บทความพิเศษ : ทำไมคนถึงออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งน้อยลง

ในขณะที่ประเทศไทยไม่มีการเลือกตั้งมา 6 ปีล่วงเข้าปีที่ 7 แล้ว ท่านนายกรัฐมนตรี พลเอกประยุทธิ์ จันทร์โอชา ได้พูดถึง “การลดลงของการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้ง” ขึ้นมา สวนทางกับความต้องการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งเต็มแก่อยู่แล้วของคนไทยหลายคน โดยอ้างอิงจากหนังสือเรื่อง “เศรษฐกิจดิจิทัล” ของ ดอน แท็ป สก๊อตต์ (แปลและเรียบเรียงโดยพรศักดิ์ อุรัจฉัทชัยรัตน์) ตอนหนึ่งว่า

“…ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา คนออกไปใช้สิทธิ์เลือกตั้งน้อยลงอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นอังกฤษ ฝรั่งเศส เยอรมนี หรือแม้แต่สหรัฐอเมริกาเอง ผมยกตัวอย่างต่างประเทศให้ฟัง ที่เคยมีผู้ออกไปใช้สิทธิ์ เกือบร้อยละ 90 ในปี 1992 ลดลงมาเหลือ ประมาณ 66% ในปี 2012 ก็อาจกล่าวได้ว่า “ประชาธิปไตยในรูปแบบของสภาผู้แทน” นั้น อาจหมดสมัยไปแล้ว กลายเป็นยุค “ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม…”

ฟังท่านนายกพูดแล้วน่าสนใจดี เพราะจริงๆ แล้วมีงานวิจัยหลายชิ้นที่พูดถึงเรื่องนี้คือ การออกไปใช้สิทธิเลือกตั้ง (Voter Turnout) ซึ่งเป็นเรื่องที่นักรัฐศาสตร์มีความสนใจมาก มีการทำวิจัยออกมามากมาย เพราะออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งเป็นกิจกรรมทางการเมืองที่เป็นพื้นฐานมากที่สุด

ผู้นำผู้ปกครองประเทศไม่ว่าจะในระบอบประชาธิปไตยหรือระบอบเผด็จการ ต่างให้ความสำคัญกับ การออกไปใช้สิทธิเลือกตั้ง เพราะแสดงให้เห็นว่าความชอบธรรมของรัฐบาลในการบริหารประเทศมาก ดังนั้นในบางประเทศที่เป็นเผด็จการจึงมีการเกณฑ์คนให้ออกไปเลือกตั้งรัฐบาลที่มีอยู่พรรคเดียว

จากข้อมูลที่ท่านนายกฯ พูดมานั้นเป็นเรื่องจริงเลยคือ การออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งในประเทศต่าง ๆ ได้ลดลงมามากในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมานี้ แต่ด้วยสาเหตุอะไรนั้นยิ่งเป็นที่น่าสนใจยิ่งกว่า และเพื่อที่จะทำความเข้าใจว่าทำไมคนถึงออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งน้อยลง ขอหยิบยกบทความเรื่อง Turnout in Elections ของ André Blais ในหนังสือเรื่อง The Oxford Handbook of Political Behavior บรรณาธิการโดย Russell J. Dalton และ Hans-Dieter Klingemann (2007) มาเล่าให้ฟังโดยสังเขปดังนี้

Blais ได้ยกการศึกษาเปรียบเทียบการออกมาใช้สิทธิเลือกตั้งจำนวน 32 ปี คือ เริ่มในปี ค.ศ. 1972 ถึงปี ค.ศ. 2004 และพบว่า มีคนออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งลดลง (แต่โดยรวมแล้ว ผู้ออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งก็มีสัดส่วน 3 ใน 4 ในส่วนของประชากรผู้มีสิทธิเลือกตั้ง) โดยหากดูรายละเอียดจะพบว่าคน 9 ประเทศออกมาเลือกตั้ง 90% ขึ้นไป ได้แก่ มอลตา ออสเตรเลีย เบลเยี่ยม ไซปรัส นาอูรู ฟิจิ เชคโกสโลวะเกีย อุรุกวัย บาฮามาส และอีก 9 ประเทศเลือกตั้งน้อยกว่า 50 % ได้แก่ เม็กซิโก โปแลนด์ สวิสเซอร์แลนด์ แซมเบีย โคลัมเบีย บูกินาฟาโซ เลบานอน ไนจีเรีย และมาลี และในเรื่องของการลดน้อยลงของผู้ออกมาใช้สิทธิเลือกตั้งนั้น จากสถิติพบว่า ในช่วงทศวรรษที่ 1970s มีผู้ออกมาลงคะแนนเสียง 78.9% และลดลงเหลือ 70.7% ในปี ค.ศ. 2000-2004 ในประเทศประชาธิปไตยที่ตั้งมั่น คนยิ่งออกมาลงคะแนนเสียงน้อยลง (83.1%-73.9%)

จริงๆ แล้วตัวเลขดังกล่าวไม่ได้บอกอะไรมากเท่าใด เพราะในประเทศที่มีประชาธิปไตยตั้งมั่น เช่น ออสเตรเลีย เบลเยี่ยม มีคนออกไปใช้สิทธิออกเสียงเลือกตั้งมากกว่า 90% ในขณะที่สวิสเซอร์แลนด์ และโปแลนด์ ซึ่งเป็นประเทศที่มีประชาธิปไตยที่ตั้งมั่นเช่นกันกลับมีคนออกมาใช้สิทธิเลือกตั้งน้อยกว่า 50% และทั้ง 4 ประเทศนี้เป็นประเทศที่ร่ำรวย แต่มีการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งแตกต่างกันมาก ดังนั้นความเป็นประชาธิปไตยที่ตั้งมั่น และการมีฐานะทางเศรษฐกิจและสังคมไม่น่าจะเกี่ยวอะไรกับการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้ง

ดังนั้นจะมีอะไรที่บอกเราได้ว่า การออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งที่มากขึ้นหรือน้อยลงมีสาเหตุมาจากอะไรบ้าง โดย Blais ได้ไปรวบรวมงานวิจัยหลายฉบับซึ่งพบว่า ปัจจัยที่อาจมีส่วนเกี่ยวข้องก็คือ

กฎหมาย: การบังคับให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่ (compulsory voting) มีผลต่อการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งหรือไม่ ซึ่งผลของการศึกษาพบว่า การบังคับให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่ในบางประเทศอาจทำให้คนออกมาเลือกตั้งเพิ่มขึ้น เช่น ประเทศออสเตรเลีย แต่ก็พบเช่นกันว่า ยิ่งบังคับให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่ คนกลับออกมาลงคะแนนเสียงเลือกตั้งน้อยลง โดยเฉพาะในประเทศประชาธิปไตยเก่าแก่

ระบบเลือกตั้ง: ระบบการเลือกตั้ง (electoral system) มีผลต่อการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งหรือไม่ ผลก็คือมีการพบว่า ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วน (Proportional Representative) ทำให้คนออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งมากกว่าระบบการเลือกตั้งแบบเสียงข้างมาก เพราะไม่มีคะแนนเสียงตกน้ำ (Wasted Vote) เหมือนการเลือกตั้งในระบบผู้ชนะได้คะแนนเสียงทั้งหมด (Winner Takes All) แต่ยิ่งเพิ่มจำนวนประเทศเข้ามาศึกษา ยิ่งพบว่าการเลือกตั้งแบบสัดส่วนมีผลต่อการออกมาลงคะแนนเสียงของคนในจำนวนจำกัด

ระบบพรรคการเมือง: ระบบการเมืองที่มีพรรคการเมืองมากกว่าทำให้คนออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งเพิ่มมากขึ้นหรือไม่ ผลก็คือมีงานศึกษาที่บอกว่ายิ่งมีพรรคให้เลือกมากขึ้น คนยิ่งออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งมากขึ้น เพราะถ้ามีพรรคการเมืองเพิ่มมากขึ้น คนน่าจะออกไปเลือกตั้งมากขึ้น เพราะมีทางเลือกให้เลือกมากขึ้น และจะได้เลือกพรรคที่มีค่านิยมหรือนโยบายใกล้เคียงกับแนวคิดของเขามากที่สุด แต่งานวิจัยหลายชิ้นบอกว่า ยิ่งมีพรรคการเมืองมาก คนยิ่งออกไปเลือกตั้งน้อยลง ทั้งนี้เพราะระบบหลายพรรคได้ทำให้เกิดการรวมตัวกันของขั้วการเมือง และสุดท้ายจะทำให้ได้รัฐบาลผสม ซึ่งการเลือกตั้งจะไม่ส่งผลกระทบต่อการตัดสินใจว่าใครจะได้เป็นรัฐบาล เพราะสุดท้ายการที่จะได้ใครเป็นรัฐบาลมันขึ้นอยู่กับการต่อรองของพรรคต่าง ๆ ผู้เลือกตั้งไม่อาจตัดสินใจว่าใครจะเป็นรัฐบาลได้ นอกจากนี้ยิ่งมีพรรคมาก ผู้เลือกตั้งยิ่งจะต้องเสียเวลาในการคิดมากเพื่อเปรียบเทียบของนโยบายของพรรคต่าง ๆ

การแข่งขันระหว่างพรรคการเมือง: การแข่งขันระหว่างพรรคการเมืองที่สูสีมากทำให้คนออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งมากกว่าการเลือกตั้งที่แพ้ชนะขาดกันตั้งแต่ต้นหรือไม่ ซึ่งมีงานวิจัยที่พบว่าหากมีการแข่งขันที่รุนแรงคนจะรู้สึกว่าเสียงของตัวเองมีความหมาย แล้วคนก็จะไปเลือกตั้งมากขึ้น แต่ผลของการเพิ่มขึ้นก็ไม่เป็นที่น่าประทับใจ เพราะเพิ่มขึ้นเพียงแค่ 2-3% (Blais 2000)

ความสำคัญของการเลือกตั้ง: ยิ่งการเลือกตั้งมีความสำคัญเท่าไหร่ คนจะออกมาเลือกตั้งมากขึ้นหรือไม่ โดยคาดว่าคนออกมาเลือกตั้งมากเมื่อตำแหน่งที่เลือกตั้งสำคัญกับอำนาจทางการเมือง เช่น คนออกมาเลือกสภาล่างมากกว่าสภาสูง ในประเทศที่สภาล่างมีอำนาจมากกว่าสภาสูง ซึ่งในสหรัฐอเมริกามีการเลือกตั้งหลายระดับ คนมักจะออกมาเลือกประธานาธิบดีมากกว่าการเลือกตั้งในระดับอื่น และน้อยลงในการเลือกตั้งที่ไม่มีการเลือกตั้งครั้งใหญ่ (off-year elections) น้อยลงในการเลือกตั้งระดับมลรัฐ และน้อยลงอีกในการเลือกตั้งระดับเมืองและเค้าตี้ แต่งานวิจัยประเภทนี้กลับไม่เป็นอันหนึ่งอันเดียว มีขัดแย้งกันเต็มไปหมด แม้โดยรวมเห็นว่า คนไปลงคะแนนเสียงมากขึ้นเมื่อไปเลือกใครที่มีตำแหน่งสำคัญแต่ก็เป็นข้อค้นพบที่ไม่สามารถชี้ขาดได้สักเท่าไหร่ เพราะแม้ประธานาธิบดีในประเทศออสเตรียและไอร์แลนด์มีอำนาจน้อย แต่คนก็ออกไปเลือกตั้งมากกว่า 80%

ความสะดวกในการเลือกตั้ง: ถ้าการเลือกตั้งถูกทำให้ง่ายมากขึ้น คนจะไปเลือกตั้งมากขึ้นหรือไม่ เช่นไปเลือกตั้งโดยเจ้านายให้ไปเลือกตั้งได้โดยไม่เสียเวลางาน หรือการเลือกตั้งทางไปรษณีย์หรือการเลือกตั้งในวันอาทิตย์จะทำให้จำนวนคนออกไปเลือกตั้งเปลี่ยนแปลงไป นอกจากนี้ยังมีการศึกษาระเบียบต่าง ๆ เกี่ยวกับการเลือกตั้ง เช่น จำนวนวันเลือกตั้ง จำนวนการเลือกตั้งในวันหยุด การลงคะแนนเสียงเลือกตั้งทางไปรษณีย์ บูทเลือกตั้งแบบพิเศษ การเลือกตั้งแบบถ่ายโอนคะแนน (transfer voting) และการเลือกตั้งล่วงหน้า แต่ล้วนแล้วแต่พบว่ามันไม่ได้มีผลอะไรต่อการออกมาลงคะแนนเสียงของคน

การแทนที่ของรุ่น: รุ่น (generation) ของคนมีผลต่อการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งหรือไม่ มีการศึกษาที่พบว่า การเลือกตั้งในสหรัฐอเมริกาลดลงเพราะการแทนที่ของคนในยุคก่อน ระหว่าง และ หลังยุค New Deal โดยพวกก่อน New Deal คือพวกเกิดก่อน ค.ศ. 1932 พวก New deal คือพวกเกิดหลังปี ค.ศ. 1932 และพวกหลัง New Deal คือพวกเกิดหลังปี ค.ศ. 1964 ซึ่งงานวิจัยบอกว่า พวก หลัง New Deal ไม่ชอบไปเลือกตั้ง คำถามต่อไปคือ ทำไมพวกนี้ถึงไม่ชอบไปเลือกตั้ง มีงานวิจัยบอกว่า พวกหลัง New Deal มีความผูกพันกับพรรคการเมืองน้อยลง มีความกลมกลืนกับชุมชนน้อยลง และมีความสนใจทางการเมืองน้อยลง พวกเขาเหล่านี้ไม่สนใจการเมือง ไม่ค่อยมีความรู้สึกถึงความเป็นหน้าที่ที่จะต้องไปเลือกตั้ง และพวกนี้สะท้อนการเปลี่ยนแปลงทางวัฒนธรรม แต่งานวิจัยเหล่านี้ไม่สามารถหาเหตุผลได้ชัด ๆ ว่าเพราะเหตุใด

ที่เล่าให้ฟังแล้วก็คือปัจจัยทางสังคมที่มีผลต่อการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้ง แต่ในการศึกษาเรื่องการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งนั้น ยังมีการศึกษาในระดับตัวบุคคล (individual scale) ที่พยายามอธิบายอีกว่า ทำไมคนบางคนออกไปลงคะแนน อีกคนหนึ่งถึงไม่ไป โดยมีการศึกษาที่พบว่า มีสองปัจจัยที่ทำให้คนออกไปลงคะแนนเสียงหรือไม่ลงคะแนนเสียงคือ การศึกษา และ อายุ และพบว่า คนที่เป็นข้าราชการ คนที่ไม่ค่อยเดินทาง และคนที่แต่งงานจะออกไปลงคะแนนเสียงมากกว่า และมีการศึกษาอีกชิ้นหนึ่งที่ยืนยันว่า ศาสนา รายได้ และสถานภาพการสมรส ก็เกี่ยวข้องกับการตัดสินใจว่าจะออกไปใช้สิทธิ์เลือกตั้งหรือไม่ โดยส่วนใหญ่แล้วพบว่า การออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งเกี่ยวข้องกับความแตกต่างของรุ่น (generation different) และผลกระทบของวงจรชีวิต (life cycle effect) เช่น คนสูงอายุชอบเลือกตั้ง เด็กๆ ไม่ชอบเลือกตั้ง คนมีการศึกษามากกว่าชอบไปเลือกตั้ง ชนชั้นเกี่ยวกับเรื่องการตัดสินใจออกไปเลือกตั้ง

นอกจากในเรื่องของการศึกษาในเรื่องของการออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งแล้ว ที่มีจำนวนลดน้อยลงแล้ว ที่จริงมันเกี่ยวข้องกับการเปลี่ยนแปลงของค่านิยมในสังคมด้วย โดยบทความเรื่อง Political Values โดย Loek Halman ในหนังสือเล่มเดียวกันที่ได้พูดถึงการเปลี่ยนแปลงในค่านิยมการเมืองว่า คนที่เติบโตหลังยุคที่นิยมใช้เหตุผล หลัง ค.ศ. 1970s นั้นความเป็นตัวของตัวเองมากขึ้น จนทำให้เกิดผลกระทบทางการเมืองคือ มีการยอมรับสถาบันอำนาจนิยม (hierarchical institution) ลดน้อยลง ในทั้งทางการเมืองและที่ไม่ใช่การเมือง ซึ่งหมายความว่าคนที่เติบโตมาภายหลังยุคดังกล่าวมีความเชื่อมั่นศรัทธาในสิ่งที่เป็นสถาบันน้อยลง สถาบันการเมืองอย่าง พรรคการเมือง และการเลือกตั้ง จึงได้รับผลกระทบไปด้วย

สอดคล้องกับหนังสือเรื่อง The Great Disruption ของ Francis Fukuyama (2000) และ Bowling Alone ของ Robert Putnam (2000) ที่เห็นสอดคล้องกันว่า วัฒนธรรมปัจเจกชนนิยมแบบรุนแรงจะทำให้ความเป็นชุมชนต้องแตกสลายไป ซึ่งส่งผลต่อสภาวการณ์ความแตกสลายของสังคม แบบที่คนยุคสมัยนี้นั้น นอกจากนอกจากหมกมุ่นกับประโยชน์ส่วนตัว ไม่เข้าร่วมอะไร และไม่เชื่อมต่อกันแล้ว ประชาชนทั่วไปยังวิพากษ์เก่งขึ้นอีก ซึ่งมีสาเหตุมาจากการที่ประเทศต่างๆ ได้ผ่านพ้นวิกฤติสังคมและวิกฤติสงครามมาระยะหนึ่งแล้ว พวกเขาที่เติบโตมาในสังคมที่มีสาธารณูปโภคพื้นฐานเพียงพอแล้ว จะต้องการสิ่งอื่นๆ ที่มีมาตรฐานมากขึ้น ทำให้เกิดสิ่งที่เรียกว่า พลเมืองที่มีความรับผิดชอบต่อสังคม (active citizen) มากเกินไป จนเกิดช่องว่างระหว่างความคาดหวังกับสิ่งที่รัฐบาลทำได้ กับสิ่งที่พวกเขาต้องการ ซึ่งมีมากจนทำให้เกิดกลุ่มคนที่เรียกว่าพวกสุดโต่ง พวกเขาเหล่านี้มองว่า นโยบายต่าง ๆ ของรัฐบาลไม่สามารถแก้ไขปัญหาของเขาได้ พวกเขาเติบโตมาในสังคมที่แวดล้อมไปด้วยปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจ การลดลงของสวัสดิการสังคม และการไม่ไว้ใจการบริหารงานของรัฐบาล ส่งผลเสียต่อระบอบประชาธิปไตย และความมีมนุษยธรรม ทั้งนี้ความขัดแย้งที่เกิดขึ้นทั่วโลกส่วนหนึ่ง เช่น มีผลมาจากสภาพแวดล้อมเช่นนี้

โดยสรุปแล้ว การออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งน้อยลงเป็นเรื่องที่สำคัญและเป็นหนึ่งในศูนย์กลางการศึกษาของนักรัฐศาสตร์มายาวนานหลายสิบปี และเป็นการศึกษาที่มีทั้งความสลับซับซ้อน มีความพยายามอธิบายด้วยเหตุผลของกฎหมาย ระบบเลือกตั้ง ระบบพรรคการเมือง การแข่งขันระหว่างพรรคการเมือง ความสำคัญของการเลือกตั้ง ความสะดวกในการเลือกตั้ง การแทนที่ของรุ่น หรือเป็นเรื่องส่วนบุคคล การเปลี่ยนแปลงของค่านิยมการเมือง การเพิ่มขึ้นของวัฒนธรรมแบบปัจเจกบุคคลนิยม และการไม่ไว้ใจการทำงานของรัฐบาลแต่เท่าที่มีการศึกษามาหลายสิบปีพบว่า ผลการศึกษาไม่ไปในทางเดียวกันสักเท่าใด คืออาจจะพิสูจน์ไม่ได้ชัดเจนว่าเพราะเหตุใดคนถึงออกไปใช้สิทธิเลือกตั้งน้อยลง และในท่ามกลางความสับสนหรือยังหาสาเหตุที่ชัดเจนไม่ได้ เราก็จะต้องระวังว่า ไม่ควรจะให้คำว่า “ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม” หรือ “ประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ” นำเราไปสู่ช่องทางของการแสดงออกทางการเมืองนอกรัฐสภามากเกินไปนัก เพราะประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมมากเกินไปอาจนำมาซึ่งความขัดแย้งรุนแรงได้ เนื่องจากความต้องการที่แตกต่างหลากหลายของแต่ละกลุ่มก้อนอาจนำมาซึ่งสงครามมวลชน และอาจเปิดช่องทางให้คนบางกลุ่มได้อ้างใช้ในการเข้ามาใช้อำนาจเบ็ดเสร็จในการบริหารจัดการ

ทั้งนี้การเมืองในระบบหรือการเมืองแบบการเลือกตั้ง และการแสดงออกทางการเมืองแบบมีส่วนร่วม ทั้งสองอย่างนั้น ต้องมีอย่างสมดุล เพื่อไม่ให้การเมืองเป็นการเมืองของนักการเมืองแต่เพียงกลุ่มเดียว และก็ไม่ให้การเมืองเป็นของนักกิจกรรมการเมือง โดยที่ประชาชนไม่มีทางเลือกในการเจรจาต่อรอง