หมายเหตุ – เป็นความเห็นของนักวิชาการต่อร่างรัฐธรรมนูญ ส่วนที่ออกแบบสำหรับแก้ปัญหาความขัดแย้งที่อาจนำไปสู่วิกฤตในมาตรา 5 ซึ่งมีสาระสำคัญระบุว่า “…ให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญจัดให้มีการประชุมร่วมระหว่างประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และประธานองค์กรอิสระเพื่อวินิจฉัย…คำวินิจฉัยของที่ประชุมให้เป็นที่สุด และผูกพันรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล องค์กรอิสระ และหน่วยงานของรัฐ”
โอฬาร ถิ่นบางเตียว
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา
ถ้าดูจากบทเฉพาะกาลที่ให้อำนาจในการแก้วิกฤตและดูจากกฎหมายก็มีหลักการให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญแก้วิกฤตตรงนี้ แต่ในสถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองไทยคงไม่ได้มีมิติทางกฎหมายเพียงอย่างเดียว เพราะในกรณีมีความขัดกันในรื่องการตีความกฎหมาย บทเฉพาะกาลนี้ก็สามารถช่วยได้
แต่ความขัดแย้งทางการเมืองอาจมีหลายมิติมากกว่านั้น ตรงนี้อำนาจในส่วนนี้อาจแก้ไขอะไรไม่ได้ เพราะปัญหาความขัดแย้งในการเมืองไทยมีความสลับซับซ้อนมาก ทั้งปัญหาความเหลื่อมล้ำ ปัญหาความแตกแยก ปัญหาความไม่เป็นธรรมทางสังคม หรือการคิดต่างทางการเมือง เหล่านี้ล้วนอยู่นอกขอบเขตอำนาจของประธานศาลรัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญฉบับคุณมีชัยก็ลดอำนาจศาลรัฐธรรมนูญลงมาแล้ว และอย่างที่บอกคือ ปัญหาความขัดแย้งซับซ้อนมาก มองมิติทางนิติศาสตร์อย่างเดียวไม่ได้ สมมุติรัฐธรรมนูญไม่ผ่านจะทำอย่างไร คนออกมาประท้วง ไม่รับกฎหมาย ประท้วงเรื่องปัญหาความไม่เป็นธรรม จะทำอย่างไร เพราะปัญหาเหล่านี้มีมิติทางสังคมที่มากขึ้น ส่วนตัวคิดว่าการแก้ปัญหาทางการเมืองของไทย คือต้องให้มีคนที่มีส่วนได้เสียเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งด้วย
การชี้ขาดโดยประธานศาลรัฐธรรมนูญ จะถูกวิจารณ์อีกว่าร่างแบบนี้มีความชอบธรรมอย่างไร อธิบายความชอบธรรมได้หรือไม่ ว่าทำไมต้องเป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญที่เป็นผู้ตัดสินชี้ขาด ส่วนตัวคิดว่า โดยพื้นฐานทางความคิดแล้ว คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) มองว่ากฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ เวลามีความขัดแย้งก็ต้องให้ประมุขของศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ชี้ขาด
นี่คือฐานความคิดของ กรธ. ดังนั้น จึงไม่แปลกที่จะมีการกำหนดให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ชี้ขาด และด้วยวิธีการแก้ปัญหาเช่นนี้ ทั้งหมดนี้จึงเป็นทางออกที่ กรธ.คาดการณ์ไว้ว่า ในกรณีเกิดปัญหาแล้วนำไปสู่ภาวะสุญญากาศขึ้นมา ไม่รู้จะให้ใครแก้ปัญหาดี จึงใช้อำนาจประธานศาลรัฐธรรมนูญเป็นทางเลือกที่ช่วยแก้ปัญหาได้ระดับหนึ่ง
สมชาย ปรีชาศิลปกุล
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
เรื่องใหญ่ที่น่าจะเป็นปัญหาคือเรื่องที่อยู่ในมาตรา 5 กรณีที่เกิดปัญหาแล้วให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญสามารถเรียกประชุมได้ โดยทั่วไปหลายประเทศก็มีศาลรัฐธรรมนูญ กรณีเกิดข้อถกเถียงว่าบทบัญญัติของกฎหมาย หรือการกระทำของรัฐบาลขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญก็มีหน้าที่พิจารณาว่าผลเป็นอย่างไร
อย่างไรก็ตาม ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ สิ่งที่น่าจะเป็นปัญหาคือโครงสร้างที่น่าจะเห็นได้อยู่ กรณีมาตรา 5 จะเป็นปัญหาใหญ่ เมื่อเกิดปัญหาความขัดแย้งขึ้นแล้วจะวินิจฉัยให้เป็นไปตามจารีตประเพณีในระบอบประชาธิปไตย ให้มีการจัดการประชุมเกิดขึ้นโดยมีประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และประธานองค์กรอิสระ คิดว่านี่จะเป็นสิ่งที่เป็นปัญหาในอนาคต
ประธานศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์ประกอบหนึ่งในการประชุม ไม่ได้เป็นเพียงแค่คนเรียกประชุม แต่เป็นองค์คณะส่วนหนึ่งด้วยตามมาตรา 5 ในกรณีการวินิจฉัยว่ากฎหมายหรือการกระทำใดขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่ หมายความว่าประธานศาลรัฐธรรมนูญจะเข้ามาทำหน้าที่เวลาเกิดข้อพิพาทแล้วโต้แย้งกัน แต่เดิมศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้มีอำนาจตัดสินประเด็นปัญหาต่างๆ เหล่านี้ แต่ตอนนี้เปลี่ยนไป โดยทำให้เป็นองค์คณะที่ใหญ่ขึ้น อาจเรียกได้ว่านี่คือ “คณะกรรมการพิทักษ์รัฐธรรมนูญ” เลยก็ได้
ปัญหาคือ คณะกรรมการที่จะพิทักษ์รัฐธรรมนูญ ส่วนใหญ่ประกอบด้วยบุคคลที่มาจากองค์กรที่ไม่ได้สัมพันธ์กับประชาชนหรือสัมพันธ์อย่างเบาบางมาก อาจมีคนที่สัมพันธ์กับประชาชนเพียงแค่ประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร และอาจมีนายกรัฐมนตรีด้วย ถ้านายกฯไม่ใช่คนนอก เข้าใจว่านี่เป็นความเปลี่ยนแปลงที่ต่างไปจากเดิม แต่เดิมศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาเวลาวินิจฉัยกรณีต่างๆ คำวินิจฉัยถูกวิจารณ์อย่างกว้างขวาง สิ่งที่เกิดขึ้นครั้งนี้ก็คือ คณะผู้ร่างคงคิดว่า ถ้าปล่อยให้ศาลรัฐธรรมนูญแบกรับแต่เพียงผู้เดียวอาจจะหนักหน่วงมากเกินไป จึงกระจายให้มีผู้เข้าไปมีส่วนร่วมมากขึ้น และอาจจะทำให้ดูเหมือนว่ามีตัวแทนที่สัมพันธ์กับการเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องด้วย เช่น ประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือผู้นำฝ่ายค้าน แต่ทั้งหมดเมื่อเทียบสัดส่วนแล้วจะพบว่าน้อยมาก
สมมุติว่าความเห็นของประธานองค์กรอิสระและประธานศาลมีแนวโน้มไปในทิศทางไหน ฝ่ายที่มาจากการเลือกตั้งก็ไม่สามารถสู้ได้ในเชิงคะแนนเสียง ที่ผ่านมาจะเห็นว่าองค์กรอิสระต่างๆ มักจะมีความเห็นเป็นไปในทิศทางเดียวกัน ในความเห็นส่วนตัวจึงมองว่า กรณีนี้เป็นการใช้องค์กรอิสระเข้ามาล้อมฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง
ที่ผ่านมาปัญหาใหญ่ๆ ไม่เพียงแต่เรื่องการมีสัดส่วนที่แตกต่างกันอย่างมาก แต่จะพบว่าการทำหน้าที่ขององค์กรอิสระถูกตั้งคำถามอย่างกว้างขวาง ไม่ว่าจะ ป.ป.ช. (คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ) กกต. (คณะกรรมการการเลือกตั้ง) หรือศาลรัฐธรรมนูญ คิดว่าการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรอิสระไม่ประกอบไปด้วยความตรงไปตรงมา ไม่เป็นไปตามหลักวิชามากเท่าไร แต่ละองค์กรจะถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างหนักหน่วง ครั้งนี้แทนที่จะให้องค์กรใดองค์กรหนึ่งรับผิดชอบก็ไปดึงองค์กรอิสระทั้งหมดเข้ามาแบกรับร่วมกัน รากฐานคือเป็นปัญหาตั้งแต่องค์กรอิสระถูกออกแบบโครงสร้างที่หลุดลอยจากการควบคุมและตรวจสอบของสังคม ฉะนั้น ต่อให้เอาองค์กรอิสระหลายองค์กรมารวมกัน ก็ไม่ได้เป็นหลักประกันอะไรเลย
กรณีนี้เป็นความพยายามออกแบบโครงสร้างทางการเมือง ซึ่งเป็นปัญหาในอนาคตแน่หากยอมรับกติกาแบบนี้ ศาลรัฐธรรมนูญในหลายประเทศก็มีเพื่อวินิจฉัยข้อขัดแย้งในทางรัฐธรรมนูญ และสิ่งที่เขาพยายามทำก็คือ ทำให้องค์กรที่ทำหน้าที่วินิจฉัยข้อขัดแย้งต่างๆเหล่านี้ต้องยึดโยงหรือสัมพันธ์กับประชาชนอยู่บ้าง ไม่ได้มาจาการเลือกตั้งโดยตรงแต่ต้องสัมพันธ์บ้าง เช่น ศาลสูงในอเมริกา ประธานาธิบดีเป็นคนเลือก และต้องให้วุฒิสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งเป็นคนรับรอง ในเมืองไทยจะไม่เห็นภาพแบบนี้เกิดขึ้น เมื่อเป็นแบบนี้ โครงสร้างองค์กรอิสระของไทยจึงค่อนข้างหลุดลอยไปอย่างมาก นำมาซึ่งปัญหาการทำหน้าที่เป็นไปตามใจชอบ ขณะที่การถูกควบคุมจากสังคมเป็นไปได้ยากมาก
กรณีมาตรา 5 หากถามว่าจะแก้ปัญหาอะไรได้หรือเปล่า ในแง่การแก้ไขปัญหาความขัดแย้งทางการเมือง ส่วนตัวคิดว่าจะกลายเป็นมาตราที่ทำให้องค์กรอิสระปลดฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งได้ง่ายขึ้น ถามว่าการปลดนายกฯ ที่มาจากฝ่ายการเมืองหรือการเลือกตั้ง หมายถึงการแก้ไขปัญหาความขัดแย้งหรือเปล่า คิดว่าไม่ใช่ เห็นได้จากกรณีตัวอย่าง เช่น คุณทักษิณกับคุณยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ถูกปลดออกจากตำแหน่งทั้งสองคน ก็พบว่าความขัดแย้งในสังคมไทยก็ไม่ได้หายไปไหน ฉะนั้น คิดว่ามาตรา 5 จะไม่ได้ช่วยอะไร จะเป็นการยึดอำนาจจากฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งโดยใช้องค์กรอิสระมาเป็นเครื่องมือ
ยอดพล เทพสิทธา
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
จริงๆ ผมไม่เห็นด้วยกับการใช้มาตรา 5 อยู่แล้ว เพราะไม่ใช่กระบวนการที่เป็นประชาธิปไตย หากมองตามกฎหมายสากลแล้ว จะไม่มีมาตราแบบนี้ ที่ให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญประชุมร่วม ตามหลักการจะมาดูว่าจะใช้ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอย่างไร จะใช้ประมุขของ 3 องค์กร คือ ฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ ซึ่งฝ่ายตุลาการจะมีศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุด ควบศาลรัฐธรรมนูญให้อยู่ในระนาบเดียวกัน ไม่ใช่ให้ใครมาชี้นำการประชุม
และถ้าดูในวรรค 3 เมื่อประธานศาลรัฐธรรมนูญจัดให้มีการประชุมร่วมระหว่างประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และประธานองค์กรอิสระเพื่อวินิจฉัยนั้น ตามหลักสากลจะนำหัวหน้าฝ่ายบริหาร ฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายตุลาการ 3 ฝ่ายมาหารือร่วมกัน ดังนั้น อยากถามว่าประธานองค์กรอิสระมาจากไหน จึงมองว่าการร่างแบบนี้มันแปลกๆ
เมื่อมีปัญหาทางรัฐธรรมนูญเกิดขึ้น แต่กลับไปให้อำนาจประธานองค์กรอิสระที่ไม่ได้เป็น 1 ใน 3 อำนาจอธิปไตย แล้วให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญเป็นคนชี้นำอีก ตามหลักแล้วไม่ควรมีกรณีนี้เกิดขึ้นเลยด้วยซ้ำ ในส่วนของการให้อำนาจ ความจริงแม้ไม่ได้ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญมาก แต่ก็กำลังทำให้เสียสิ่งที่เรียกว่าดุลยภาพทางการเมือง
ดังนั้น อย่าไปติดกับดักกับสิ่งที่เกิดในอดีตว่า เวลาเกิดวิกฤตแล้วไม่มีองค์กรไหนมาระงับวิกฤต เพราะถ้าดูปัญหาที่เกิดขึ้น เป็นผลมาจากกระบวนการทางการเมือง และที่เป็นวิฤกตเพราะคนไม่ยอมรับกติกาของระบบรัฐสภากับกระบวนการทางประชาธิปไตย มองกันง่ายๆ เหตุการณ์ที่เกิดในอดีต ถ้ารัฐบาลยุบสภาแล้ว ม็อบหยุดเคลื่อนไหว กลับเข้าสู่กระบวนการปกติคือกระบวนเลือกตั้ง ทุกอย่างจบไม่มีวิกฤตมาถึงวันนี้ ไม่ต้องมาร่างรัฐธรรมนูญใหม่
กรณีมาตรา 5 ในส่วนของการประชุมร่วมให้ที่ประชุมเลือกประธานกันเอง ถามว่าให้เลือกกันเองแบบนี้แล้วจะเลือกใคร ในทางปฏิบัติต้องเลือกคนจัดให้เกิดการประชุมหรือเปล่า เลือกคนที่เชิญมาประชุมหรือเปล่า แล้วการให้ประธานในที่ประชุมออกเสียงเพิ่มหนึ่งเสียงเพื่อเป็นเสียงชี้ขาด สมมุติว่าเป็นกรณีเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่ไม่มีเป็นลายลักษณ์อักษร แล้วให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญซึ่งมีส่วนได้เสียเป็นประธานในที่ประชุมและออกเสียงชี้ขาด
หรือสมมุติว่า เป็นกรณีเกี่ยวกับขอบเขตอำนาจของรัฐบาลที่ไม่มีเป็นลายลักษณ์อักษร ซึ่งทุกคนมีส่วนได้เสียหมดเลย ทั้งฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายตุลาการ อย่างนี้ถ้าชี้ขาดออกมาเป็นหลักปฏิบัติทั่วไป ในอนาคตจะทำให้หลักกฎหมายผิดไปหมด เพราะหลักปฏิบัติทั่วไปนี้ผิดหลักกฎหมาย
ถ้าเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับอาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ มองว่าไม่ได้ต่างกันมากในส่วนของหลักการ แต่ส่วนที่ต่างกันเป็นเรื่องของรายละเอียดปลีกย่อยและการใช้ถ้อยคำมากกว่า
