หมายเหตุ – เนื้อหาในงานเสวนา “บทเรียนการเลือกตั้งในรัฐธรรมนูญฉบับ 60” เนื่องในงานรำลึก ศาสตราจารย์ไพโรจน์ ชัยนาม ครั้งที่ 9 ห้องประชุมจิตติ ติงศภัทิย์ คณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ ท่าพระจันทร์ เมื่อวันที่ 22 มิถุนายน
ณรงค์เดช สรุโฆษิต
คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ประชาธิปไตยไม่ได้เท่ากับการเลือกตั้ง 100 เปอร์เซ็นต์ แต่การเลือกตั้งเป็นองค์ประกอบที่ขาดไม่ได้ สำหรับการเลือกตั้งครั้งล่าสุด กรณีการใช้บัตรเลือกตั้งใบเดียวก่อให้เกิดปัญหา กล่าวคือ ถ้าชอบทั้งคนและพรรคก็มีความสุข แต่ถ้าชอบพรรคไม่ชอบคน หรือชอบคนไม่ชอบพรรคจะทำอย่างไร เกาหลีใต้เคยใช้ระบบเลือกตั้งแบบที่เราใช้ แล้วมีเรื่องร้องเรียนศาลรัฐธรรมนูญว่าระบบนี้ไม่สอดคล้องกับหลักประชาธิปไตยในรัฐธรรมนูญเกาหลีหรือไม่ ต่อมาศาลรัฐธรรมนูญเกาหลีวินิจฉัยว่าขัดหลัก direct election เพราะ ส.ส.บัญชีรายชื่อไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน นอกจากนี้ ระบบเลือกตั้งที่ดีต้องตอบสนองกับความต้องการของคนแต่ละคนที่สะท้อนออกไป แต่ระบบนี้ถูกวินิจฉัยว่าไม่ตอบสนองเจตจำนงที่แท้จริงของประชาชน
ตรรกะของผู้ร่างรัฐธรรมนูญข้อหนึ่ง ออกแบบระบบเลือกตั้งแบบนี้เพราะไม่ต้องการให้มีคะแนนเสียงทิ้งน้ำ รัฐธรรมนูญ มาตรา 92 ระบุว่า เขตเลือกตั้งใดปรากฏว่าช่อง “ไม่เลือกผู้ใด” มากกว่าผู้สมัคร คือไม่มีใครชนะช่องไม่เลือกผู้ใด ผู้สมัครทุกคนหมดสิทธิในการเลือกตั้งครั้งนี้ คือตัดสิทธิทั้งหมด นี่คือการทำให้คะแนนเสียงถูกทิ้งเหว ไม่ใช่ทิ้งน้ำ คือยิ่งไปกันใหญ่ ในขณะที่รัฐธรรมนูญ 40 และ 50 ใช้คำว่า “ช่องไม่ประสงค์จะลงคะแนน” ซึ่งจะไม่ถูกเอามานับ
ส่วนตัวพยายามหาเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญแต่ยังหาไม่ได้ การร่างรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งที่กระทบคนทุกคน เป็นสาธารณะ ผู้ร่างอภิปรายอะไร ถกแถลงเรื่องใดในที่ประชุมก่อนออกมาเป็นบทบัญญัติ เราควรต้องรู้ ในรัฐธรรมนูญ 40 และ 50 ก็มี แต่รัฐธรรมนูญ 60 จนถึงขณะนี้ยังไม่มี
สำหรับสิ่งที่ไม่มีในรัฐธรรมนูญฉบับนี้แล้วทำให้เกิดปัญหาเรื่องสูตรคำนวณมากๆ คือจำนวนคะแนนเสียงขั้นต่ำซึ่งก็คือจำนวนที่พรรคการเมืองซึ่งลงบัญชีรายชื่อจะต้องมีถ้าไม่ผ่านเกณฑ์นี้ ตัดออก ของไทยเราเคยมีจำนวนคะแนนเสียงขั้นต่ำ 5 เปอร์เซ็นต์ สมมุติว่ามีผู้ใช้สิทธิ 40 ล้านคน ถ้าพรรคการเมืองไหนไม่ถึง 5 เปอร์เซ็นต์ คือ 2 ล้าน ก็จะตัดออก ไม่เอามาคำนวณ ส.ส.จำนวนคะแนนเสียงขั้นต่ำ มีในหลายประเทศที่ต้องการให้ระบบการเมืองมีเสถียรภาพ การที่ไม่มีจำนวนคะแนนเสียงขั้นต่ำส่งผลคือให้มีพรรคเล็กพรรคน้อยอย่างที่เราเห็นอยู่ ตัวอย่างประเทศที่มีจำนวนคะแนนเสียงขั้นต่ำ ได้แก่ ตุรกี กำหนดไว้ 10 เปอร์เซ็นต์, เยอรมัน 5 เปอรเซ็นต์, นิวซีแลนด์ และออสเตรีย 4 เปอร์เซ็นต์ เป็นต้น
นอกจากนี้ วิธีคำนวณก็เป็นประเด็น สิ่งที่บ้านเราใช้อยู่ คือการนำคะแนนทุกพรรคการเมืองมารวมกัน หารจำนวน ส.ส. ครั้งนี้หาร 500 แล้วนำค่าเฉลี่ยไปหารคะแนนที่พรรคการเมืองนั้นได้รับ ได้จำนวน ส.ส.แล้วเก็บเศษไว้ ถ้า ส.ส.ครบจำนวนแล้ว เช่น 150 ก็จบ ไม่เอาเศษมาคิด แต่ถ้าไม่ครบ 150 จะมาเพิ่ม ส.ส.ให้พรรคที่มีเศษเยอะที่สุด จนครบ 150 นี่คือวิธีซึ่งเราใช้มาตลอดอย่างไม่มีปัญหา แต่พอเอามาใช้กับระบบสัดส่วนจึงเกิดอะไรงงๆ อย่างที่เป็นอยู่
อีกสิ่งหนึ่งที่มีปัญหาคือกรณีพรรคเพื่อไทยได้ 137 ที่นั่งในระบบแบ่งเขต ได้คะแนนเสียงส่วนเกิน 29 ที่ จะทำอย่างไร ในโลกนี้มี 2 วิธีใหญ่ โดยวิธีที่บ้านเราใช้คือคำนวณ 2 รอบ หมายความว่าไปปรับลดพรรคอื่นๆ ดังนั้น กระทบทุกพรรค
กล่าวโดยสรุปคือ ปัญหาในครั้งนี้มีสูตรคำนวณที่ทำให้เกิดเบี้ยหัวแตก มีวิธีการค่อนข้างสับสน การไม่มีคะแนนเสียงขั้นต่ำและระบบการจัดการกับ ส.ส.เกินมีปัญหา เพราะไม่ปล่อยตามธรรมชาติ แต่ใช้วิธีปรับลดลงมา นอกจากนี้ การแบ่งเขตเลือกตั้งก็เป็นปัญหา โดยเป็นสิ่งที่สามารถกำหนดผลได้เลยว่าใครชนะหรือแพ้ องค์กรที่จะแบ่งเขตต้องเป็นกลาง ต้องคำนึงถึงความโปร่งใสและการมีส่วนร่วม ในหลายเขตมีภาพออกมาอย่างที่ทำให้งง ขัดต่อหลักสากลที่ควรจะเป็น
เรื่องที่เป็นห่วงคือการเพิกถอนสิทธิผู้สมัครรับเลือกตั้งในรัฐธรรมนูญของเรา ถ้าใครเคยทุจริตถูกตัดสิทธิตลอดชีวิต ในภายหลังเกิดประเด็นปัญหา เช่น การฝ่าฝืนจริยธรรม 235 วรรค 4 ถูกตัดสิทธิตลอดชีวิต ม.144 ส.ส.ยุ่งเกี่ยวกับการใช้งบก็ตัดสิทธิตลอดชีวิต
วันนี้กระบวนการเลือกตั้งเกิดคำถามมากมาย บางทีอาจสุจริต อาจเป็นความผิดพลาดของมนุษย์ทั้งหมดก็ได้ แต่เพียงแค่คนไม่มั่นใจระบบเลือกตั้งก็สั่นคลอนความมั่นใจในระบอบประชาธิปไตยแล้ว ส่วนตัวอยากให้เราไปในทิศทางประชาธิปไตย แต่เชื่อว่าประชาธิปไตยคือการเรียนรู้ วันนี้อาจยังไม่สำเร็จไม่เป็นไร ก็คาดหวังว่าในอนาคตจะสำเร็จ
อรรถสิทธิ์ พานแก้ว
คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
การเลือกตั้งไม่ได้อยู่ที่ก่อนการเลือกตั้ง หรือวันเลือกตั้ง วันหลังเลือกตั้งคือสิ่งที่ต้องคำนึงถึงก่อนมากกว่าวันเลือกตั้งเสียอีก ก่อนเลือกตั้ง กกต.จัดการให้ลงตัว สะดวกและตอบสนองหรือเปล่า ตรงนี้ยังมีเครื่องหมายคำถาม 3 รอบ
บทเรียนอย่างหนึ่งคือการจัดการที่ไม่ค่อยลงตัว ไม่สะดวก ไม่ตอบสนอง ไม่ค่อยทำให้เราเห็นได้ชัดถึงความโปร่งใส ความไม่มั่นใจกับกระบวนการเลือกตั้งจึงเกิดขึ้น ความน่ากลัวอยู่ตรงนี้ ถ้าคนไม่เชื่อในการเลือกตั้งแล้ว คนจะไม่เชื่อใจรัฐบาล ไม่เชื่อใจ ส.ส. หากไม่มีความเชื่อมั่น รัฐบาล และ ส.ส.จะอยู่ไม่ได้ ถ้าไม่มีความเชื่อใจทั้งหมดก็จบ นี่คือสิ่งที่เราเรียนรู้ในส่วนของ กกต.
การเลือกตั้งครั้งนี้ไม่มีการเปิดเผยคะแนนรายหน่วย จริงๆ แล้วโดยปกติก็ไม่เคยเปิดเผยต่อคนทั่วไปอยู่แล้ว ไม่ว่ากี่ครั้งเหตุผลที่ได้ตลอดเวลาคือ ให้ไปขอ กกต.จังหวัดเพราะ กกต.กลางไม่มี อีกเหตุผลหนึ่งคือเราไม่ได้เป็นผู้มีส่วนได้เสียกับการเลือกตั้ง นักการเมืองในเขตนั้นเท่านั้นที่จะขอได้
รัฐธรรมนูญฉบับนี้ ตอนที่มีการเขียนว่าพรรคการเมืองต้องมีสมาชิก มีองค์กร มีสาขาพรรค รู้สึกดีใจมาก แต่สุดท้ายยังห่างไกลจากพรรคการเมืองในความหมายใหม่อยู่มาก เกิดการงดเว้นในบางส่วน ขอใช้คำว่า พรรคเยอะ แต่ไม่ยั่งยืน การได้คะแนนเกินจำนวนสมาชิกบอกอะไรหลายอย่าง ถามว่าการเลือกตั้งแบบกระแสมันจะช่วยให้เกิดสถาบันทางการเมืองได้หรือเปล่า ครั้งหน้า ไม่ใหม่แล้ว ไม่สดแล้ว ขายได้ครั้งเดียว แล้วจะเป็นอย่างไร มีพรรคใหม่เกิดขึ้นตลอดเวลาแล้วครั้งหน้าก็หายไป
ในส่วนของไพรมารีโหวตต้องเอามาใช้จริง ขอยกกรณีของคุณสิริพงศ์ อังคสกุลเกียรติ พรรคภูมิใจไทย ที่งดออกสียง นี่จะเป็นกรณีที่ไพรมารีโหวตสำคัญมากกับ ส.ส.และประชาชนเอง เพราะมองว่าไพรมารีโหวตคือความปลอดภัย เป็นสิ่งที่คอยช่วยตัว ส.ส. ถ้าเขาโหวตตามความต้องการของคนในพื้นที่ เมื่อก่อน ส.ส.ต้องการชนะเลือกตั้ง แต่ถ้าพรรคไม่ส่งลงเสียอย่างจะทำอะไรได้ ก็ต้องย้ายพรรค แต่พอย้ายไปเรื่อยๆ ก็เกิดปัญหาเรื่องการไม่มีจุดยืนทางการเมืองหรือเปล่า ถ้ามีจุดยืนทางการเมืองมากขึ้นแล้ว ส.ส.จะฟังใคร ฟังพรรค หรือฟังคนในพื้นที่ การฟังคนในพื้นที่แล้วพอถึงเวลาเลือกตั้งพรรคไม่ส่ง การมีไพรมารีจะช่วยได้ แต่ประชาชนในพื้นที่ต้องพร้อมโอบรับด้วย อย่างน้อยทำให้ ส.ส.รู้สึกว่าจะโหวตอย่างไรก็ตาม เป็นการคำนึงถึงคนในพื้นที่ ไม่ใช่บอกว่ามติพรรคเป็นแบบนี้ การไม่ได้โหวตสวน แต่งดออกเสียงก็ถือว่าไม่ทำตามมติพรรค แน่นอนอาจโดนเรื่องยึดทรัพยากรอะไรก็ว่าไป แต่ยังลงเลือกตั้งได้ เมื่อพรรคเห็นว่าคนในพื้นที่สนับสนุนอยู่ พรรคก็ต้องยอม เพราะฉะนั้นไพรมารีโหวตต้องใช้
ครั้งนี้เรามีพรรคเล็กจำนวนมาก ถามว่าการทำงานในสภาจะเป็นอย่างไร ความเป็นตัวแทนของ ส.ส.พรรคเล็กจะเป็นอย่างไร พรรคเล็กได้เป็น ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ทั้งหมด เรามี ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์เยอะ มันก็มีข้อดี ปาร์ตี้ลิสต์น่าจะเป็นเรื่องของ ส.ส.ที่ดูนโยบายระดับประเทศ แต่ถามว่า ส.ส.พรรคเล็กจะหยิบอะไรมาเป็นตัวแทน
บทเรียนของการออกแบบระบบเลือกตั้งต้องดูถึง 2 ครั้งโดยหลัก ครั้งแรกทุกคนปรับตัวได้ระดับหนึ่ง ทุกคนมีแตกแบงก์พัน แตกแบงก์ร้อย บางทีแบงก์ร้อยหล่นไปบ้าง แล้วครั้งหน้าจะแตกอย่างไรดี บทเรียนครั้งนี้คือ บางทีผลการเลือกตั้งไม่ได้เป็นปัจจัยเดียวที่จะเกิดขึ้นหลังวันเลือกตั้งในการกำหนดความเป็นไปในทางการเมืองและการต่อสู้ของนักการเมืองในสนามการเมือง เรามีปัจจัยอื่นมาซ้อนทับ แต่ถ้าให้สรุปว่าบทเรียนจากรัฐธรรมนูญ 60 จากการเลือกตั้งมีว่าอย่างไร ต้องขอเรียกว่า “ท่าดีทีเหลว” มันดีมากถ้าทำได้แบบที่เขียน แต่พอทำจริง มีเบรกบ้าง ซ้ายบ้าง ขวาบ้าง ก็เลยเหลว
ระบบเลือกตั้งไม่ได้มี 5 ระบบ 10 ระบบ แต่มีเยอะมากในโลกนี้แล้วแต่ว่าประเทศนั้นจะเลือกออกแบบระบบเลือกตั้งอย่างไร ในหลายประเทศมีความล้มเหลวจากการออกแบบระบบการเลือกตั้ง คนไม่ได้เลือกตามระบบที่ออกแบบไว้ มีความคิดความเชื่อค่านิยมในประเทศที่ทำให้การออกแบบไม่ได้ผล ขึ้นอยู่กับว่าโจทย์คืออะไร ประชาชนเองอาจมีทางที่จะเลือกไป เพียงแต่ว่าสิ่งที่อยู่รอบข้างจะส่งผลต่อการเลือกแบบนั้นมากน้อยแค่ไหน
ยิ่งชีพ อัชฌานนท์
ผู้จัดการโครงการอินเตอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (ไอลอว์)
ทันทีที่เห็นร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ออกมาเมื่อต้นปี 2559 ก็พอจะเดาได้ว่าร่างมาเพื่อวัตถุประสงค์ 2 อย่างคือ 1.ให้ทหารอยู่ในอำนาจได้หลังการเลือกตั้ง โดยรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง 2.ทำลายพรรคฝ่ายตรงข้ามของทหาร ซึ่งนาทีนั้น ในปี 2559 คือพรรคเพื่อไทยเป็นหลักพรรคเดียว ส่วนกติกาในรายละเอียดว่าพรรคการเมืองต้องมีองค์ประกอบใดบ้างเพื่อเป็นสถาบันของประชาชน คิดว่าเป็นกติกาที่ร่างขึ้นมาเพื่อทำลายพรรคฝ่ายตรงข้ามของ คสช.โดยชัดเจน การจะมองว่ามีเหตุผลก็คงได้ แต่ส่วนตัวมองว่ามีขึ้นเพื่อทำให้ฝ่ายตรงข้ามทำงานลำบาก ขยับตัวไม่ได้ ส่วนฝ่ายที่เห็นตรงกัน อะไรก็ผ่านได้หมด
ที่ผ่านมา มีเรื่องที่คาดหมายได้อยู่แล้วก่อนการเลือกตั้ง เมื่ออ่านรัฐธรรมนูญแล้วก็คาดเดาได้ทันที เช่น 1.พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา จะเป็นนายกฯต่อ เราต้องไม่ไร้เดียงสา เห็นร่างรัฐธรรมนูญแล้วก็รู้ว่าเขียนมาเพื่อสิ่งนี้ แต่มีกลไก 10 กว่าอย่างก่อนมาถึงวันนี้ได้ ช่วง 1-2 เดือนก่อนการเลือกตั้ง มีบางคนรวมถึงตัวเองด้วยที่เผลอไร้เดียงสาไปคิดว่าเสียงของประชาชนจะมีความหมาย ถ้าคนไม่เอา พล.อ.ประยุทธ์จริงๆ ก็ต้องไม่ได้เป็นนายกฯ แต่สุดท้ายผลก็เป็นอย่างที่เห็น 2.พรรคเพื่อไทยไม่ได้ ส.ส.ปาร์ตี้ลิสต์ ซึ่งเป็นผลจากระบบที่ถูกออกแบบมาแล้ว เป็นความตั้งใจให้พรรคการเมืองได้ที่นั่งน้อย การที่พรรคใหญ่ชนะเขตเยอะและไม่ได้ปาร์ตี้ลิสต์ถูกดีไซน์มาแล้ว 3.ส.ว.250 คนเลือก พล.อ.ประยุทธ์ ไม่มีงูเห่าใน ส.ว.
ที่สำคัญคือรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังเพิ่มเงื่อนไขในการยุบพรรคการเมืองให้กว้างขึ้น แต่เดิมยังคิดไม่ออกว่าจะหยิบอะไรมาใช้กับพรรคไหน คิดว่าเป้าหมายหลักคือการยุบพรรคเพื่อไทยให้ได้ก่อน สุดท้ายยุบพรรคไทยรักษาชาติซึ่งเป็นเกมที่รู้อยู่แล้ว
คุณสมบัติของ ส.ส.ก็เป็นเรื่องที่เขียนมากขึ้นในรัฐธรรมนูญ 60 โดยขยายออกมาใหญ่โต และมีถ้อยคำกว้างขวางเพิ่มเติมขึ้นมา คุณสมบัติของผู้สมัคร ส.ส.เป็นเรื่องสำคัญร้ายแรงสุดสุด ซึ่งถ้าจะแก้รัฐธรรมนูญข้อนี้ต้องทำประชามติ ดังนั้นจึงเห็นได้ว่าคนร่างรัฐธรรมนูญใส่ใจเรื่องคุณสมบัติ ส.ส.มาก คิดอยู่แล้วว่าฝ่ายตรงข้าม คสช.ต้องถูกโต้แย้งว่าขาดคุณสมบัติซึ่งจริงๆ แล้วมีหลายกรณี ไม่ใช่เฉพาะคุณธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ แต่ยังมีผู้สมัคร ส.ส.พรรคอนาคตใหม่หลายรายถูกตัดสิทธิไปก่อนเลือกตั้ง นี่คือสิ่งที่คาดหมายได้อยู่แล้ว
สำหรับเรื่องที่ส่วนตัวแล้วไม่ได้คาดหมายว่าจะเกิดขึ้นคือ การเลือกตั้งล่วงหน้ามีการแจกบัตรผิดเขต นี่คือสิ่งที่เสียใจมาก สุดท้ายเป็นบัตรเสีย “ไอลอว์” ได้ส่งเจ้าหน้าที่ไปสังเกตการณ์การนับคะแนนเลือกตั้งนอกเขต พบว่าบัตรเสียจากการแจกบัตรผิดเขต ราว 2.5 เปอร์เซ็นต์ แต่อีก 2 ล้านกว่าใบ คนที่จะตอบได้คือ กกต.ว่าเสียเพราะอะไร เพราะแจกบัตรผิดเท่าไหร่ เพราะประชาชนไม่ยอมกา แต่ไปวงกลม หรือวาดการ์ตูนเท่าไหร่ หรือกา 2 ช่อง ซึ่งอาจเกิดจากผู้ใช้สิทธิไม่เข้าใจระบบเลือกตั้ง ซึ่งเป็นความผิดของ กกต.ร่วมกับผู้ใช้สิทธิ ส่วนตัวอยากรู้มากว่าทำไมเสียมากถึง 2 ล้านใบ ถ้า กกต.ตั้งใจอยากหาความรู้ว่าบัตรเสียเพราะอะไรเพื่อให้การเลือกตั้งครั้งหน้าดีขึ้นควรหาคำตอบ
ในบอร์ดนับคะแนน พบความผิดพลาดที่หลายท่านถ่ายคลิปออกมา ตรงนี้ถ้ามองโลกในแง่ดีก็อยากเชื่อว่าเป็นความผิดพลาดของมนุษย์ เบลอ เพราะทำงานเหนื่อย แต่แปลกที่ผลไปตกอยู่กับพรรคเดียวที่ได้ประโยชน์
เรื่องจริยธรรม ส.ส.มีการร่างไว้กว้างมาก ทำอะไรก็ผิดหมด ใช้ประโยคทำนองว่า คนที่ดีอุทิศเวลาเพื่อส่วนรวม คือกว้างมาก กว้างกว่าทุกกฎหมายที่เคยมีมา คนที่จะตีความคือศาลรัฐธรรมนูญ ในอนาคตถ้ารู้สึกว่าอยากเอาใครออกจากสภาก็จะมีเครื่องมือนี้อยู่อีก 1 ชิ้น คือการร้องว่า ส.ส.ผิดมาตรฐานจริยธรรมอย่างร้ายแรง และให้เอาออกจากตำแหน่งได้
ประเด็นยุทธศาสตร์ 20 ปีที่ คสช.ร่างขึ้น ต่อไปหากมีการเสนอกฎหมายต่างๆ อาจมีการอ้างได้ว่าขัดยุทธศาสตร์ 20 ปี ที่ตนร่างไว้เอง คนตีความบังคับใช้ก็คือ ส.ว.250 คน ซึ่งก็คือคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติที่ พล.อ.ประยุทธ์นั่งเป็นประธานรวมถึงศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นคนกลุ่มเดิม สุดท้ายคือแผนปฏิรูปประเทศซึ่ง คสช.เขียนเองอีก โดยมีความยาว 3,000 กว่าหน้า ไม่แน่ใจว่าคนเขียนและคนประกาศใช้อ่านหมดหรือไม่ ซึ่งถ้าฝ่ายค้านหรือฝ่ายไหนก็ตามเสนอแล้วเห็นว่าไม่อยากให้ผ่านก็อาจอ้างว่าไม่สอดคล้องกับบรรทัดใดบรรทัดหนึ่งใน 3,000 กว่าหน้าก็ได้
