ชำแหละร่างกม.งบปี’70
โจทย์ใหญ่การคลังประเทศ
หมายเหตุ – นายสุทิน เวียนวิวัฒน์ แสดงความคิดเห็นต่อการจัดทำร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2570 วงเงิน 3.788 ล้านล้านบาท ที่อยู่ในชั้นการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญ พิจารณาร่าง พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย ประจำปี 2570 สภาผู้แทนราษฎร ที่มีนายเอกนิติ นิติทัณฑ์ประภาศ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เป็นประธาน อยู่ในขณะนี้
สุทิน เวียนวิวัฒน์
หัวหน้าโครงการสำรวจอีสานโพล คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น
ความเห็นทางวิชาการเกี่ยวกับเรื่องนี้พิจารณาจากหลักเศรษฐศาสตร์การคลังและผลสำรวจอีสานโพล มิได้เป็นความเห็นอย่างเป็นทางการของคณะเศรษฐศาสตร์ หรือมหาวิทยาลัยขอนแก่น ซึ่งโดยสรุปเห็นด้วยกับการเปิดเผยข้อจำกัดทางการคลัง เพราะเป็นจุดเริ่มต้นของวินัยงบประมาณที่ดี แต่ความโปร่งใสอย่างเดียวไม่เพียงพอ รัฐบาลต้องกล้าทบทวนรายจ่ายที่ซ้ำซ้อนและมีผลสัมฤทธิ์ต่ำ แล้วโยกทรัพยากรไปสู่เรื่องที่ประชาชนเดือดร้อนจริง ได้แก่ ค่าครองชีพ รายได้ หนี้ครัวเรือน ต้นทุนเกษตร และการลงทุนที่เพิ่มศักยภาพเศรษฐกิจระยะยาว
ข้อมูลล่าสุดระบุว่า ร่างงบประมาณปี 2570 มีวงเงิน 3.788 ล้านล้านบาท โดยรายจ่ายประจำอยู่ที่ 2.786 ล้านล้านบาท หรือ 73.6% รายจ่ายลงทุน 789,171.5 ล้านบาท หรือ 20.8% รายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ 151,520 ล้านบาท หรือ 4.0% และรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลัง 71,038.1 ล้านบาท หรือ 1.9% ขณะที่งบบุคลากรอยู่ที่ 852,671.2 ล้านบาท หรือ 22.5% และรายจ่ายเพื่อการชำระหนี้ภาครัฐอยู่ที่ 462,470.3 ล้านบาท หรือ 12.2% ของวงเงินงบประมาณทั้งหมด ข้อมูลเหล่านี้สะท้อนว่าโจทย์สำคัญของไทยไม่ใช่เพียงการตัดงบ แต่คือการปรับโครงสร้างรายจ่ายให้มีพื้นที่สำหรับการลงทุนและการแก้ปัญหาเศรษฐกิจฐานรากมากขึ้น
จากผลสำรวจอีสานโพลล่าสุด ภาวะเศรษฐกิจครัวเรือนอีสานไตรมาส 2 ปี 2569 ได้คะแนนเพียง 4.83 จาก 10 และคาดว่าไตรมาส 3 จะดีขึ้นเล็กน้อยเป็น 5.04 จากโครงการไทยช่วยไทยพลัส 60/40 และโครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ ในช่วง 3 เดือนข้างหน้า รวมถึงแนวโน้มราคาน้ำมันที่ลดลง โดยผลกระทบหลักในช่วงที่ผ่านมาคือ รายจ่ายเพิ่มรายได้ลด และหนี้สินเพิ่มขึ้น ขณะที่ประชาชนต้องการให้รัฐบาลเร่งแก้ปัญหาของแพงและค่าครองชีพสูงมากที่สุด
ต่อท่าทีและแนวทางของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังครั้งนี้ หากข้อมูลตามที่ปรากฏเป็นไปตามนี้ มองว่าแนวทางดังกล่าวเป็น “สัญญาณใหม่ทางวินัยการคลัง” มากกว่าจะเป็นเรื่องใหม่ทั้งหมด เพราะโดยหลักการแล้วงบประมาณแผ่นดินควรโปร่งใส ตรวจสอบได้ และสะท้อนฐานะการคลังที่แท้จริงอยู่แล้ว สิ่งที่น่าสนใจครั้งนี้คือ การยอมรับข้อจำกัดทางการคลังอย่างตรงไปตรงมา และการพยายามนำรายจ่ายประจำหรือภาระผูกพันที่อาจเคยไม่ได้แสดงอย่างครบถ้วน กลับมาแสดงให้ตรงกับความเป็นจริงมากขึ้น ผมมองว่านี่คือการ “เปิดแผลทางการคลัง” ที่จำเป็น เพราะหากไม่ยอมรับความจริงในวันนี้ ปัญหาจะสะสมและแก้ไขยากขึ้นในอนาคต
อีกประเด็นที่เป็นบวกคือ สำนักงบประมาณได้เผยแพร่เอกสารงบประมาณอิเล็กทรอนิกส์ รวมถึงร่าง พ.ร.บ.งบประมาณในรูปแบบ Excel และข้อมูลจำแนกรายจ่ายประจำ-รายจ่ายลงทุน ซึ่งช่วยให้สภา สื่อมวลชน นักวิชาการ และประชาชนสามารถตรวจสอบและวิเคราะห์ต่อได้มากขึ้น ซึ่งเหตุผลที่ต้องเปิดเผยข้อมูลและตัดลดงบบางส่วน เพราะพื้นที่ทางการคลังของไทยแคบลง รายจ่ายประจำ ภาระหนี้ และภาระสวัสดิการเพิ่มขึ้น ขณะที่เศรษฐกิจเติบโตไม่สูงพอที่จะสร้างรายได้ภาษีเพิ่มได้มาก รัฐบาลจึงจำเป็นต้องจัดระเบียบงบประมาณใหม่ กล่าวโดยสรุป นี่ไม่ใช่เพียงการตัดงบ แต่เป็นการยอมรับความจริงทางการคลัง หากไม่เปิดแผลวันนี้ วันหน้าจะรักษายากกว่าเดิม
สำหรับสถานการณ์การคลังของไทยปัจจุบัน มองว่ายังไม่ถึงขั้นวิกฤต แต่ถือว่าอยู่ในภาวะที่ต้องระมัดระวังมากขึ้น ผมจะใช้คำว่า “พื้นที่ทางการคลังจำกัด” เพราะรัฐบาลมีภาระรายจ่ายประจำ รายจ่ายบุคลากร ดอกเบี้ย หนี้เดิม และสวัสดิการเพิ่มขึ้น ขณะที่งบลงทุนซึ่งควรเป็นเครื่องมือยกระดับศักยภาพเศรษฐกิจในอนาคตมีพื้นที่จำกัดลง ขณะเดียวกัน ข้อมูลรัฐบาลระบุว่า หลังการปรับแผนบริหารหนี้สาธารณะ สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อ GDP อยู่ที่ 68.03% ยังต่ำกว่ากรอบวินัยการคลังที่กำหนดไว้ไม่เกิน 70% แต่ระดับดังกล่าวสะท้อนว่า fiscal space ของไทยเหลือไม่มาก การใช้เงินภาษีทุกบาทจึงต้องมีความคุ้มค่าและตรวจสอบได้มากขึ้น ปัญหาสำคัญไม่ใช่เพียงรัฐใช้เงินมากหรือน้อย แต่คือรัฐใช้เงิน “คุ้มค่าหรือไม่” เงินภาษีทุกบาทควรตอบได้ว่า ใช้เพื่อแก้ปัญหาอะไร ช่วยใคร ผลลัพธ์คืออะไร และคุ้มค่ากว่าทางเลือกอื่นหรือไม่
เมื่อเชื่อมกับผลสำรวจอีสานโพล จะเห็นว่าประชาชนฐานรากยังเปราะบางมาก ภาวะเศรษฐกิจครัวเรือนยังต่ำกว่าระดับพอใช้ และประชาชนเผชิญทั้งรายจ่ายเพิ่ม รายได้ลด และภาระหนี้ ดังนั้น งบประมาณจึงต้องตอบโจทย์ชีวิตจริงของประชาชนมากขึ้น โดยเฉพาะค่าครองชีพ รายได้ และหนี้ครัวเรือน โจทย์จึงไม่ใช่แค่ใช้งบให้น้อยลง แต่ต้องใช้งบให้คุ้มขึ้น และให้ไปถึงประชาชนที่เดือดร้อนจริง
ส่วนที่ถามว่า แนวทางของนายเอกนิติจะช่วยแก้ปัญหาได้มากน้อยเพียงใด และมีผลทางการเมืองหรือไม่นั้น ผมมองว่าแนวทางนี้ช่วยได้ในฐานะ “การวางรากฐานใหม่” เพราะหากตัวเลขงบประมาณโปร่งใสขึ้น สภา สื่อมวลชน นักวิชาการ และประชาชนก็จะสามารถตรวจสอบได้ดีขึ้น แต่ต้องย้ำว่า ความโปร่งใสเป็นเพียงจุดเริ่มต้น ยังไม่ใช่คำตอบทั้งหมด การแก้ปัญหาจะเกิดขึ้นจริงก็ต่อเมื่อรัฐบาลกล้าทบทวนรายจ่ายที่ซ้ำซ้อน ลดโครงการที่มีผลสัมฤทธิ์ต่ำ และโยกทรัพยากรไปสู่เรื่องที่จำเป็นกว่า เช่น การลดค่าครองชีพ การเพิ่มรายได้ประชาชน การช่วยกลุ่มเปราะบาง และการลงทุนที่เพิ่มผลิตภาพของประเทศ
ส่วนผลทางการเมืองมีแน่นอน เพราะงบประมาณคือการจัดสรรผลประโยชน์ เมื่อมีการตัดงบย่อมมีกลุ่มที่เสียประโยชน์ ทั้งหน่วยงาน พื้นที่ และกลุ่มการเมืองบางส่วน ดังนั้น รัฐบาลต้องอธิบายให้ชัดว่าตัดอะไร เพราะอะไร และเงินที่ประหยัดได้จะนำไปใช้กับเรื่องใดที่คุ้มค่ากว่า การตัดงบจึงไม่ใช่เรื่องเทคนิคอย่างเดียว แต่เป็นเรื่องการเมืองด้วย เพราะทุกงบมีเจ้าของ ทุกการตัดจึงต้องมีเหตุผลและหลักฐานรองรับ
เมื่อถามว่า ยังมีงบรายจ่ายส่วนใดที่ควรยกเครื่อง และแนวทางนี้เพียงพอต่อการผลักดัน GDP หรือไม่ คิดว่าแนวทางนี้เป็นจุดเริ่มต้นที่ดี แต่ยังไม่เพียงพอหากมองในมิติการเติบโตทางเศรษฐกิจ เพราะการจัดระเบียบงบประมาณช่วยเพิ่มความน่าเชื่อถือทางการคลัง แต่ไม่ได้ทำให้ GDP โตโดยอัตโนมัติ การเติบโตต้องมาจากการลงทุนที่มีคุณภาพ ผลิตภาพแรงงาน การลงทุนเอกชน การท่องเที่ยว การส่งออก และการฟื้นตัวของกำลังซื้อครัวเรือน
ทั้งนี้ ธนาคารแห่งประเทศไทยประเมิน ณ วันที่ 24 มิถุนายน 2569 ว่าเศรษฐกิจไทยจะขยายตัว 2.3% ในปี 2569 และ 1.8% ในปี 2570 ตัวเลขนี้สะท้อนว่า เศรษฐกิจไทยยังเผชิญข้อจำกัดเชิงโครงสร้าง ดังนั้น การเปิดเผยข้อมูลและการลดขาดดุลช่วยเพิ่มความน่าเชื่อถือทางการคลังได้ แต่ไม่เพียงพอที่จะทำให้เศรษฐกิจโตสูง หากไม่มีการลงทุนที่เพิ่มผลิตภาพและยกระดับรายได้ประชาชนอย่างจริงจัง
นอกจากนี้ มีความเห็นว่า ส่วนของงบประมาณที่ควรจะยกเครื่องมีอย่างน้อย 5 กลุ่ม ได้แก่
1) งบโครงการที่ซ้ำซ้อนระหว่างกระทรวง จังหวัด กลุ่มจังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
2) งบอบรม สัมมนา ดูงาน ประชาสัมพันธ์ หรือกิจกรรมที่วัดผลลัพธ์ได้ยาก
3) งบก่อสร้าง อาคาร ครุภัณฑ์ หรือโครงการลงทุนที่ไม่มีการประเมินความคุ้มค่าชัดเจน
4) งบสวัสดิการที่ซ้ำซ้อนหรือไม่แม่นยำต่อกลุ่มเป้าหมาย
5) เงินนอกงบประมาณ กองทุน และภาระผูกพันที่ประชาชนตรวจสอบได้ยาก
ส่วนที่จะมีต่อความน่าเชื่อถือของรัฐบาลหรือไม่ มองว่าหากรัฐบาลทำให้เห็นว่าไม่ได้ตัดงบแบบเหมารวม แต่ตัดงบที่ผลตอบแทนต่ำ แล้วโยกไปสู่งบที่ช่วยลดค่าครองชีพ เพิ่มรายได้เกษตรกร แรงงาน ผู้มีรายได้น้อย และเพิ่มขีดความสามารถของประเทศ งบประมาณที่ดีไม่ใช่งบที่ใหญ่ที่สุด แต่งบประมาณที่ดีคืองบที่ตัดสิ่งไม่จำเป็นออก แล้วใส่เงินลงในเรื่องที่สร้างผลลัพธ์จริง
กรณีที่มีแนวคิดเรื่องการตัดงบร่ายจ่ายประจำ โดยเฉพาะเงินเดือนข้าราชการที่มีจำนวนสูงนั้น เรื่องรายจ่ายประจำและรายจ่ายบุคลากรภาครัฐควรพิจารณาอย่างเป็นธรรม ผมไม่เห็นด้วยกับการเหมารวมว่า ข้าราชการ คือ ภาระของประเทศ เพราะหลายภารกิจของรัฐยังมีความจำเป็นอย่างมาก ทั้งด้านสาธารณสุข การศึกษา ความมั่นคง การเกษตร การดูแลประชาชน และการให้บริการสาธารณะในพื้นที่ต่างๆ ประเด็นสำคัญจึงไม่ควรถูกตีความว่าเป็นเรื่องการลดเงินเดือนหรือสวัสดิการข้าราชการ แต่คือการทำให้โครงสร้างรายจ่ายประจำของภาครัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้นในระยะยาว โดยลดงานซ้ำซ้อน ลดขั้นตอนที่ไม่จำเป็น ใช้ระบบดิจิทัลและฐานข้อมูลกลางให้มากขึ้น และบริหารอัตรากำลังให้สอดคล้องกับภารกิจของรัฐในอนาคต
สิ่งที่ควรทำคือ ชะลอการเพิ่มอัตรากำลังในงานที่เทคโนโลยีสามารถทดแทนได้ โยกกำลังคนจากงานเอกสาร หรืองานธุรการซ้ำซ้อนไปสู่งานบริการประชาชนและงานเชิงยุทธศาสตร์มากขึ้น รวมทั้งพิจารณาควบรวมภารกิจหรือหน่วยงานที่มีหน้าที่ใกล้เคียงกันอย่างรอบคอบ เป้าหมายไม่ใช่การลดคนแบบเหมารวม แต่คือ การทำให้ภาครัฐใช้ทรัพยากรน้อยลงต่อหนึ่งบริการที่ประชาชนได้รับ และยังรักษาคุณภาพบริการไว้ได้
สำหรับงบที่ควรถูกทบทวน ผมไม่อยากใช้คำว่า “งบละลายแม่น้ำ” แต่ควรเรียกว่า “งบที่มีผลสัมฤทธิ์ต่ำหรือวัดความคุ้มค่าได้ยาก” เช่น งบอบรมสัมมนาที่ซ้ำซ้อน งบดูงานที่ไม่เชื่อมกับการพัฒนางานจริง งบฯประชาสัมพันธ์ที่ไม่มีตัวชี้วัดชัดเจน งบก่อสร้างอาคารหรือครุภัณฑ์ที่ไม่จำเป็น และงบโครงการที่ทำซ้ำทุกปีโดยไม่มีการประเมินผลอย่างจริงจัง
อีกส่วนหนึ่งที่ควรให้ความสำคัญ คือ งบโครงสร้างพื้นฐาน เช่น ถนน หรือสาธารณูปโภคต่างๆ ซึ่งไม่ควรมองเพียงว่าสร้างเสร็จหรือเบิกจ่ายได้เท่าใด แต่ต้องดูคุณภาพ ความคงทน และความคุ้มค่าตลอดอายุการใช้งานด้วย โครงสร้างพื้นฐานที่ดีควรใช้งานได้นาน มีมาตรฐานชัดเจน และไม่ต้องซ่อมแซมบ่อยเกินความจำเป็น หากมีการซ่อมบ่อย เพราะคุณภาพงานต่ำ หรือการวางแผนไม่รอบคอบ ก็ถือเป็นต้นทุนแฝงของงบประมาณที่ควรถูกตรวจสอบ
กล่าวให้ชัดคือ ไม่ควรมองข้าราชการเป็นปัญหา แต่ควรมองว่ารัฐต้องออกแบบระบบราชการและระบบงบประมาณให้ใช้ทรัพยากรคุ้มค่าขึ้น ลดความซ้ำซ้อน ให้บริการเร็วขึ้น และสร้างผลลัพธ์ต่อประชาชนมากขึ้น
ทั้งนี้ มีข้อเสนอแนะเพิ่มเติมต่อการบริหารงบประมาณ 6 ประเด็น คือ
1.รัฐบาลควรทำ spending review หรือการทบทวนรายจ่ายอย่างจริงจังทุกปี โดยเริ่มจากโครงการใหญ่ โครงการซ้ำซ้อน และโครงการที่ใช้งบต่อเนื่องแต่ผลลัพธ์ไม่ชัด
2.ควรใช้หลัก zero-based budgeting กับโครงการใหม่และโครงการที่ต่ออายุ กล่าวคือ ไม่ใช่เคยได้งบแล้วต้องได้ต่อ แต่ต้องพิสูจน์ใหม่ว่าจำเป็น คุ้มค่า และให้ผลลัพธ์จริง
3.เปิดข้อมูลงบประมาณให้เชื่อมกันตั้งแต่งบที่ขอ งบที่ได้รับ การจัดซื้อจัดจ้าง การเบิกจ่าย และผลลัพธ์ของโครงการ ไม่ใช่เปิดเฉพาะตัวเลขรวม
4.ใช้ฐานข้อมูลประชาชนและสวัสดิการแบบบูรณาการ เพื่อลดความซ้ำซ้อนของมาตรการ และช่วยกลุ่มเปราะบางได้แม่นยำขึ้น
5.จัดลำดับงบประมาณโดยยึดปัญหาประชาชนเป็นตัวตั้ง โดยเฉพาะค่าครองชีพ รายได้ หนี้ครัวเรือน ต้นทุนเกษตร และการจ้างงาน เพราะผลสำรวจสะท้อนว่าปัญหาเหล่านี้กระทบประชาชนโดยตรง
6.ทุกโครงการลงทุนขนาดใหญ่ ไม่ว่าจะผ่านงบประมาณ รัฐวิสาหกิจ โครงการร่วมลงทุนรัฐ-เอกชน (PPP) หรือ BOI ควรประเมินผลตอบแทนทางเศรษฐกิจและความเสี่ยงทางการคลังอย่างเปิดเผยเพราะเครื่องมือนอกงบประมาณช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้ แต่ก็อาจสร้างภาระแฝงในอนาคตได้เช่นกัน
โดยสรุป ผมเห็นด้วยกับการทำงบประมาณที่โปร่งใสและยอมรับข้อจำกัดทางการคลังตามความจริง แต่ความโปร่งใสเป็นเพียงจุดเริ่มต้น สิ่งที่ประชาชนต้องการเห็นคือผลลัพธ์จริงในชีวิตประจำวัน ราคาสินค้าที่ไม่แพงเกินไป รายได้ที่พออยู่ได้ หนี้ที่ไม่กดทับ และโอกาสทางเศรษฐกิจที่ดีขึ้น หากรัฐบาลสามารถตัดรายจ่ายที่ซ้ำซ้อน แล้วนำเงินไปใช้กับเรื่องเหล่านี้ได้จริง ก็จะช่วยทั้งความเชื่อมั่นทางการคลังและความเชื่อมั่นของประชาชน งบประมาณยุคใหม่ต้องไม่จบที่ว่าเบิกจ่ายได้กี่เปอร์เซ็นต์ แต่ต้องตอบให้ได้ว่า เงินที่ใช้ไปทำให้ชีวิตประชาชนดีขึ้นจริงหรือไม่
