ปมร้อนแก้ ‘ภาษีบาป’
ข้อกังวลความเป็น‘อิสระ’
หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการวิเคราะห์การแก้ไขกฎหมาย 4 ฉบับ คือ ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ฉบับที่…) พ.ศ. …, ร่าง พ.ร.บ.กองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (ฉบับที่…) พ.ศ. …, ร่าง พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ (ฉบับที่…) พ.ศ. … และร่าง พ.ร.บ.การกีฬาแห่งประเทศไทย (ฉบับที่…) พ.ศ. …เพื่อเปลี่ยนแหล่งเงินสนับสนุนจากภาษีสุราและยาสูบ หรือภาษีบาป ปรับไปใช้แหล่งรายได้และกลไกทางการเงินตามที่แต่ละร่างกำหนด รวมถึงการจัดสรรผ่านงบประมาณรายจ่ายประจำปี
ศิพิมพ์ ศรบัลลังก์
อาจารย์ประจำภาควิชารัฐศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ
ช่วงสองสามวันที่ผ่านมา มีประเด็นหนึ่งที่ดูเผินๆ เหมือนเป็นเรื่องเทคนิคทางการคลัง แต่พออ่านรายละเอียดแล้วอาจไม่ใช่เรื่องเทคนิคเท่าไรนัก นั่นคือการเสนอแก้ไขกฎหมายพร้อมกัน 4 ฉบับ ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยองค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย หรือ Thai PBS กฎหมายกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ หรือ สสส. กฎหมายผู้สูงอายุ และกฎหมายการกีฬาแห่งประเทศไทย
สาระสำคัญร่วมกันคือการเปลี่ยนกลไกเงินบำรุงที่เชื่อมโยงกับภาษีสุราและยาสูบ ซึ่งเราคุ้นกันในชื่อ ภาษีบาป (Sin Tax) จากเดิมที่กฎหมายกำหนดให้เงินส่วนหนึ่งถูกจัดสรรไปยังองค์กรหรือกองทุนเหล่านี้โดยตรง ไปสู่ระบบที่ต้องพึ่งพาการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายประจำปีมากขึ้น จุดนี้ทำให้เรื่องที่ดูเหมือนการจัดระเบียบทางการคลัง เริ่มกลายเป็นเรื่องของการออกแบบความสัมพันธ์ทางอำนาจขึ้นมาทันที ต้องยอมรับก่อนว่าเหตุผลของฝ่ายที่เสนอแก้กฎหมายไม่ได้ไม่มีน้ำหนัก เมื่อเงินเหล่านี้เป็นเงินสาธารณะ เงินทุกบาทก็ควรอยู่ภายใต้หลักความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และองค์กรที่ได้รับเงินควรอธิบายให้สังคมได้ว่า ใช้ไปเท่าไร ใช้ทำอะไร และสิ่งที่ได้กลับมาคุ้มค่ากับทรัพยากรที่สังคมมอบให้หรือไม่
การมีรายได้ที่กฎหมายกำหนดให้ไหลเข้าอย่างต่อเนื่อง ไม่ควรกลายเป็นหลักประกันว่าองค์กรใดจะได้รับเช็คเปล่าจากสังคมไปตลอดกาล ไม่ว่าจะเป็น สสส. Thai PBS กองทุนผู้สูงอายุ หรือกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ ทุกองค์กรต้องตอบเรื่องประสิทธิภาพและความรับผิดชอบต่อเงินสาธารณะให้ได้ แต่สมการนี้มีมากกว่าตัวแปรเรื่องความรับผิดชอบ (Accountability) เพราะกลไกเดิมของเงินบำรุงจากสุราและยาสูบมีฐานคิดแบบการกันรายได้ภาษีไว้เพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะ (Earmarked Tax) คือการผูกแหล่งรายได้บางประเภทไว้กับภารกิจบางอย่างโดยเฉพาะ เหตุผลพื้นฐานก็ไม่ได้ซับซ้อน สินค้าบางประเภทสร้างต้นทุนให้กับสังคม ทั้งด้านสุขภาพ คุณภาพชีวิต และค่าใช้จ่ายที่รัฐต้องรับในระยะยาว จึงนำเงินส่วนหนึ่งจากสินค้านั้นกลับไปจัดการกับต้นทุนที่เกิดขึ้น
กรณีของ สสส. เห็นภาพได้ค่อนข้างชัด สุราและยาสูบสร้างต้นทุนทางสุขภาพ รัฐเก็บเงินเพิ่มจากสินค้าเหล่านี้ แล้วนำส่วนหนึ่งกลับไปใช้กับการสร้างเสริมสุขภาพ อย่างไรก็ตาม เมื่อขยับมาที่ Thai PBS เรื่องก็เปลี่ยนไปอีกแบบ เพราะสำหรับสื่อสาธารณะ ที่มาของเงินไม่ได้สัมพันธ์เฉพาะกับความมั่นคงทางการเงิน แต่โยงตรงไปถึงความเป็นอิสระในการทำหน้าที่ หากองค์กรสื่อที่มีหน้าที่ตรวจสอบรัฐบาล แต่เมื่อเปลี่ยนระบบแล้ว Thai PBS จะถูกแทรกแซงทันที การสรุปแบบนั้นก็คงไม่ยุติธรรมและดูจะเร็วเกินไป ดังนั้น กติกาที่ดีจึงไม่ได้ถูกสร้างขึ้นสำหรับวันที่เราไว้ใจคนมีอำนาจเท่านั้น แต่ต้องทำงานได้ในวันที่คนที่เราไม่ไว้ใจขึ้นมามีอำนาจด้วย อีกประเด็นที่น่าสนใจคือ การแก้กฎหมายทั้ง 4 ฉบับพร้อมกันอยู่บนเหตุผลว่า หากต้องการสร้างวินัยทางการเงินการคลัง ก็ควรใช้หลักเดียวกัน ไม่ควรมุ่งไปที่องค์กรใดองค์กรหนึ่ง แม้ว่าทุกองค์กรจะใช้เงินสาธารณะเหมือนกัน แต่ไม่ได้แปลว่าจะต้องถูกจับใส่สมการเดียวกันทั้งหมด เพราะบางครั้งความพยายามทำให้ทุกอย่างเหมือนกัน อาจทำให้สิ่งที่มีธรรมชาติแตกต่างกันสูญเสียกลไกที่จำเป็นต่อการทำงานของตัวเองไป
นอกจากนี้ ยังมีเรื่องเวลาที่มักหายไปจากการถกเถียงเรื่องการคลัง เพราะงบประมาณของรัฐคิดเป็นปี แต่การสร้างเสริมสุขภาพ การเตรียมประเทศเข้าสู่สังคมสูงวัย การพัฒนานักกีฬา หรือการสร้างสื่อสาธารณะที่มีคุณภาพ ไม่ได้เริ่มต้นและสิ้นสุดพร้อมปีงบประมาณ นี่คือความไม่พอดีระหว่างนโยบายสาธารณะระยะยาว (Long-term Public Policy) กับวงจรงบประมาณรายปี (Annual Budget Cycle) ที่ไม่ควรถูกมองข้าม แต่การยืนยันว่าองค์กรเหล่านี้มีภารกิจระยะยาว ก็ไม่ควรกลายเป็นเกราะป้องกันระบบเดิมจนแตะต้องไม่ได้เช่นกัน ระบบเดิมอาจมีจุดที่ต้องแก้ องค์กรอาจต้องถูกตรวจสอบมากขึ้น สูตรการจัดสรรอาจต้องทบทวน เพดานรายได้อาจต้องปรับตามบริบท และบางโครงการอาจต้องตอบเรื่องความคุ้มค่าให้หนักกว่าเดิม แต่เราอาจไม่จำเป็นต้องแลกความเป็นอิสระและความแน่นอนของทรัพยากรกับความรับผิดชอบเสมอไป
สมการที่ดีกว่าอาจไม่ใช่การเลือกระหว่างความเป็นอิสระ (Autonomy) กับความรับผิดชอบ (Accountability) แต่คือการทำให้สองอย่างนี้อยู่ด้วยกันได้ เพราะในความเป็นจริง องค์กรอาจยังมีแหล่งรายได้ที่มั่นคงเพียงพอสำหรับการวางแผนระยะยาว ขณะเดียวกันก็ต้องถูกประเมินผลอย่างจริงจัง มีการประเมินโดยหน่วยงานอิสระ (Independent Evaluation) เปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ รายงานต่อรัฐสภา และมีการทบทวนเป็นระยะว่าเงินที่ได้รับยังสัมพันธ์กับภารกิจและผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นจริงหรือไม่ การปฏิรูประบบจึงไม่จำเป็นต้องจบลงด้วยการเลือกว่าจะเก็บของเดิมไว้ทั้งหมด หรือรื้อของเดิมออกทั้งหมด สิ่งสำคัญกว่าคือการหาจุดพอดีระหว่างวินัยการคลัง ความโปร่งใส ประสิทธิภาพ ความต่อเนื่องของนโยบาย และความเป็นอิสระขององค์กร
เพราะท้ายที่สุด การแก้กฎหมายทั้ง 4 ฉบับนี้อาจดูเหมือนเป็นเรื่องการย้ายเงินจากจุดหนึ่งไปอีกจุดหนึ่ง แต่เงินกับอำนาจไม่เคยอยู่ห่างกันมากนัก เพราะเมื่อเปลี่ยนเส้นทางของเงิน เส้นทางของอำนาจในการจัดลำดับความสำคัญของการใช้เงินสาธารณะนี้ก็เปลี่ยนไปด้วย
ก่อนจะบอกว่าสมการใหม่ดีกว่าสมการเดิม เราจึงควรดูให้ครบเสียก่อนว่า หลังย้ายตัวแปรทั้งหมดแล้ว เราได้อะไรเพิ่มขึ้น และกำลังเอาอะไรออกจากสมการไปบ้าง เพราะบางครั้ง สิ่งที่หายไปจากสมการนี้ อาจสำคัญกว่าเงินที่ย้ายเข้ามาเสียอีก
ณัฐกร วิทิตานนท์
สำนักวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
การเสนอแก้ไขกฎหมาย 4 ฉบับ เพื่อเปลี่ยนแปลงระบบจัดสรรเงินจากภาษีสุราและยาสูบ ต้องเข้าใจเจตนารมณ์ที่เกี่ยวข้องกับ 3 กองทุน คือ สสส. กองทุนผู้สูงอายุ กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ และ 1 โครงการ คือ ไทยพีบีเอส เจตนารมณ์ของกฎหมายทั้ง 4 ฉบับต้องการให้มีความเป็นอิสระ ตัวอย่างเช่น กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ ที่มีหน้าที่หลักในการอัดฉีดเงินให้นักกีฬา ที่ผ่านมาการจัดสรรงบประมาณขึ้นอยู่กับนโยบายของแต่ละรัฐบาลไม่มีมาตรฐานและความยั่งยืน ในปี 2558 จึงเกิดไอเดียออกกฎหมาย พ.ร.บ.การกีฬาแห่งประเทศไทย และให้กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติมีแหล่งรายได้หลักจากเงินภาษีสุราและยาสูบไม่ต้องพึ่งพาเงินงบประมาณจากรัฐบาลส่วน สสส.และกองทุนผู้สูงอายุก็มีเจตนารมณ์เดียวกันกับกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ เพื่อให้หน่วยงานเหล่านี้มีเงินสนับสนุนที่ต่อเนื่อง ไม่ผูกกับนโยบายของรัฐบาลแต่ละชุดซึ่งให้ความสำคัญแต่ละเรื่องไม่เหมือนกัน จึงมีกองทุนเกิดขึ้นเพื่อการันตีว่าจะมีเงินไปผลักดันโครงการต่างๆ เช่น สสส.ดูแลเรื่องสุขภาวะ-สุขภาพ ไทยพีบีเอสเป็นสื่อสารธารณะ เพราะสื่อส่วนใหญ่เป็นของเอกชนทำธุรกิจพาณิชย์ต้องขายโฆษณาและต้องการยอดเอนเกจเมนต์จึงต้องมีสื่อสารธารณะที่อยู่ได้ด้วยตัวเองเพื่อนำเสนอข้อมูลข่าวสารเป็นประโยชน์ต่อสังคม ที่มาของทั้ง 4 องค์กรมีจุดเริ่มต้นในบริบทการเมืองที่แตกต่างกัน แต่มีเจตนารมณ์และภารกิจที่ต้องการความเป็นอิสระจากรัฐบาล
ร่าง พ.ร.บ.ที่นายศุภชัย ใจสมุทร ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคภูมิใจไทย เสนอเพื่อเปลี่ยนแหล่งรายได้หลักของไทยพีบีเอสจากเงินบำรุงที่จัดเก็บจากภาษีสุราและยาสูบ เป็นเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปี
โดยให้หน่วยงานเหล่านี้ตั้งคำของบผ่านสำนักงบประมาณเหมือนหน่วยงานรัฐอื่นๆ ทำให้หลักประกันความเป็นอิสระหายไป เพราะต้องเสนอโครงการเพื่อสนองนโยบายรัฐบาลทั้ง 4 องค์กรจึงมีความกังวล โดยเฉพาะไทยพีบีเอสเป็นสื่อที่กล้าวิพากษ์วิจารณ์นโยบายรัฐบาล และมีการตั้งคำถามกับโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ของรัฐ ซึ่งลักษณะงานหรือข่าวแนวนี้จะไม่เห็นจากช่องของรัฐ หรือสื่อเอกชนที่มีข้อจำกัดเพราะข่าวเหล่านี้ไม่ได้อยู่ในกระแส แต่บทบาทนี้ของไทยพีบีเอสอาจขัดแย้งกับรัฐจนถูกมองด้วยความไม่สบายใจเพราะแต่ละปีได้งบอุดหนุนสูงกว่า 2,000 ล้านบาท
ทั้งนี้ หากยืนยันเจตนารมณ์เดิมว่าภารกิจเหล่านี้ต้องเป็นอิสระจากรัฐบาลและระบบราชการ รวมทั้งอิสระทางการคลังจะต้องไม่แก้กฎหมาย สิ่งที่ควรแก้หากรัฐบาลมองว่าไม่มีส่วนก็ต้องเพิ่มองค์ประกอบของบอร์ด เพื่อให้คนของภาครัฐเข้าไปมีบทบาทมากขึ้น และปรับให้ทั้ง 4 หน่วยงานมีประสิทธิภาพในการทำงานมากขึ้น ตอนนี้องค์กรที่มีนายกรัฐมนตรีนั่งเป็นประธานบอร์ด คือ กองทุนผู้สูงอายุ กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ และ สสส. ยกเว้นไทยพีบีเอส ซึ่งองค์ประกอบบอร์ดส่วนใหญ่ไม่ใช่ข้าราชการเป็นผู้ทรงคุณวุฒิจึงถูกมองว่าไม่สามารถควบคุมได้
ขณะที่ไทยพีบีเอสมีงบดำเนินงานสูงกว่าปีละ 2,000 ล้านบาท เมื่อเทียบกับสื่อเอกชนที่มีทุนน้อยกว่า ไม่ทำงานซ้ำซ้อนและใช้คนไม่มากแต่ผลิตงานมีคุณภาพไม่ต่างกัน แต่สื่อเอกชนอาจมีข้อจำกัดเรื่องธุรกิจจึงไม่สามารถนำเสนอประเด็นสาธารณะที่ไทยพีเอสเล่นได้ รวมถึงเรื่องการจ้างผู้ผลิตที่ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่ากระจุกอยู่ในเครือข่ายหรือไม่ ไม่เปิดให้ผู้ผลิตหน้าใหม่ที่มีฝีมือเข้าถึงแหล่งทุน ดังนั้นควรแก้ที่วิธีการทำงานไม่จำเป็นถึงขั้นต้องแก้กฎหมายก็สามารถปรับปรุงปฏิรูปได้โดยไม่แตะที่เจตนารมณ์ความเป็นอิสระขององค์กร และบทบาทที่บางครั้งต้องวิพากษ์วิจารณ์รัฐ
สำหรับ สสส.มีหลายแผนงานและมีหลายภาคส่วนที่หน่วยงานราชการทำงานสู้ไม่ได้ มีนักวิชาการจำนวนมากที่ได้งบประมาณในการทำวิจัยจาก สสส. บางงานวิจัยถ้าไปเสนอหน่วยงานราชการ หรือหน่วยงานที่ดูแลงานวิจัยของประเทศโดยตรงไม่ได้ทำแน่ เพราะหลายเรื่องไม่เคยมีการศึกษามาก่อนจึงถูกมองว่าไม่ตรงโจทย์แผนยุทธศาสตร์ชาติ หรือแผนพัฒนาต่างๆ แต่มีคุณูปการทางวิชาการ และในต่างประเทศมีการศึกษากันแพร่หลายแต่เมืองไทยไม่มีใครให้ทุนแต่ สสส.ให้ เพราะในแง่งานวิชาการ สสส.มีหลายแผนงานและการให้ทุนวิจัยก็เป็นส่วนหนึ่งของ สสส. แต่ยอมรับว่ามีหลายบทบาทเรื่องการรณรงค์ของ สสส.ที่หลายฝ่ายตะขิดตะขวงใจ เช่น การณรงค์เลิกการเหล้า-บุหรี่ เพราะเงิน สสส.มาจากภาษีสุราและยาสูบ แต่การรณรงค์กลับไปในเชิงประณามคนกินเหล้าสูบบุหรี่ ทั้งที่คนเหล่านี้คือต้นทุนจึงต้องเปลี่ยนวิธีการณรงค์เพื่อไม่ให้เกิดความขัดแย้งขึ้น
อย่างไรก็ตามประเทศไทยมีการรวมศูนย์งบประมาณ วิธีคิดในการจัดสรรงบประมาณคือมือใครยาวสาวได้สาวเอา ในแง่ฝ่ายการเมืองนิยมนำงบไปลงในพื้นที่ตัวเอง ซึ่งไม่ถูกเพราะไม่ได้ตัดสินบนพื้นฐานเหตุผลความจำเป็นแต่อยู่ที่พื้นที่นี้ใครใหญ่ในรัฐบาลก็สามารถดึงงบไปลงได้ จึงเกิดความเหลื่อมล้ำ เป็นปัญหาหากระบบนี้เกิดขึ้น ถ้าดึงการจัดสรรงบประมาณไปอยู่ที่รัฐบาลทั้งหมด
