หมายเหตุ – สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) จัดเสวนาสาธารณะหัวข้อ “สวัสดิการประชาชนและมาตรการแก้จนบนโจทย์วินัยทางการคลัง” เมื่อวันที่ 14 ธันวาคม
สมชัย จิตสุชน
ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างยั่งยืน สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)
ช่วงนี้มีวาทกรรมเรื่องความเหลื่อมล้ำ ระหว่างรายได้กับทรัพย์สิน ผมคิดว่า 2 ตัวนี้ถือเป็นวงจรอุบาทว์ เพราะถ้ารายได้เหลื่อมล้ำนำไปสู่ทรัพย์สินเหลื่อมล้ำ การหยุดวงจรนี้ต้องมีนโยบายด้านรายได้และทรัพย์สิน แต่ที่ผ่านมารัฐบาลไทยไม่มีนโยบายด้านทรัพย์สินเลย แต่หลังยุครัฐบาลไทยรักไทยมีนโยบายดูแลคนจน
มากขึ้น อาจทำเพราะถูกบังคับว่าต้องทำ ซึ่งรูปแบบการทำนโยบายขึ้นอยู่กับทัศนคติต่อคนจนของแต่ละรัฐบาล เช่น ทำให้คนจนเข้มแข็งมากน้อยเพียงใด การทำนโยบายต่างๆ ต้องการคะแนนเสียงหรือไม่ การทำนโยบายแบบสงเคราะห์หรือไม่ เรื่องงบประมาณเป็นอย่างไร จะโยงไปยังวินัยทางการคลัง
มีหลักฐานทางวิชาการบ่งชี้ว่านโยบายทางการคลังลดความเหลื่อมล้ำสูงมาก เช่น ในประเทศสมาชิกองค์การเพื่อความร่วมมือและการพัฒนาทางเศรษฐกิจยุโรป (OECD) ลดไปได้ถึง 25% จากความเหลื่อมล้ำกลไกตลาด โดยเงินโอนหรือรายจ่ายรัฐมีประสิทธิภาพสูงกว่าภาษี พบว่าสามารถลดสัมประสิทธิ์ของการกระจายรายได้ (Gini) ของโออีซีดีได้ 19% จาก 25%
การโอนเงินช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้มาก เนื่องจากเป็นการแก้ปัญหาตรงจุด เพราะแต่ละคนต้องการไม่เหมือนกัน เช่น ต้องการเงินไปซื้ออาหาร ต้องการเงินไปหาหมอ ดังนั้นการให้เงินจึงลดผลกระทบความจนสูงสุด มีคนชอบบอกว่าต้องให้เบ็ดไม่ให้ปลา แต่ผมมองว่าควรให้ปลาเพื่อให้เขาหลุดพ้นความยากจนไปก่อน หลังจากนั้นเขาจะสร้างเบ็ดได้ตามความต้องการเขาเอง การแจกไม่ใช่เรื่องเลวร้าย แต่ต้องไม่เยอะจนเกินไป โดยงบประมาณด้านสังคมไทยอยู่ที่ประมาณ 7.8% หากตั้งเป้าหมาย 10% ของจีดีพี ต้องใช้งบประมาณ 3.5 แสนล้านบาท ขณะนี้ใช้อยู่ประมาณ 1 แสนล้านบาทถือว่าไม่มาก เพราะแม้ไม่ใช้เงินตรงนี้ หนี้สาธารณะของไทยเพิ่มขึ้น หากต้องการรักษาวินัยทางการคลังทำได้ด้วยการเรียงลำดับความสำคัญ ต้องเพิ่มการใช้จ่ายด้านสังคม โดยเฉพาะการสร้างสังคมสวัสดิการ ลดสัดส่วนการลงทุนด้านเศรษฐกิจโดยโอนให้เอกชนทำแทน และลดงบทหารลง
ทั้งนี้ มองว่ารัฐควรต้องมีเพิ่มภาษีเงินได้ เพิ่มภาษีจากฐานทรัพย์สิน เพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่ม (แวต) หากความกังวลว่าเพิ่มแวตสร้างภาระคนจน มีข้อเสนอให้ทำเอียร์มาร์ค หรือเอาเงินแวตที่เพิ่มขึ้นมาช่วยคนจน หรือนำไปแจกก็ได้ นโยบาย คสช. ตั้งแต่อยู่อำนาจ 4 ปี มีการจ่ายเงินช่วยเกษตรกรต่อไร่ ช่วยยาง เช่น ให้ไร่ละ 1,000 บาท การเติมเงินกองทุนหมู่บ้าน ช่วยเอสเอ็มอี กองทุนประชารัฐ ลงทะเบียนผู้มีรายได้น้อย บัตรสวัสดิการ ตรงนี้ถือเป็นการแจกเงินเฉพาะกลุ่ม
รัฐบาลใช้เงินประมาณปีละ 1 แสนล้านบาท หรือโดยรวม คสช.ใช้เงินเพื่อรากหญ้าไปประมาณ 4-5 แสนล้านบาท ไม่ถือว่ามากเกินไปจากที่ควรใช้ปีละ 3.5 แสนล้านบาท อย่างไรก็ตามพบว่ามีบางส่วนยังใช้เงินนอกงบ เช่น ให้ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ไปช่วย ตรงนี้จึงยังไม่เป็นการแก้ปัญหาเชิงโครงสร้าง ถ้าจะให้ดีควรให้เงินอุดหนุนเด็กแรกเกิด เพื่อแก้ปัญหาคนข้ามรุ่น เข้าไปพัฒนาคุณภาพการศึกษา และยังไม่เห็นนโยบายช่วยเหลือคน 40 ปีขึ้นไป
สำหรับมาตรการล่าสุดใช้เงิน 3.8 หมื่นล้านบาทเป็นของขวัญปีใหม่ ถือเป็นการแจกเงินเป็นนโยบายหาเสียงแน่นอน เพราะเป็นนโยบายครั้งเดียว เกิดขึ้นก่อนการเลือกตั้ง โดยมองว่าเป็นการหาเสียงปกติ รัฐบาลอื่นก็ทำกัน ไม่ได้น่ารังเกียจ แต่รัฐบาลต้องบอกประชาชนว่ามีต้นทุนเท่าไหร่ และประชาชนต้องยอมจ่ายภาษีเพิ่มขึ้น เพื่อให้รัฐมีรายได้มากขึ้น
อธิภัทร มุทิตาเจริญ
อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาฯ
มาตรการรัฐที่ออกมาช่วงนี้เป็นการหาเสียงก่อนเลือกตั้งแน่นอน และมาตรการครั้งนี้ไม่ได้เกิดขึ้นครั้งแรกในรัฐบาล คสช. ทุกรัฐบาลทำกัน นักเศรษฐศาสตร์เป็นห่วงมาตรการแบบนี้ค่อนข้างฉาบฉวย ไม่ได้มีการวิเคราะห์ต่อผลกระทบ และไม่ได้มองถึงผลกระทบต่อวินัยทางการเงินการคลัง หากดูนโยบายที่ผ่านมา
เช่น โครงการรถคันแรก ทำให้สร้างแรงจูงใจให้คนผ่อนรถเกินตัว ส่งผลลบต่อสุขภาพทางการเงินของผู้เข้าร่วมโครงการ สร้างความอ่อนแอต่อเศรษฐกิจท้องถิ่นถึง 3-4 ปีที่ผ่านมา สุดท้ายผลกระทบลามไปถึงเศรษฐกิจมหภาค
สำหรับการคืนแวตของรัฐบาล คสช.มองว่า สร้างแรงจูงใจในลักษณะเดียวรถคันแรก เร่งใช้จ่ายเพื่อแลกกับแรงจูงใจทางการเงิน จะเป็นการคืนภาษีสรรพสามิตของรถคันแรก หรือคืนแวต สร้างแรงจูงใจค่อนข้างน่ากลัว ซึ่งการคืนแวตให้คนจน ถ้าจะได้บัตรสวัสดิการต้องมีรายได้ต้องไม่เกินเดือนละ 8 พันบาท ซึ่งการคืนแวตกำหนดไว้ 5% หรือไม่เกิน 500 จะคิดเป็นเงินใช้จ่ายถึง 1 หมื่นบาท ถือว่าย้อนแย้งกับรายได้ผู้ถือบัตร และสร้างแรงจูงใจไม่ผิดกับโครงการรถคันแรก แต่โครงการนี้มีกลไกค่อนข้างซับซ้อนต้องใส่เงินเข้าบัตร
ไปใช้จ่าย ชาวบ้านอาจไม่ค่อยเข้าใจ สุดท้ายอาจไม่ส่งผลต่อเศรษกิจท้องถิ่นเท่ากับโครงการรถคันแรก แต่สะท้อนว่ารัฐบาลไม่ได้ไตร่ตรองให้ดี คิดแค่ว่าจะกระตุ้นเศรษฐกิจแค่ไตรมาสเดียว
สำหรับโครงการช้อปช่วยชาติทำมา 3 ปี สิ่งที่น่ากังวลที่สุดคือขาดกลไกติดตามต้นทุนที่เกิดขึ้นกับมาตรการเหล่านี้ และไม่มีการประเมินต้นทุนของสิทธิประโยชน์ภาษี ถ้ามองเฉพาะการให้สิทธิแอลทีเอฟ อาร์เอ็มเอฟ ประกันพบว่าทำให้รัฐสูญเสียรายได้ ประมาณ 5 หมื่นล้านบาท หรือคิดเป็นประมาณ 20% ของรายรับประเทศ แม้ว่าขณะนี้มี พ.ร.บ.วินัยทางการเงินการคลัง แต่ยังมีคำถามว่าเพียงพอไหมที่จะนำมาควบคุมนักการเมืองที่ทำประชานิยม เพื่อไม่ให้ไทยถูกคุกคามความยั่งยืนทางการเงินการคลัง
ทั้งนี้ ในการประเมินความคุ้มค่า ให้หน่วยงานรัฐ เช่น สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ในการประเมินอาจถูกนักการเมืองสั่งได้ อยากให้มีการตั้งหน่วยงานกลางขึ้นมาประเมิน เพื่อเปิดเผยต้นทุนการทำประชานิยมให้ประชาชนรับทราบ ให้เขารู้ว่าเมื่อจ่ายภาษีไปแล้ว รัฐบาลเอาไปทำแบบนั้นเขาพอใจไหม ถ้าสุดท้ายเงินรัฐไม่พออาจต้องขึ้นภาษี เช่นขึ้นแวตเป็น 10% ทำให้คนทั่วไปเดือดร้อน
ภาวิน ศิริประภานุกูล
อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์
ช้อปช่วยชาติทำให้ความเหลื่อมล้ำสูง ส่วนเบี้ยยังชีพคนชราแจกให้ทุกคนถือว่าดีกว่า แต่มีข้อเสีย คือ ต้นทุนสูง สำหรับการแจกเงินคนจน มองว่าเป็นการเข้าถึงกลุ่มเป้าหมายได้ดี คนจนพ่อแม่จนโอกาสลูกจน เด็กชาวเขาช่วยพ่อแม่เกี่ยวข้าวทั้งวันเอาเงินไหนมาเรียน การแจกเงินทำให้เขามีมาตรฐานในการดำรงชีวิต พัฒนาศักยภาพตัวเอง แต่มีความกังวลว่างบรัฐมีอยู่อย่างจำกัด ถ้าโฟกัสสวัสดิการจะกระทบเม็ดเงินด้านการลงทุน งบพัฒนาศักยภาพในอนาคต ซึ่งเทคโนโลยีทำให้ความเหลื่อมล้ำสูงขึ้น กลุ่มระดับล่างได้รับผลกระทบมาก กลุ่มทุนมีศักยภาพเขาเข้าร่วมเป็นเจ้าของเทคโนโลยีทำให้ความเหลื่อมล้ำคนสูงขึ้น ความต้องการสวัสดิการจะสูงขึ้น
ทั้งนี้ ตั้งแต่ปี 2540 รัฐบาลดำเนินนโยบายขาดดุลมาตลอด มีสัดส่วนรายได้จากการจัดเก็บภาษี 3 กรมภาษี เทียบกับรายได้รัฐบาลประมาณ 89-90% แสดงให้เห็นว่ารายได้ของรัฐบาลมาจากภาษีประชาชน ซึ่งพวกเราต้องจ่ายให้รัฐบาลเพื่อนำไปใช้จ่าย โดยพบว่ารายจ่ายลงทุนปรับลดลงจาก ช่วงปี 2540 อยู่ที่ 36% หลังจากนั้นปรับลดลงเรื่อยปี 2551-2555 เฉลี่ย 18.7% ช่วงปีหลังๆ เพิ่มขึ้นมาประมาณ 20% ตรงนี้ทำให้เห็นว่าศักยภาพของไทยระยะยาวอาจไม่ถูกพัฒนาโดยฝั่งรัฐบาลเท่าไหร่ เพราะงบลงทุนน้อย
รัฐบาลต้องมีการใช้เงินดูแลผู้สูงอายุมากขึ้น โดย สศช.ประเมินว่าในปี 2561-2576 ปีสุดท้ายจะมีผู้สูงอายุ 28% ถือว่าเป็นปีที่สูงอายุจุดสูงสุด ตั้งแต่ปี 2570 คาดว่าประชากรไทยจะปรับลดลง ทำให้คนวัยแรงงานลดลงไปด้วย ขณะที่ช่วงเวลาเดียวกันคนแรงงานจะมีภาระสูงเพราะประชากรสูงอายุมากขึ้นทำให้รัฐต้องมีรายจ่ายสวัสดิการมากขึ้น
ทั้งนี้ ในระยะยาวการพัฒนาปัจจัยการผลิตจำเป็นมาก และควรให้สวัสดิการส่งเสริมการสร้างประสิทธิภาพการทำงาน ยกตัวอย่าง คนมีลูกอ่อนมีภาระการดู แต่ประกันสังคมให้ 400 บาท ช่วยอะไรไม่ค่อยได้ ประเทศในสแกนดิเนเวียสร้างสถานพยาบาลรับเลี้ยงเด็กคุณภาพสูงมาก รัฐบาลเขาทุ่มเทงบให้สูงมาก รวมถึงสถานดูแลผู้สูงอายุ สวัสดิการรูปนี้น่าจะช่วยส่งเสริมประสิทธิภาพของคน
ประจักษ์ ก้องกีรติ
อาจารย์คณะรัฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์
ไม่มีใครปฏิเสธว่าอยากเห็นรัฐบาลใช้งบด้านสังคมมากขึ้น แต่ควรมีลักษณะที่ยั่งยืน และแก้ปัญหาทางโครงสร้าง แก้ปัญหาเหลื่อมล้ำ การแจกเงินเพียงครั้งเดียว ไม่ได้แก้ปัญหาเชิงโครงสร้าง เป็นรูปแบบที่ไม่พึงปรารถนาเท่าไหร่ ทำไมจึงเห็นรัฐบาลทำโครงการประชานิยมบ่อยครั้งทั้งจากรัฐบาลเลือกตั้ง และไม่เลือกตั้ง เราเห็นการแจกเงินช่วงใกล้เลือกตั้งของรัฐบาลมากขึ้น เพราะว่าในการศึกษาเรื่องเลือกตั้ง พรรคการเมืองใช้ 3 วิธี วิธีแรก คือ การแจกเงินให้รายหัว หรือแจกสิ่งของ ยุคหนึ่งแจกปลาทู รองเท้าไป 1 ข้าง ถ้าชนะเลือกตั้งเอาไปอีก 1 ข้าง วิธีที่ 2 ให้เฉพาะคนในคลับหรือในสโมสร ให้ในเชิงโครงการสำหรับคนในพื้นที่ เช่น ปรับถนนเข้าหมู่บ้าน สร้างบ่อน้ำ โรงเรียน และวิธีที่ 3 คือ การให้เชิงนโยบาย ซึ่งครอบคลุมคนทั้งประเทศ
ทั้งนี้ หากสังคมที่การเมืองอ่อนแอ ไร้เสถียรภาพทางการเมือง ในช่วง 10 ปีแบบไทย ทำให้เห็นใน 2 แบบแรกเพราะรวดเร็ว ต้องทำให้ชนะใจ เพราะรัฐบาลมีเวลา 1-2 ปี ก่อนปี 2540 เห็นในรูปแบบแรกมาก แต่หลังปี 2540 เชิงนโยบายมากขึ้น ซึ่งการซื้อเสียงระบาดมากที่สุด ถูกกล่าวถึงคือ โรคร้อยเอ็ด ในปี 2522 คนทำให้เกิด คือ พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ ต้องแจกเงินซื้อเสียง เพราะไม่มีฐานเสียงทำให้ยิ่งต้องแจกเงินมาก ถ้าเขามีฐานเสียงแน่น จะทำในรูปแบบที่ 2 ซึ่งค่าเฉลี่ยในการซื้อเสียงต่ำมาก เช่น ในจังหวัดสุพรรณบุรี ทำมาตลอดทั้งปี และหลายปีต่อปี
ทั้งนี้ การแจกเงินหัวละ 500 บาท เป็นค่าเฉลี่ยในการซื้อเสียง เป็นราคาเหมาะสม ตัวเลขอาจสอดคล้องกับโครงการรัฐในล่าสุด เพราะมีการทำการบ้านอย่างดี การซื้อเสียงระดับชาติถูกกว่าท้องถิ่น อบต.ซื้อต่อหัวแพงกว่า เพราะคนเลือกตั้งน้อย ยิ่งน้อยยิ่งต้องซื้อมาก ไทยรักไทยประชานิยมดีกว่าเพื่อไทย เช่น 30 บาทดีกว่ารถคันแรก เพราะ 30 บาทช่วยลดความเหลื่อมล้ำ การเลือกตั้งครั้งล่าสุดเห็นรูปแบบหาเสียงในแบบ 1 และ 2 เพราะรัฐธรรมนูญทำให้พรรคการเมืองอ่อนแอ การเลือกตั้งเป็น ส.ส.แบ่งเขต จึงเห็นพรรคการเมืองดึง ส.ส. และในการหาเสียงแจกเงินซื้อเสียงมากกว่าการหาเสียงด้วยนโยบาย
รัฐบาล คสช.เข้ามาในปีแรกไม่ค่อยเห็นแบบนี้ เพราะเขาบอกว่ารัฐประหารมามีโจทย์ไม่ทำประชานิยม จึงไม่ค่อยมีนโยบายแจกเงิน แต่ของขวัญปีใหม่แจกล่าสุดผูกนโยบายไว้กับการเลือกตั้ง ตรงนี้เป็นปัญหาเชิงโครงสร้าง ทหารไทยเก่งรัฐประหาร ไม่เก่งเลือกตั้งมาตั้งแต่จอมพลถนอม พอมาถึงการเลือกตั้งสิ่งที่รัฐบาลรัฐประหารทำคือต้องอาศัยนักการเมืองมาตั้งพรรคนอมินี เป็นพรรคเฉพาะกิจชั่วคราวเน้นชนะการเลือกตั้งเฉพาะกิจ ถ้าย้อนไปดูตั้งแต่ 14 ตุลา พบพรรคนอมินี เราจะเห็นนโยบายการแจกที่มาพร้อมพรรคนอมินีของทหาร ดังนั้นสิ่งที่เกิดขึ้นในปัจจุบันแสนปกติธรรมดา คนเป็นบิดาดำเนินการแบบนี้ คือ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ แจกเยอะมาก
ทหารต้องทำเพื่อให้ชนะเลือกตั้งมีทั้งแจกเงิน และดึงเจ้าพ่อ ส.ส.มาอยู่ในพรรค ประเด็นทางออกต้องให้ประชาชนมีอำนาจในการต่อรอง การแก้ปัญหาสวัสดิการ สุดท้ายตัดอำนาจทางการเมืองไม่ได้ ดังนั้นจำเป็นต้องเพิ่มอำนาจต่อรองของประชาชน ไม่ว่าจะเป็นแรงงาน ชาวนา รวมกลุ่มเพื่อเพิ่มความเข้มแข็งในการต่อรอง และหากพรรคการเมืองเข้มแข็งจะแข่งด้านนโยบายมากขึ้น การทำให้คนมีอำนาจต่อรอง เช่นไปแก้กฎหมาย เช่น รัฐธรรมนูญปี 2540 ให้ประชาชนเข้าชื่อแก้ไขกฎหมาย ถอดถอนนักการเมืองได้ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารทำให้มีอำนาจมากขึ้น
