รายงานหน้า2 : นักวิชาการชี้จุดบอด ร่าง‘พ.ร.บ.ข้าว’ ป่วน‘ชาวนา-ผู้ค้า’

หมายเหตุนายนิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) เผยแพร่บทความ “ร่าง พ.ร.บ.ข้าว : เพื่อชาวนาจริงหรือ?” และ ผศ.ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต ให้ความเห็นถึงร่าง พ.ร.บ.ข้าว ขณะที่คณะกรรมาธิการวิสามัญ (กมธ.) พิจารณาร่าง พ.ร.บ.ข้าว สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เชิญตัวแทนเครือข่ายชาวนากว่า 70 คน รับฟังเนื้อหาร่าง พ.ร.บ.ข้าว พร้อมชี้แจงประเด็นที่ถูกวิจารณ์

นิพนธ์ พัวพงศกร
นักวิชาการเกียรติคุณ ทีดีอาร์ไอ

ผู้ร่าง พ.ร.บ.ต้องการแก้ปัญหาอาชีพชาวนาที่เสี่ยงขาดทุนสูง แต่ในร่างแรกที่นำเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) กลับเน้นเรื่องให้อำนาจแก่กรมการข้าวในการควบคุมและลงโทษผู้ที่เกี่ยวข้องกับการค้าข้าว และยังเพิ่มอำนาจหน้าที่ให้ทั้งๆ ที่อำนาจหน้าที่นั้นๆ มีหน่วยราชการอื่นดูแลรับผิดชอบตามกฎหมายอยู่แล้ว
แต่ไม่มีสาระสำคัญด้านการแก้ปัญหาอาชีพชาวนาและการพัฒนาห่วงโซ่การผลิตข้าว โดยคณะกรรมาธิการวิสามัญได้ตัดมาตราเหล่านี้ออกหลายมาตรา และมีสาระสำคัญของร่าง พ.ร.บ.ข้าวที่ผ่านวาระ 1 เมื่อวันที่ 30 มกราคม 2562 ที่เป็นอันตรายต่อการพัฒนาคุณภาพข้าวไทย
อย่างไรก็ตาม ฯพณฯ นายกรัฐมนตรี ได้รับทราบถึงปัญหาดังกล่าว จึงมีบัญชาให้ พล.อ.ฉัตรชัย สาริกัลยะ รองนายกรัฐมนตรี ปรึกษาหารือกับ พล.ท.จรรศักดิ์ อานุภาพ รองประธานกรรมาธิการวิสามัญ รวมถึงประธานคณะกรรมาธิการการเกษตรฯเพื่อแก้ไขร่าง พ.ร.บ.ข้าวดังกล่าว หลังจากนั้น กรรมาธิการวิสามัญฯก็ได้ประชุมเพื่อแก้ไขปัญหา เมื่อวันที่ 13-15 กุมภาพันธ์ 2562
ประเด็นสำคัญที่สุดที่มีการแก้ไข ได้แก่ มาตรา 27/1 วรรค 3 เรื่องการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าวจะจำหน่ายได้เฉพาะเมล็ดพันธุ์ที่กรมการข้าวรับรองแล้วเท่านั้น แม้จะมีข้อยกเว้นให้ชาวนาจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ที่ยังไม่ได้รับการรับรองให้แก่ผู้รวบรวมพันธุ์ข้าว แต่ผู้รวบรวมพันธุ์ข้าวไม่สามารถนำไปขายต่อได้….หากผู้รวบรวมนำไปขายต่อก็ติดคุก…..
และทันทีที่กฎหมายฉบับนี้มีผลใช้บังคับ การซื้อขายเมล็ดพันธุ์และข้าวเปลือกไรซ์เบอร์รี่จะผิดกฎหมายทันที เพราะกรมการข้าวยังไม่ได้รับรองพันธุ์ข้าวไรซ์เบอร์รี่
มาตรานี้จึงเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพในการค้าขายของประชาชนอย่างร้ายแรง ยิ่งกว่านั้นกรรมาธิการไม่ได้รับข้อมูลที่ครบถ้วน จึงไม่มีความเข้าใจเรื่องการพัฒนาคุณภาพพันธุ์ข้าวไทย แต่กลับเข้าใจผิดว่า “พันธุ์ข้าวส่วนใหญ่ในตลาด” ไม่มีคุณภาพ และหากสามารถจำกัดการค้าขายเฉพาะเมล็ดพันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวรับรอง ชาวนาจะได้พันธุ์ข้าวที่มีคุณภาพไปปลูก
มาตรา 27/1 วรรคสาม จะปิดกั้นกระบวนการพัฒนาปรับปรุงพันธ์ข้าวของตลาดข้าวไทยอย่างไร ???
ตลาดข้าวไทยมีกระบวนการคัดเลือกปรับปรุงพันธุ์ข้าวให้มีคุณภาพสูง ขายได้ราคาสูงกว่าคู่แข่ง และระยะหลังเริ่มมีข้าว “สี” เพื่อสุขภาพเป็นที่นิยมอย่างรวดเร็ว เช่น ไรซ์เบอร์รี่ ข้าวสังข์หยด ทับทิมชุมแพ ฯลฯ
ศาสตราจารย์ ดร.เบญจวรรณ ฤกษ์เกษม นักวิชาการด้านเกษตรที่มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ให้ความเห็นว่า “มาตรา 27/1 ดูเป็นการจำกัดการพัฒนาพันธุ์ใหม่ๆ…..ในปัจจุบันเมล็ดพันธุ์ข้าวเป็นปัจจัยการผลิตที่มีการซื้อขายมากขึ้น มีการผลิตเพื่อใช้เอง และแลกเปลี่ยนกันน้อยลง
ที่ผ่านมาข้าวพันธุ์ท้องถิ่นหรือพันธุ์พื้นเมือง (ที่ยังไม่ได้รับการรับรองจากกรมการค้าข้าว) ที่ได้กลายเป็นพันธุ์ยอดนิยม (รวมทั้งข้าวหอมมะลิ) ได้แพร่หลายไปโดยชาวนาก่อน แล้วราชการ (ในชื่อกรมการค้าข้าว หรืออื่นๆ) จึงทำเป็นพันธุ์รับรองตามหลัง หาก พ.ร.บ.ฉบับนี้ออกใช้ก่อน พ.ศ.2500 เราคงอดมีข้าวพันธุ์ขาวดอกมะลิ 105 ขาวตาแห้ง 17 ข้าวไรซ์เบอร์รี่ ฯลฯ”
หลังจากการทำความเข้าใจถึงประเด็นนี้ คณะกรรมาธิการวิสามัญ จึงมีมติให้ตัดวรรคที่เป็นปัญหาดังกล่าวออกจากร่าง พ.ร.บ.ที่ผ่านวาระหนึ่ง และใช้วรรคต่อไปนี้แทน
“เพื่อป้องกันหรือแก้ไขปัญหาการแพร่กระจายของพันธุ์ข้าวที่ไม่ได้คุณภาพอันจะสร้างความเสียหายต่อชาวนาและเศรษฐกิจของประเทศ ให้อธิบดีกรมการค้าข้าว โดยความเห็นชอบคณะกรรมการมีอำนาจประกาศห้ามมิให้มีการจำหน่ายเมล็ดพันธุ์ข้าวจากพันธุ์ที่ไม่ได้คุณภาพดังกล่าวได้” รวมถึงได้เพิ่มมาตราด้านการส่งเสริมชาวนา จากร่างเดิมไม่มีมาตราด้านนี้
อย่างไรก็ตาม ร่าง พ.ร.บ.ข้าวยังมีจุดอ่อนสำคัญ 3 ประการ คือมาตรา 20 กำหนดให้ผู้รับซื้อข้าวเปลือกออกใบรับซื้อข้าวเปลือกทุกครั้งและให้ส่งสำเนาใบรับซื้อข้าวเปลือกให้กรมการข้าว โดยให้มุ่งเน้นการใช้วิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์
มาตรานี้ไม่สามารถพิสูจน์ความผิดของผู้กระทำความผิดได้เพราะผู้รับซื้อจะนำข้าวเปลือกที่ซื้อมาเทกองรวมกับข้าวเปลือกของชาวนารายอื่นๆ แต่หากจะนำไปจัดทำบิ๊กดาต้า ก็ไม่ต้องให้อำนาจเจ้าพนักงาน ไม่ต้องมีบทลงโทษ เพราะเสี่ยงต่อการเกิดปัญหาการทุจริต
จุดอ่อนประการที่สอง คือร่างกฎหมายยังไม่มีมาตราที่จะพัฒนาส่งเสริมอาชีพชาวนาให้มั่นคงยั่งยืน หรือสร้างแรงจูงใจให้คนรุ่นใหม่มาประกอบอาชีพทำนา
และจุดอ่อนข้อสาม มาตรา 27/3 คือ การโอนอำนาจการควบคุมเมล็ดพันธุ์ข้าวใน พ.ร.บ.พันธุ์พืช 2518 และอำนาจการจดทะเบียนพันธุ์พืชใหม่ตาม พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ.2542 จากกรมวิชาการเกษตรมายังกรมการข้าว จะเกิดผลเสีย 2 ประการ
คือ 1.สร้างปัญหาความขัดแย้งระหว่างผลประโยชน์ของกรมการข้าวในฐานะผู้วิจัยและให้ทุนวิจัยด้านข้าว กับอำนาจการกำกับควบคุมโดยการออกใบอนุญาต
2.การทำหน้าที่ตามกฎหมายสองฉบับข้างต้น ต้องอาศัยทีมงานนักวิชาการสาขาต่างๆ ร่วมกับผู้เชี่ยวชาญภายนอก ซึ่งการแยกงานด้านกำกับควบคุมข้าวออกไป นอกจากจะลดทอนประสิทธิภาพของการกำกับดูแลด้านข้าวแล้ว รัฐยังต้องสูญเสียงบประมาณเพิ่มขึ้นทั้งด้านลงทุนในอุปกรณ์-เครื่องมือ และเพิ่มจำนวนเจ้าหน้าที่ในกรมการข้าว
กรมการข้าว เป็นกรมขนาดเล็ก คนบางคนเลยอยากให้กรมมีอำนาจในการกำกับควบคุมเพื่อเพิ่มงบประมาณมากขึ้น ซึ่งการเพิ่มอำนาจหน้าที่ นอกจากกระทบประสิทธิภาพและประสิทธิผลการทำงานด้านวิจัยและพัฒนาแล้ว ยังกลับจะลดทอนความน่าเชื่อถือ และความไว้วางใจที่ชาวนาและผู้เกี่ยวข้องมีให้กับกรม เพราะกรมถูกลากเข้าไปเกี่ยวข้องกับความขัดแย้งด้านการมืองและผลประโยชน์ของฝ่ายต่างๆ
หากสมาชิก สนช.ต้องการเห็นร่าง พ.ร.บ.ข้าว เป็นประโยชน์แท้จริงต่อชาวนา และอนาคตวงการข้าวไทย ควรทิ้งประเด็นการเมือง เอาผลประโยชน์ของชาวนาและการค้าข้าวเป็นหลักในการพิจารณา

อนุสรณ์ ธรรมใจ
คณบดีคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต

ในเชิงหลักการร่าง พ.ร.บ.ข้าว ควรจะเน้นเปิดกว้างมากกว่าที่จะไปกำกับควบคุม เพราะจะเกิดการพัฒนาที่ดีกว่า เช่น เรื่องเมล็ดพันธุ์ข้าว ไม่ควรเน้นการกำกับควบคุมมากเกินไปและเน้นเปิดกว้างในการพัฒนาเรื่องต่างๆ ให้มากขึ้น จะช่วยลดการใช้อำนาจดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ด้วย และควรมีระบบหรือกลไกที่จะไปเพิ่มอำนาจให้กับผู้ผลิตหรือชาวนาให้มากกว่านี้
ร่าง พ.ร.บ.ที่ออกมาส่วนตัวมองว่าเรื่องใหญ่คือความไม่ชัดเจนของความหมาย เช่น เรื่องการค้า การจำหน่าย ขาย แลกเปลี่ยนเพื่อประโยชน์ทางการค้า ซึ่งเรื่องประโยชน์ทางการค้านี้บางทีมันอาจจะไม่ได้ทำโดยบุคคลที่มีอาชีพเป็นพ่อค้าก็ได้ เช่น ชาวนาเขาพัฒนาพันธุ์ข้าวขึ้นมาแล้วเอาไปแลกเปลี่ยนหรือขาย เมื่อเขาได้รับค่าตอบแทน เป็นเรื่องที่เขาควรสามารถดำเนินการได้ ฉะนั้น เรื่องการตีความเวลาชาวนามีเมล็ดพันธุ์ข้าวแล้วเอาไปทำอะไรก็ตามแล้วได้ผลประโยชน์กลับมา เราจะตีความว่ายังไง เพื่อประโยชน์ทางการค้าหรือเปล่า
การออกกฎหมายช่วงรอยต่อของรัฐบาลชุดนี้กับรัฐบาลที่จะมาจากการเลือกตั้ง ถ้ากฎหมายฉบับไหนมันยังไม่ได้พิจารณาอย่างรอบคอบ หรือยังไม่ได้พิจารณาในรายละเอียดที่ดีพอ ควรจะรอให้รัฐสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้งจะดีกว่า เพราะสภาใหม่ มีฝ่ายค้าน มีเสรีภาพและมีกระบวนการในการออกกฎหมายที่มีส่วนร่วมมากกว่า สนช.

พล.อ.มารุต ปัชโชตะสิงห์
ประธาน กมธ.พิจารณาร่าง พ.ร.บ.ข้าว

จะนำความเห็นของเครือข่ายชาวนาเขียนไว้ในข้อสังเกต และให้รัฐบาล รวมถึงหน่วยงานที่เกี่ยวข้องรับไปพิจารณา เพราะข้อเสนอดังกล่าวไม่สามารถเขียนไว้ในร่างกฎหมายได้ เพราะจะขาดความยืดหยุ่น แต่ตามอำนาจของคณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการข้าว (กบข.) ที่เขียนไว้ในร่างกฎหมายในมาตรการส่งเสริมและพัฒนา สามารถนำข้อเสนอของชาวนาไปพิจารณาได้
ขณะที่กระบวนการสรรหาตัวแทนชาวนานั้น ในบทเฉพาะกาลกำหนดให้ กบข.ชุดปัจจุบัน ต้องกำหนดกติกาและระเบียบที่เกี่ยวข้องให้เสร็จภายใน 90 วัน ซึ่งขั้นตอนว่าด้วยการสรรหาตัวแทนเกษตรกร จะรับไปพิจารณา

กิตติศักดิ์ รัตนวราหะ
กมธ.พิจารณาร่าง พ.ร.บ.ข้าว

มีฝ่ายการเมืองขอร้องให้ยุติการพิจารณาร่าง พ.ร.บ.ข้าว และให้ยกไปพิจารณาในรัฐบาลหลังการเลือกตั้ง ผมยืนยันว่าไม่มีผลประโยชน์หรือธุรกิจอยู่เบื้องหลัง ขอให้สังคมเข้าใจว่า ร่างกฎหมายดังกล่าวผ่านการพิจารณาหลายขั้นตอน จะมีผลกระทบเล็กน้อยกับผู้ประกอบการ โรงสี เพื่อให้ปรับตัว ลดความเหลื่อมล้ำ และแก้ปัญหาที่ชาวนาถูกเอาเปรียบ
กมธ.ยืนยันว่าจะไม่มีกรณีการรับรองพันธุ์ข้าวของชาวนาเพื่อซื้อ-ขาย แต่เมื่อพิจารณาในร่างกฎหมาย มาตรา 27/2 ว่าด้วยการส่งเสริมให้ชาวนาปลูกข้าวที่ดีมีคุณภาพ ยังกำหนดให้ชาวนาใช้พันธุ์ข้าวที่กรมการข้าวประกาศรับรองพันธุ์ ที่เพาะปลูกในเขตที่มีศักยภาพ ตามที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ประกาศ หรือปลูกในพื้นที่ของตนเองที่มีสิทธิตามกฎหมาย
นอกจากนั้น แล้วในร่างกฎหมายยังกำหนดให้กรมการข้าวเป็นหน่วยงานตรวจสอบพันธุ์ข้าว และสามารถมอบหมายให้หน่วยงานอื่นตรวจสอบคุณภาพเมล็ดพันธุ์ข้าวได้

เกาะติดทุกสถานการณ์จาก
Line @Matichon ได้ที่นี่

LINE @Matichon

บทความก่อนหน้านี้ความนัย เร้นลึก ของ ประยุทธ์ จันทร์โอชา พื้นที่ การเมือง
บทความถัดไปคอฟฟี่เบรก : แบ่งกันชิม