่วยงานไปออกรายละเอียดภายหลัง ถือเป็นการจำกัดสิทธิประชาชนโดยไม่มีความชัดเจนในตัวกฎหมายเอง” ถูกต้องเลยที่การมีกรอบ กลไกกว้าง ๆ แล้วให้หน่วยงานรัฐไปกำหนดเองนอกจากจะไม่มีประสิทธิภาพแล้ว ยังสร้างปัญหาต่อประชาชนจากการใช้อำนาจที่ไม่เป็นธรรม แต่ร่างกฎหมายอากาศสะอาดไม่ได้เขียน “เช็คเปล่า” ให้หน่วยงานรัฐ แต่ชัดเจนในการออกแบบคุ้มครองสิทธิประชาชน โดยให้ประชาชนเข้ามาร่วมออกแบบกฏกติกา แผนการจัดการ และตรวจสอบอำนาจรัฐด้วย ดังนั้นความชัดเจนด้านแผนปฏิบัติงานจะสัมพันธ์กับกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน รัฐภายใต้กฎหมายนี้จึงต้องมีหน้าที่ไปสร้างกระบวนการออกแบบของประชาชนให้มีความชัดเจน
“ระบบการตลาดและการใช้บังคับ ค้ามลพิษ อาจไม่เหมาะกับไทย การนำแนวคิดการซื้อขายสิทธิปล่อยมลพิษ (Emission Trading) มาใช้แบบยุโรป อาจไม่ช่วยให้อากาศสะอาดขึ้นจริงหากระบบกำกับดูแลยังไม่เข้มแข็งพอ” นี่เป็นประเด็นเดียวที่ตนเห็นด้วย กับ คุณศุภชัยที่การใช้ระบบซื้อขายสิทธิปล่อยมลพิษอาจไม่ช่วยให้อากาศสะอาดขึ้น เข้าใจได้ว่าแนวทางดังกล่าวเอามาจากกฎหมายอากาศสะอาดของสหรัฐฯ ที่แก้ไขในราวปี 1970 ที่ใช้ระบบตลาดเข้ามาจัดการ โดยใช้ระบบกำหนดเพดานเพื่อคุมภาพรวมการปล่อยมลภาวะ และระบบใบอนุญาตให้มีการซื้อขายสิทธิการปล่อย
ผลที่ตามมาคือ การทำให้ความรับผิดชอบต่อปัญหากลายเป็นการลงทุนทางธุรกิจและเบี่ยงเบนความรับผิดชอบด้วยการซื้อขายสิทธิ และเมื่อสิทธิการปล่อยอากาศเสียเป็นทรัพย์สินแรงจูงใจดังกล่าวจะไม่ทำให้เกิดการลดการปล่อยจริง และสร้างความเหลื่อมล้ำระหว่างผู้มีอำนาจเศรษฐกิจในการซื้อขายสิทธิที่แตกต่างกัน ดังนั้นหากจะต้องแก้ไขร่างกฎหมายดังกล่าวก็ควรยกเลิกแนวทางตลาดดังกล่าว แต่ไม่ใช่การปฏิเสธกฎหมายทั้งฉบับ
“โทษอาญารุนแรง การพิสูจน์มลพิษข้ามพรมแดนเพื่อลงโทษทางอาญานั้นทำได้ยากในทางปฏิบัติและอาจขัดต่อหลักสากล” การเพิ่มโทษในกฎหมายอากาศสะอาดเป็นการเพิ่มโทษในสัดส่วนที่เหมาะสมต่อการสร้างผลกระทบและความเสียหาย อันเป็นไปตามหลักความรับผิดชอบที่แตกต่าง ปัญหาโทษเบาเกินและไม่ได้สัดส่วนกับการก่อปัญหาดังที่เกิดกับกฎหมายอื่น ๆ ต่างหากคือบทเรียนที่ร่างกฎหมายสะอาดแก้ไข
ผู้ประสานงาน Thai Climate Justice for All ระบุว่า สุดท้ายปัญหาอากาศสะอาดของไทยเป็นปัญหาโครงสร้างความเหลื่อมล้ำไม่เป็นธรรมด้านสภาพภูมิอากาศ การไม่มีหลักและระบบคุ้มครองสิทธิในอากาศสะอาดของประชาชน ซึ่งกฎหมายที่มีอยู่ไม่ตอบโจทย์การเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้าง การหวังแค่การปฏิบัติภายใต้กฎหมายเดิมจะไม่เกิดการคุ้มครองสิทธิและเปลี่นแปลงโครงสร้างให้เป็นธรรม ซึ่งกฎหมายอากาศสะอาดจะเป็นส่วนหนึ่งในการเปลี่ยนผ่านร่วมกับการขับเคลื่อนประชาชนให้เกิดขึ้นจริง และเป็นต้นทางนำไปสู่การมีสุขภาพ เศรษฐกิจ สังคมที่ดีของประชาชนและสอดคล้องไปกับกฏกติการะหว่างประเทศด้านสิ่งแวดล้อม เศรษฐกิจ สังคมในเวลานี้
