สภาส่อสองมาตรฐาน! มติ 17 ต่อ 6 ตีความ ‘พ.ร.บ.พนักงานบริการฯ Sex Worker’ เป็นร่างการเงิน ส่งผลกฎหมายเสี่ยงถูกนายกฯ ดองยาวจนตกไป ‘เครือข่ายองค์กรสิทธิฯ’ รุมจวกดุลยพินิจไร้หลักเกณฑ์ ชี้บางฉบับเข้ากลับรอด ฉบับไม่เข้าดันติดล็อก จงใจมัดตราสังข์ร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอ
Sex Worker – องค์กร Protection International (PI) รายงานว่า เมื่อวันที่ 10 กรกฎาคม ที่ห้องประชุม CA408 อาคารรัฐสภา มีการประชุมร่วมกันของประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภาผู้แทนราษฎรทั้ง 35 คณะ เพื่อพิจารณาวินิจฉัยว่า “ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้ให้บริการทางเพศ พ.ศ. ….” ที่เสนอโดย มูลนิธิเอ็มพาวเวอร์ เข้าข่ายเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินหรือไม่
การประชุมดังกล่าวจัดขึ้นตามมาตรา 134 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 โดยมี นายเลิศศักดิ์ พัฒนชัยกุล รองประธานสภาผู้แทนราษฎรคนที่สอง ทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุม ตามที่ได้รับมอบหมายจาก นายโสภณ ซารัมย์ ประธานรัฐสภา โดยมีตัวแทนภาคประชาชนผู้เสนอกฎหมายจากมูลนิธิเอ็มพาวเวอร์ องค์กร Protection International (PI) โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (iLaw) และสมาชิกวุฒิสภาเข้าร่วมประชุม
สำนักการประชุมและนิติกร ชี้แจงเหตุผลความเข้าข่ายร่างกฎหมายการเงิน
นายเลิศศักดิ์ พัฒนชัยกุล รองประธานสภาผู้แทนราษฎรคนที่สอง กล่าวว่า การประชุมร่วมของคณะกรรมาธิการทั้ง 35 คณะในครั้งนี้ จัดขึ้นเนื่องจากมีการคัดค้านความเห็นที่ระบุว่าร่างกฎหมายฉบับนี้เป็นร่างการเงิน ซึ่งตามรัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องประชุมวินิจฉัยภายใน 15 วัน นับตั้งแต่ได้รับหนังสือ ซึ่งจะครบกำหนดในวันที่ 12 กรกฎาคม 2569 ทั้งนี้ สำนักการประชุมประเมินว่าร่างกฎหมายดังกล่าวมีประเด็นที่เข้าข่ายเป็นร่างเกี่ยวด้วยการเงินใน 2 ส่วนหลัก คือ
- การจัดตั้งศูนย์คุ้มครองการให้บริการทางเพศ ซึ่งเป็นการกำหนดอำนาจหน้าที่เพิ่มเติมมาจากหน่วยงานเดิม ทำให้หน่วยงานจำเป็นต้องใช้งบประมาณในการเพิ่มบุคลากรและผู้เชี่ยวชาญ
- การกำหนดสถานะความสัมพันธ์ระหว่างผู้ให้บริการทางเพศกับผู้ประกอบการให้เป็นนายจ้างและลูกจ้าง ซึ่งส่งผลให้ต้องเข้าสู่ระบบประกันสังคม โดยรัฐจะต้องจ่ายเงินสมทบเข้ากองทุนตามจำนวนผู้ประกันตนที่เพิ่มขึ้น ซึ่งจะกลายเป็นภาระผูกพันต่องบประมาณแผ่นดิน
ด้าน นายกิตติศักดิ์ เลิศกิจอธิการ นิติกรผู้เสนอการพิจารณา กล่าวเพิ่มเติมว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้มีหลักการยกเลิก พ.ร.บ. ป้องกันและปราบปรามการค้าประเวณี พ.ศ. 2539 ทั้งฉบับ และกำหนดให้โอนกิจการของศูนย์คุ้มครองเดิมไปเป็นของกองกิจการสตรีและครอบครัวตามมาตรา 50 การกำหนดอำนาจหน้าที่ใหม่ เช่น การรับเรื่องร้องเรียนและตรวจสอบข้อเท็จจริง จากการสอบถามหน่วยงานที่รับผิดชอบระบุว่า หน้าที่เดิมคือการวางแผนยุทธศาสตร์และฝึกอบรมอาชีพ แต่หน้าที่ใหม่จำเป็นต้องมีบุคลากรด้านกฎหมายและอุปกรณ์เพิ่มขึ้น จึงส่งผลกระทบต่อการจัดสรรงบประมาณ นอกจากนี้ ในมาตรา 12 วรรคสาม ที่กำหนดสถานะจ้างงาน ย่อมส่งผลให้รัฐต้องสนับสนุนเงินสมทบประกันสังคมเพิ่มเติม ซึ่งเทียบเคียงได้กับการขยายฐานการคุ้มครองภายใต้กฎหมายประกันสังคม
ขณะที่ ฝ่ายเลขาธิการสภาฯ ชี้แจงในประเด็นการโอนงบประมาณว่า ตามมาตรา 19 และมาตรา 69 ของร่างฉบับนี้ กำหนดให้มีการโอนกิจการและงบประมาณจากศูนย์คุ้มครองเดิมไปให้กรมกิจการสตรีฯ ซึ่งตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ มาตรา 35 ระบุว่า งบประมาณรายจ่ายของหน่วยงานหนึ่งจะโอนไปอีกหน่วยงานหนึ่งไม่ได้ เว้นแต่มี พ.ร.บ. โอนงบประมาณ ดังนั้นการกำหนดให้โอนงบประมาณในร่างนี้จึงทำให้เข้าข่ายเป็นร่างกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงิน
มูลนิธิเอ็มพาวเวอร์แจง ดึงแรงงานเข้าระบบช่วยเพิ่มฐานเงินสมทบ ไม่ใช่ภาระรัฐ
ชัชลาวัณย์ เมืองจันทร์ ตัวแทนจากมูลนิธิเอ็มพาวเวอร์ ชี้แจงว่า ร่าง พ.ร.บ. ฉบับนี้ เป็นร่างแรกที่มูลนิธิฯ ได้จัดทำร่วมกับกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) วัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองพนักงานบริการ จากการประเมินเบื้องต้นโดยอ้างอิงสถิติจกระทรวงมหาดไทย มีสถานบริการที่จดทะเบียนกว่า 10,000 แห่ง หากคำนวณขั้นต่ำเฉลี่ย 10 คนต่อแห่ง คาดว่ามีพนักงานบริการในประเทศไทยประมาณ 1,000,000 คน การนำแรงงาน 1 ล้านคนเข้าสู่ระบบประกันสังคม จะกลายเป็นฐานเงินสมทบเพิ่มเติมที่จ่ายให้แก่รัฐ จึงไม่ควรถูกมองว่าเป็นภาระ
สำหรับประเด็นงบประมาณของศูนย์คุ้มครองฯ ชัชลาวัณย์ระบุว่า เป็นเพียงการเปลี่ยนแนวคิดเดิมที่มองพนักงานบริการเป็นอาชญากรมาเป็นแรงงาน โดยปรับใช้จากฐานงบประมาณเดิมที่รัฐเคยตั้งไว้สำหรับการปราบปรามและการค้าประเวณีอยู่แล้ว และหากกฎหมายนี้ผ่าน การร้องเรียนต่างๆ ก็จะใช้กระบวนการยุติธรรมตามช่องทางปกติ ไม่ใช่เรื่องพิเศษที่ต้องตั้งงบประมาณใหม่
“ปรานม PI” อัดเสียงกรรมาธิการเสียงส่วนใหญ่สองมาตรฐาน! ซัดตีความจำกัดสิทธิประชาชนที่เสนอร่างกฎหมาย กางรัฐธรรมนูญยันไม่ใช่ร่างการเงิน–ขัดข้อเสนอ CEDAW
ด้าน ปรานม สมวงศ์ ผู้แทนจาก Protection International (PI) และที่ปรึกษามูลนิธิเอ็มพาวเวอร์ กล่าวว่า การเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นสิทธิของประชาชนที่ได้รับการรับรองตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 133 วรรคหนึ่ง และมาตรา 77 ดังนั้น การวินิจฉัยว่าร่างกฎหมายใดเป็น “ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน” จึงต้องตีความโดยเคร่งครัดในฐานะข้อยกเว้น ไม่ใช่ตีความขยายจนเป็นการจำกัดสิทธิของประชาชน
ปรานมอธิบายว่า ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 134 กฎหมายจะเป็นร่างการเงินได้ก็ต่อเมื่อบทบัญญัติของกฎหมายก่อให้เกิดภาระทางการคลังของรัฐโดยตรง แต่ร่างพระราชบัญญัติคุ้มครองผู้ให้บริการทางเพศไม่ได้มีลักษณะดังกล่าว โดยมาตรา 50 เพียงกำหนดอำนาจหน้าที่ของศูนย์คุ้มครองผู้ให้บริการทางเพศ และมาตรา 69 เป็นเพียงบทเฉพาะกาลที่โอนภารกิจ ทรัพย์สิน งบประมาณ และบุคลากรจากหน่วยงานเดิมไปยังกรมกิจการสตรีและสถาบันครอบครัว มิใช่การสร้างรายจ่ายใหม่ของแผ่นดิน
นอกจากนี้ การกำหนดให้ผู้ให้บริการทางเพศสามารถเข้าสู่ระบบประกันสังคมตามร่างมาตรา 12 และมาตรา 18 (2) ก็ไม่ใช่การสร้างภาระงบประมาณหรือสิทธิพิเศษใหม่ หากเป็นเพียงการเปิดให้บุคคลกลุ่มนี้เข้าถึงระบบประกันสังคมที่มีอยู่แล้วเช่นเดียวกับลูกจ้างอาชีพอื่น ผ่านกลไกเงินสมทบของกองทุนประกันสังคม จึงเป็นการทำให้เกิดความเสมอภาคตามมาตรา 27 ของรัฐธรรมนูญ มากกว่าการสร้างภาระทางการเงินของรัฐ
ปรานมยังตั้งข้อสังเกตว่า ก่อนหน้านี้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเคยวินิจฉัยว่า ร่างพระราชบัญญัติยกเลิกพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการค้าประเวณี พ.ศ. 2539 ที่เสนอโดย สุรางค์ จันทร์แย้ม ซึ่งมีโครงสร้างและกลไกใกล้เคียงกับร่างฉบับปัจจุบัน ไม่เป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน แต่ร่างฉบับนี้กลับได้รับการวินิจฉัยแตกต่างออกไป
“สิ่งที่เราตั้งคำถามไม่ใช่ผลการวินิจฉัยเพียงอย่างเดียว แต่คือความสม่ำเสมอในการตีความและบังคับใช้รัฐธรรมนูญ หากร่างกฎหมายที่มีสาระสำคัญใกล้เคียงกันเคยวินิจฉัยว่าไม่เป็นร่างการเงิน เหตุใดครั้งนี้จึงได้ข้อสรุปที่แตกต่าง ประชาชนย่อมมีสิทธิได้รับคำอธิบายตามหลักนิติธรรม“ ปรานมกล่าว
เธอกล่าวเพิ่มเติมว่า การตีความที่จำกัดช่องทางการเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชนในลักษณะดังกล่าว ยังอาจขัดกับข้อเสนอแนะของคณะกรรมการว่าด้วยการขจัดการเลือกปฏิบัติต่อสตรีในทุกรูปแบบ (CEDAW) ของสหประชาชาติ เมื่อปี 2560 ซึ่งได้เรียกร้องให้ประเทศไทยยกเลิกการเอาผิดทางอาญาต่อผู้ให้บริการทางเพศ และรับรองสิทธิด้านแรงงานและการคุ้มครองทางสังคมของผู้ให้บริการทางเพศอย่างเท่าเทียมกับแรงงานกลุ่มอื่น.
“อังคณา” ระบุนี่คือการคุ้มครองสิทธิแรงงานตามมาตรฐานสากล
นางอังคณา นีละไพจิตร สมาชิกวุฒิสภา ในฐานะที่ปรึกษามูลนิธิฯ อภิปรายสนับสนุนเพิ่มเติมด้วยว่า เจตนาของร่างกฎหมายไม่ได้ต้องการจัดตั้งศูนย์ขึ้นมาใหม่หรือเพิ่มงบประมาณมากมาย แต่เป็นการปรับเปลี่ยนบทบาทมาเน้นการคุ้มครองและเยียวยา ปัจจุบันรายได้จากการท่องเที่ยวเป็นรายได้หลักของประเทศ แต่รัฐกลับไม่สามารถคุ้มครองคนทำงานบริการได้ เวลาถูกจับกุมเจ้าของสถานบริการไม่ต้องรับผิดชอบ พนักงานไม่มีสวัสดิการและต้องดูแลตัวเอง หากมองว่างานบริการคืองาน ทุกคนก็ควรได้รับความคุ้มครองตาม พ.ร.บ. คุ้มครองแรงงาน ซึ่งคณะทำงานด้านธุรกิจกับสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติเคยมีข้อเสนอแนะให้ประเทศไทยยุติโทษอาญาและให้พนักงานบริการเข้าถึงสิทธิแรงงานตั้งแต่ปี 2014 แล้ว
ส.ส. พรรคประชาชน ตั้งคำถามถึงบรรทัดฐานและหลักเกณฑ์การใช้ดุลยพินิจ
นายเอกราช อุดมอำนวย ส.ส.กทม. พรรคประชาชน อภิปรายว่า ตามมาตรา 134 ร่างกฎหมายการเงินต้องเกี่ยวข้องกับภาษี อากร หรือการจัดสรรงบประมาณ แต่ร่างกฎหมายนี้ในมาตรา 50 เป็นเพียงการถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ให้แก่บุคลากรและเจ้าหน้าที่รัฐเดิมที่มีอยู่แล้ว จึงไม่ใช่การเพิ่มภาระงบประมาณใหม่ ส่วนกรณีของประกันสังคมก็คล้ายกับการขยายฐานสิทธิให้แก่กลุ่มไรเดอร์ ซึ่งเป็นการนำคนเข้าสู่ระบบภายใต้กรอบกฎหมายประกันสังคมเดิมที่มีอยู่แล้ว รัฐสมทบตามสัดส่วนปกติ จึงไม่เข้าข่ายลักษณะกฎหมายการเงินตามมาตรา 134
ขณะที่นายรังสิมันต์ โรม ส.ส. พรรคประชาชน อภิปรายตั้งคำถามถึงความสม่ำเสมอและบรรทัดฐานในการวินิจฉัยของฝ่ายเลขาธิการสภาฯ โดยยกตัวอย่างร่างกฎหมายที่ผ่านมา เช่น พ.ร.บ. ป้องกันและปราบปรามการทรมานและการกระทำให้บุคคลสูญหายฯ ซึ่งมีการกำหนดกลไกและการใช้เงินชัดเจน แต่กลับไม่ถูกวินิจฉัยว่าเป็นร่างการเงิน จึงการตั้งคำถามถึงมาตรฐานในการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ นอกจากนี้ ในแง่การวิเคราะห์ผลกระทบต่องบประมาณ เหตุใดสภาฯ จึงไม่สอบถามไปยังสำนักงบประมาณโดยตรงเพื่อให้ได้ข้อเท็จจริงที่ชัดเจน การวินิจฉัยว่าร่างนี้สร้างภาระทางการเงินโดยไม่มีหลักเกณฑ์คำนวณที่แน่นอนจึงอาจไม่ถูกต้อง
มติที่ประชุมเสียงข้างมากชี้ขาดเป็นร่างการเงิน สุ่มเสี่ยงติดล็อกฝ่ายบริหาร
หลังเสร็จสิ้นการรับฟังคำชี้แจงและการอภิปรายแลกเปลี่ยน ที่ประชุมร่วมกันของประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธิการสามัญทั้ง 35 คณะ ได้ลงมติผลปรากฏว่า ที่ประชุมมีมติเสียงข้างมาก 17 เสียง เห็นว่าเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงิน ไม่เห็นด้วย 6 เสียง และงดออกเสียง 2 เสียง
จากผลมติดังกล่าว สภาผู้แทนราษฎรจะต้องดำเนินการส่งร่าง พ.ร.บ. คุ้มครองผู้ให้บริการทางเพศ ฉบับนี้ ไปให้นายกรัฐมนตรีพิจารณาลงนามให้คำรับรองตามขั้นตอนของรัฐธรรมนูญ ซึ่งทางเครือข่ายภาคประชาชนแสดงความกังวลเพิ่มเติม เนื่องจากรัฐธรรมนูญไม่ได้มีการกำหนดกรอบระยะเวลาไว้ว่านายกรัฐมนตรีจะต้องพิจารณาให้คำรับรองภายในกี่วัน ย่อมมีความเสี่ยงที่ร่างกฎหมายฉบับนี้อาจถูกชะลอการพิจารณา หรือหากนายกรัฐมนตรีปฏิเสธไม่ให้คำรับรอง ร่างกฎหมายดังกล่าวก็จะไม่สามารถเข้าสู่การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรได้
