หมายเหตุ – มุมมองนักวิชาการกรณีที่ประชุม ครม.สัญจร มีมติเห็นชอบ “ระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาติ” คุ้มครองประชาชนชาวไทย 30 ล้านครัวเรือน และมีกรอบงบเบี้ยประกันประมาณ 15,500 ล้านบาทต่อปี โดยมีวงเงินคุ้มครองรวมปีละ 75,000 ล้านบาท
สมชาย ภคภาสน์วิวัฒน์
นักวิชาการอิสระด้านเศรษฐศาสตร์และการเมือง
การที่คณะรัฐมนตรี (ครม.) มีมติเห็นชอบในหลักการระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาติ ซึ่งตั้งเป้าหมายในการให้ความคุ้มครองดูแลครอบคลุมประชาชนถึง 30 ล้านครัวเรือน ภายใต้กรอบงบประมาณค่าเบี้ยประกันภัยประมาณ 1.55 หมื่นล้านบาทต่อปี และมีวงเงินความคุ้มครองภัยพิบัติรวมสูงถึง 7.5 หมื่นล้านบาทว่า ถือเป็นก้าวสำคัญและเป็นโมเดลเชิงนโยบายที่ดีอย่างยิ่ง เนื่องจากเป็นการเปลี่ยนผ่านเชิงโครงสร้างจากการช่วยเหลือในระบบเดิมที่เป็นการรอรับเงินช่วยเหลือเยียวยาหลังจากเกิดภัยพิบัติไปแล้ว มาเป็นการนำเอากลไกของระบบประกันภัยล่วงหน้ามาใช้บริหารจัดการและป้องกันความเสี่ยงแทน
ซึ่งในหลักการทั่วไปของระบบประกันภัยนี้ จะช่วยสร้างความแน่นอนในการดูแลประชาชนได้ดีกว่า เปรียบเหมือนกับการที่รัฐเข้ามาเตรียมการและดูแลความปลอดภัยล่วงหน้า แทนที่จะรอให้เกิดภัยพิบัติร้ายแรงขึ้นแล้วค่อยยื่นมือเข้ามาช่วยเหลือเยียวยาในภายหลัง ซึ่งการเตรียมการเชิงรุกนี้เป็นสิ่งที่ยอมรับว่ามีความจำเป็นอย่างยิ่งในปัจจุบัน เนื่องจากโลกกำลังเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่รุนแรงและผันผวน ส่งผลให้เกิดอุบัติภัยและภัยพิบัติต่างๆ ออกมาเยอะแยะมากมายเหลือเกินในทุกประเทศทั่วโลก
อย่างไรก็ตาม แม้ว่าระบบประกันภัยล่วงหน้านี้จะมีข้อดีเด่นชัดในฐานะมาตรการเชิงรุก แต่ความคุ้มค่าและความสำเร็จที่แท้จริงจะเกิดขึ้นได้หรือไม่นั้น รัฐบาลยังต้องเผชิญกับโจทย์ใหญ่ในเรื่องเนื้อที่ทางการคลังของประเทศไทยที่ปัจจุบันมีความจำกัดอย่างยิ่ง
รัฐบาลต้องตระหนักว่าในอดีตที่ผ่านมารัฐได้ใช้จ่ายเงินงบประมาณออกไปช่วยเหลือบรรเทาความเดือดร้อนในหลากหลายโครงการจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นโครงการคนละครึ่ง โครงการไทยช่วยไทยพลัส โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือการเยียวยาแก้ไขปัญหาในพื้นที่ภาคใต้ และอื่นๆ อีกมากมาย ส่งผลให้ขีดความสามารถและพื้นที่ทางการคลังของประเทศตึงตัวและแคบลงไปทุกที
ดังนั้น การเปลี่ยนมาใช้ระบบประกันภัยที่รัฐต้องแบกรับงบประมาณค่าเบี้ยประกันล่วงหน้าถึงปีละ 1.55 หมื่นล้านบาท จึงสร้างคำถามสำคัญว่ารัฐบาลจะนำงบประมาณจากส่วนใดมาจ่าย โดยไม่ให้กลายเป็นภาระผูกพันเชิงงบประมาณที่ทำให้หนี้สาธารณะของประเทศพองตัวและขยายตัวเพิ่มขึ้นไปมากกว่าที่เป็นอยู่
ระบบประกันภัยนี้ ดีตรงที่เป็นการเตรียมการและเตรียมพร้อมไว้ก่อนที่จะเกิดภัย ต่างจากระบบเก่าที่เป็นเพียงการเยียวยาหลังเกิดเหตุ แต่ประเด็นสำคัญคือ ปัจจุบันเนื้อที่ทางการคลังของรัฐบาลจำกัดมาก รัฐบาลจึงต้องจัดลำดับความสำคัญของรายจ่าย เพื่อไม่ให้ระบบนี้สร้างปัญหานำไปสู่หนี้สาธารณะที่กำลังขยายตัวมากขึ้น
ด้วยข้อจำกัดทางด้านการคลังที่ตึงตัวนี้ รัฐบาลจำเป็นต้องดำเนินนโยบายจัดลำดับความสำคัญของรายจ่ายอย่างเข้มงวด โดยรัฐบาลควรปรับลดความสำคัญและตัดงบประมาณในส่วนโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นหรือโครงการบรรเทาความเดือดร้อนที่ไม่มีความจำเป็นออกไป โดยเฉพาะโครงการไทยช่วยไทยพลัส ที่มีกระแสข่าวว่ารัฐบาลอาจพิจารณาไปต่อหลังจากสิ้นสุดโครงการในวันที่ 30 กันยายนนี้
ซึ่งในมุมมองเชิงเศรษฐศาสตร์แล้ว รัฐบาลไม่ควรดำเนินต่อ เนื่องจากโครงการประเภทนี้เป็นเพียงมาตรการชั่วคราวที่ใช้กระตุ้นในยามที่เศรษฐกิจชะลอตัว หากรัฐบาลยังคงเดินหน้าใช้อย่างต่อเนื่องโดยไม่มีวันหยุดมาตรการเยียวยาลักษณะนี้จะส่งผลเสียในระยะยาวเปรียบเสมือนยาเสพติดที่ทำให้เกิดความเคยชินและอยากได้เรื่อยๆ แต่ไม่ได้ช่วยสร้างหรือปรับปรุงขีดความสามารถในการแข่งขันที่แท้จริงให้กับประเทศเลย
ซึ่งทางออกที่ดีที่สุดคือ รัฐบาลต้องกล้าตัดสินใจลดหรือยุติโครงการเยียวยาเพื่อบรรเทาความเดือดร้อนเหล่านี้ลงไปได้แล้ว แล้วโยกย้ายเงินงบประมาณมาสนับสนุนในระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาติ ซึ่งถือเป็นโครงสร้างพื้นฐานในการลดความเสี่ยงที่จำเป็นและคุ้มค่ากว่าในระยะยาว
สำหรับประเด็นความคุ้มค่าต่อประชาชนและประสิทธิภาพของระบบประกันภัยพิบัตินั้น ความคุ้มค่าดังกล่าวไม่ได้วัดกันที่ตัวเงินเพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับระบบบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ ความโปร่งใส และความรวดเร็วในการเบิกจ่ายเป็นสำคัญ
โดยเงื่อนไขและกลไกที่รัฐบาลต้องให้ความสำคัญเป็นอันดับแรกแบ่งออกเป็น 2 มิติหลัก คือ มิติแรกประสิทธิภาพของการจัดการและการวางแผนในการคำนวณและครอบคลุม รัฐบาลจะต้องมีสูตรการคำนวณเบี้ยประกันภัยที่รอบคอบ มีการวางขอบเขตความคุ้มครองที่ครอบคลุมและสามารถลดความเสี่ยงได้จริง และมิติที่สองคือการบริหารจัดการเมื่อเกิดขึ้นมาแล้ว ระบบประกันภัยต้องทำงานอย่างมีความรวดเร็วในการตรวจสอบสิทธิและเบิกจ่ายเงินชดเชยเพื่อเยียวยาให้แก่ประชาชนผู้ได้รับความเดือดร้อนและสูญเสียได้อย่างทันท่วงที ทันต่อเหตุการณ์ และสามารถควบคุมพื้นที่รวมถึงเข้าถึงบุคคลที่ถูกผลกระทบได้อย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด หากรัฐบาลสามารถทำได้ตามกลไกเหล่านี้ ระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาติจะกลายเป็นเครื่องมือที่สร้างความคุ้มค่าและลดความเดือดร้อนให้กับประชาชนได้อย่างแท้จริง
นอกจากนี้ ยังมีข้อสังเกตเกี่ยวกับขอบเขตความครอบคลุมของประเภทภัยในระบบประกันภัยปัจจุบัน ซึ่งรัฐบาลกำหนดขอบเขตการคุ้มครองไว้เพียง 3 ประเภทภัยหลัก คือ อุทกภัย วาตภัย และแผ่นดินไหวแต่ยังไม่มีการบรรจุภัยพิบัติประเภทอัคคีภัยเข้าไว้ในระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาตินี้
ซึ่งมองว่าเป็นเรื่องที่รัฐบาลประมาทไม่ได้เลย เนื่องจากประเทศไทยเป็นประเทศเกษตรกรรมที่มีความเสี่ยงรอบด้าน และหากพิจารณาเปรียบเทียบกับระบบประกันภัยพิบัติในต่างประเทศที่มีประสิทธิภาพสูง เช่น ในประเทศสเปน หรือประเทศฝรั่งเศส จะพบว่าระบบประกันภัยพิบัติของประเทศเหล่านั้นต่างให้ความคุ้มครองที่ครอบคลุมถึงกรณีอัคคีภัยด้วยเช่นกัน
ดังนั้น การพิจารณาเรื่องขอบเขตภัยที่สมบูรณ์และครอบคลุมความเสี่ยงที่แท้จริงของประเทศจึงเป็นประเด็นสำคัญที่รัฐบาลไทยต้องนำมาทบทวนเพิ่มเติม
เมื่อประเมินผลกระทบต่องบประมาณแผ่นดินในระยะยาว ระบบประกันภัยพิบัตินี้จะช่วยลดภาระงบประมาณการเยียวยาภัยพิบัติในระยะยาวลงได้อย่างแน่นอน เนื่องจากภัยพิบัติในโลกยุคปัจจุบันมีแนวโน้มที่จะทวีความรุนแรงและเกิดถี่ขึ้นในทุกๆ ปี หากรัฐบาลวางแผนจัดการความเสี่ยงได้อย่างเหมาะสมผ่านระบบประกันภัย จะเท่ากับเป็นการจำกัดมูลค่าความสูญเสียสูงสุดและลดค่าใช้จ่ายฉุกเฉินที่รัฐบาลต้องจ่ายจากเงินสำรอง
แต่เงื่อนไขสำคัญที่สุดคือ รัฐบาลต้องดำเนินการจัดหาแหล่งเงินทุนสำหรับเบี้ยประกันภัยผ่านการตัดลดงบประมาณส่วนอื่นที่จำเป็นน้อยกว่าเข้ามาทดแทน หากรัฐบาลนำระบบประกันภัยมาใช้โดยที่ไม่ได้ปรับลดงบประมาณรายจ่ายอื่นๆ ลงเลย ก็จะเลี่ยงไม่ได้ที่จะทำให้หนี้สาธารณะของประเทศพอง
ชูโชค อายุพงศ์
หัวหน้าศูนย์วิจัยด้านการจัดการภัยพิบัติทางธรรมชาติ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
หลัง ครม.เห็นชอบในหลักการ “ระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาติ” ให้ความคุ้มครอง 3 ภัยพิบัติหลัก คือ อุทกภัย วาตภัย และแผ่นดินไหว หลักการเกี่ยวกับระบบประกันภัยพิบัติเป็นมาตรฐานที่หลายประเทศทำอยู่ แต่ต้องทำระบบประกันที่จูงใจให้พื้นที่ลดภัยพิบัติด้วยเพื่อลดค่าเบี้ยประกัน ซึ่งเป็นเป้าหมายที่ต่างประเทศกำหนดไว้ เพราะแม้มีระบบประกันภัยพิบัติแต่ก็เป็นภาระหนักถ้าต้องจ่ายทุกปีเพราะเบี้ยประกันมีราคาสูง
นอกจากนี้ในระบบสากล เบี้ยประกันจะมีราคาไม่เท่ากัน พื้นที่เสี่ยงมากเบี้ยประกันจะสูงกว่าพื้นที่เสี่ยงน้อย ในต่างประเทศที่ทำประกันภัยพิบัติจะให้หน่วยงานท้องถิ่นไปทำประกันในพื้นที่โดยรัฐบาลสนับสนุนงบ และหากพื้นที่ไหนที่บริษัทประกันเห็นว่ามีระบบป้องกัน หรือระบบเตือนภัยที่ดี เบี้ยประกันจะถูกลง บริษัทประกันจะประเมินว่าพื้นที่นั้นๆ มีความเสี่ยงต่ำ แต่บางพื้นที่มีความเสี่ยงสูง เช่น จ.สุโขทัยที่เกิดน้ำท่วมทุกปี ค่าเบี้ยประกันก็จะสูงตาม จึงต้องหาวิธีการป้องกันและวางระบบเตือนภัยเพื่อช่วยลดเบี้ยประกัน
ระบบประกันภัยภิบัติแห่งชาติที่รัฐบาลเห็นชอบในหลักการเป็นแบบเหมาจ่าย เพราะอาจยังไม่ได้วางระบบอื่นไว้ ขณะที่ระบบประกันเป็นระบบที่มีมาตรฐานสามารถควบคุมค่าใช้จ่ายได้ แต่หากบริษัทที่รับทำประกันมองว่ามีความเสี่ยงสูงก็จะไม่รับเบี้ยประกันประเภทนี้เช่นกัน โดยเฉลี่ยรัฐบาลมีค่าใช้จ่ายในการเงินชดเชยเและเยียวยาภัยพิบัติปีละประมาณ 30,000 ล้านบาท ก็เป็นสิ่งที่บริษัทประกันต้องประเมินความเสี่ยงอีกครั้งว่าจะรับได้ในขอบเขตไหนและพื้นที่ไหน เพราะน้ำท่วมไม่ได้เกิดขึ้นทั่วประเทศ แต่เกิดขึ้นในพื้นที่เสี่ยง รัฐจึงต้องทำแผนที่เสี่ยงภัยให้ชัดเจนมากขึ้น และอนาคตบริษัทประกันก็ต้องไปทำเช่นกัน
ทั้งนี้ ระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาติ ยังเป็นเพียงการเห็นชอบในหลักการ ก่อนลงมือจริง ยังมีอะไรอีกมากที่ต้องทำ บริษัทประกันก็ต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ ก่อนยอมรับภาระประกันที่มีความเสี่ยง เพราะเป็นเผือกร้อน หากวางแผนไม่ดีอาจเจ๊งได้ เหมือนช่วงที่โควิด-19 ระบาด บริษัทที่รับทำประกันปิดตัวไปหลายแห่ง และจากนี้ไปการเคลมประกันต้องมีหลักการ เช่น เมื่อเกิดน้ำท่วมทุกบ้านต้องถ่ายรูปแล้วส่งให้บริษัทประกัน และหลังน้ำท่วมต้องถ่ายรูปความเสียหายส่งทันที ซึ่งเป็นระเบียบและระบบของประกันที่มีความซับซ้อนและคนไทยก็ต้องเรียนรู้ไว้
ส่วนหลักการเรื่องระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาตินั้น นับว่าถูกต้องแล้ว แต่ในพื้นที่ต้องบริหารความเสี่ยงให้ดี เพื่อลดค่าเบี้ยประกันลงด้วย แต่จะลดภาระงบประมาณการเยียวยาในอนาคตได้หรือไม่ เรื่องภัยพิบัติมีความเสี่ยงอยู่แล้วที่จะลดหรือไม่ลดเพราะการประกันคือการวัดดวง หากปีไหนเกิดภัยพิบัติเยอะบริษัทประกันก็เดือดร้อน เชื่อว่าบริษัทประกันต้องจับมือกันรับทำประกันภัยพิบัติเพื่อลดความเสี่ยง ขณะที่เป้าหมายของการประกันภัย คือ 1.ช่วยลดความเสี่ยงให้ประชาชน 2.ทำให้รัฐกระตุ้นตัวเองในการวางระบบป้องกันที่ดี ไม่ใช่ทำประกันแล้วปล่อยให้น้ำท่วม ไม่มีการวางแผนเตือนภัยหรือป้องกัน และมองว่าต่อไปบริษัทประกันจะมีข้อเสนอหากต้องการลดเบี้ยประกัน จะต้องมีการวางแผนป้องกันอุทกภัยและภัยพิบัติที่ดี
อย่างไรก็ตาม รัฐบาลต้องมอบให้ท้องถิ่น หรือต้องให้แต่ละพื้นที่บริหารจัดการความเสี่ยงเพื่อลดเบี้ยประกันในพื้นที่ของตนเองให้ได้มากที่สุด ขณะที่ในหลักการของรัฐบาลยังเป็นแบบเหมารวม 30 ล้านครัวเรือน ใช้งบประมาณปีละ 15,500 ล้านบาท ซึ่งรวมพื้นที่เสี่ยงมากและเสี่ยงน้อยอยู่ในนั้น แต่ในระยะยาวเป้าหมายของระบบประกัน คือการทำให้หน่วยงานรัฐและพื้นที่ที่มีความเสี่ยง ต้องบริหารความเสี่ยงและลดพื้นที่ที่เกิดภัยลง เพื่อลดเบี้ยประกัน เพราะหากพื้นที่ไหนเสี่ยงมาก บริษัทประกันก็อาจไม่รับทำ สุดท้ายแล้วรัฐก็ต้องเดินไปที่การทำให้เบี้ยประกันลดลง โดยการทำระบบป้องกันที่ดีขึ้น
สำหรับภาคเหนือถือเป็นพื้นที่ที่มีความเสี่ยงภัยพิบัติมากที่สุด แต่ความเสียหายขึ้นกับความหนาแน่นของเมือง หากเป็นเขตเมือง ถ้าเกิดน้ำท่วมความเสียหายจะมากกว่าพื้นที่อื่น พื้นที่ตัวเมืองจึงเป็นจุดสำคัญที่บริษัทประกันมองว่าจะคุ้มหรือไม่ ส่วนภัยพิบัติที่เกิดขึ้นในภาคเหนือเองก็มีผลเช่นกัน เพราะสภาพพื้นที่เป็นภูเขา จึงมีทั้งดินถล่ม น้ำป่าไหลหลาก และน้ำท่วม ขณะเดียวกันในภาคเหนือก็มีรอยเลื่อนมากที่สุดในประเทศ จึงมีความเสี่ยงเรื่องแผ่นดินไหวเช่นกัน แต่ยังน้อยเมื่อเทียบกับต่างประเทศอื่น เพราะเป็นเพียงรอยเลื่อนเล็กๆ
ส่วนน้ำป่าไหลหลากหรือดินถล่ม จะเกิดเป็นจุดๆ บริษัทประกันไม่ค่อยกังวล แต่จะกลัวเรื่องน้ำท่วมเมือง เช่น หาดใหญ่ เชียงใหม่ กรุงเทพฯ เพราะมีจำนวนมาก ความเสียหายกว่าหลักแสนครัวเรือน
อย่างไรก็ตามการทำประกัน คือการช่วยแบ่งเบาภาระเท่านั้น โดยหลักการไม่ครอบคลุมเสียหายทั้งหมด และประเด็นระบบประกันเป็นระบบมาตรฐาน คือเป็นมาตรการไม่ใช่สิทธิก่อสร้างในการป้องกันน้ำท่วมเพื่อทำให้ประชาชนตระหนัก แต่ระบบประกันภัยพิบัติแห่งชาติรัฐบาลเป็นผู้จ่าย
หากมองในแง่เศรษฐกิจของประเด็นเรื่องการป้องกันและการเตือนภัยที่ดีมากกว่าระบบประกัน เพราะประกันเป็นเพียงสิ่งการันตีว่าเมื่อเกิดภัยพิบัติแล้วจะได้รับเงินเยียวยาแน่นอน เพราะปีหลังๆ รัฐบาลจ่ายเงินชดเชยเรื่องภัยพิบัติไปปีละกว่า 30,000-50,000 ล้านบาท
ตนเองจึงเสนอแนะไปยังรัฐบาลว่า หากไม่แก้ที่ต้นเหตุและจ่ายเงินชดเชยเยียวยาปัญหาก็จะแย่ลงเรื่อยๆ และการทำประกันเป็นเพียงระบบหนึ่งที่เข้ามาช่วยรัฐบาลได้บางส่วนเท่านั้น
