ผลการศึกษาแก้ รธน.256 ฉบับสรุปแบบไม่สรุป
หมายเหตุ – ส่วนหนึ่งในรายงานสรุปผลการพิจารณาของคณะกรรมาธิการ (กมธ.) พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญก่อนรับหลักการ ในส่วนของการแก้ไขรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ระหว่างร่างของพรรคร่วมฝ่ายค้านและพรรคร่วมรัฐบาล ที่ กมธ.เสนอประธานสภา เพื่อพิจารณาก่อนโหวตวาระแรก
⦁สรุปผลการพิจารณา
1.ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ….(แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) ซึ่งนายสมพงษ์ อมรวิวัฒน์กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ 1)
-ประเด็นการเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
คณะกรรมาธิการมีความเห็นเป็นสองแนวทาง คือ
แนวทางที่หนึ่ง…การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญและคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 โดยมีเหตุผลหลายประการ ดังนี้
1) ไม่มีบทบัญญัติใดในรัฐธรรมนูญห้ามมิให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
2) บทบัญญัติในมาตรา 256/9 ของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้ ได้กำหนด ห้ามมิให้สภาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมความในหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์
3) บทบัญญัติในมาตรา 256 (8) กำหนดไว้ว่า หากมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติตามกฎหมายว่าด้วยประชามติ ก่อนนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวไม่เคยมีการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใดมาก่อน อันเป็นไปตามนัยแห่ง คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 ที่ว่า “รัฐธรรมนูญที่ได้มาโดยการลงมติของประชาชนก็ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่”
แนวทางที่สอง…การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ อาจขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 โดยมีเหตุผลหลายประการ ดังนี้
1) ควรให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับหรือไม่เสียก่อน โดยอาศัยช่องทางที่กำหนดไว้ในมาตรา 210(2) และ พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ มาตรา 7(2) มาตรา 41(4) และมาตรา 44
2) บทบัญญัติมาตรา 256/11 ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กำหนดให้นำร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญจัดทำแล้วเสร็จไปออกเสียงประชามติทันที โดยไม่ผ่านการพิจารณาให้ความเห็นชอบของรัฐสภาก่อน เป็นการขัดต่อบทบัญญัติในมาตรา 256
3) เจตนารมณ์ของมาตรา 256 คือ ให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราเท่านั้น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญยังต้องอยู่ภายใต้ มาตรา 255 ซึ่งเป็นข้อห้ามเด็ดขาดในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ การกำหนดห้ามมิให้สภาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ เป็นข้อจำกัดที่ไม่เพียงพอที่จะทำให้ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมนี้ไม่ขัดต่อมาตรา 255
4) ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มิใช่การแก้ไขเพิ่มเติมรายมาตรา แต่เป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ หากประสงค์จะให้รัฐสภารับหลักการร่างรัฐธรรมนูญนี้ อาจดำเนินการได้ 3 วิธี คือ 1.คณะรัฐมนตรี นำประเด็นดังกล่าวไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติเสียก่อน 2.เสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา และ 3.ผู้เสนอญัตติถอนญัตติ และเสนอญัตติเข้ามาใหม่เพื่อขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา
5) การเพิ่มหมวด 15/1 เพื่อให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่มีความชัดเจนว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขัดหรือแย้งต่อมาตรา 255 และมาตรา 256(8) หรือไม่ และกรณีดังกล่าวเป็นการมอบหน้าที่และอำนาจแก่สภาร่างรัฐธรรมนูญไปจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนสมาชิกรัฐสภานอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 255 และมาตรา 256(8) อันเป็นประเด็นปัญหาว่าสามารถทำได้หรือไม่กรณีนี้เป็นปัญหาสำคัญสมควรที่จะเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาตามมาตรา 210(2) เพื่อให้ได้ข้อยุติเสียก่อน
6) การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่มีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญ เป็นการกระทำที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญได้ผ่านกระบวนการออกเสียงประชามติของประชาชน รัฐสภาเป็นเพียงองค์กรตามรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ให้มีผลเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญได้ และไม่สามารถมอบอำนาจไปให้สภาร่างรัฐธรรมนูญจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้
7) มาตรา 255 มีเจตนารมณ์เพื่อเป็นข้อห้ามมิให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ และการแก้ไขเพิ่มเติมหลักการในมาตรา 1 และมาตรา 2 โดยเด็ดขาด การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ จึงมิอาจกระทำได้ จึงควรถอนญัตติแล้วเสนอญัตติใหม่เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราที่ไม่ขัดกับ เจตนารมณ์และหลักการของมาตรา 255
8) องค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญไม่อาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับอันเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญได้
-ประเด็นการออกเสียงประชามติ
ส่วนที่ 1 การดำเนินการออกเสียงประชามติ
แนวทางที่หนึ่ง… ดำเนินการออกเสียงประชามติหนึ่งครั้งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 256 (7) และ (8) ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย สำหรับการออกเสียงประชามติก่อนรับหลักการไม่สามารถทำได้ เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้ให้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติที่จะกระทำได้ และปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ
แนวทางที่สอง…ดำเนินการออกเสียงประชามติสองครั้ง คือ ครั้งที่หนึ่งก่อนที่รัฐสภาจะลงมติรับหลักการในวาระที่หนึ่ง เพื่อให้สอดคล้องกับคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 และครั้งที่สองก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย
ส่วนที่ 2 ต้องมีกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติก่อนหรือไม่ และใช้กฎหมายปัจจุบันได้หรือไม่
การออกเสียงประชามตินั้นจำเป็นจะต้องมีกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติเสียก่อน และควรจัดทำกฎหมายดังกล่าวให้แล้วเสร็จก่อนถึงขั้นตอนการจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ตามมาตรา 256(8)
2.ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ..) พุทธศักราช ….(แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่) ซึ่งนายวิรัช รัตนเศรษฐ กับคณะ เป็นผู้เสนอ (ร่างที่ 2)
-ประเด็นการเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่
คณะกรรมาธิการมีความเห็นเป็นสองแนวทาง คือ
แนวทางที่หนึ่ง…การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญและคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 โดยมีเหตุผลหลายประการ ดังนี้
1) รัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติใดห้ามมิให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ
2) บทบัญญัติในมาตรา 256/13 ของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้กำหนดห้ามมิให้สภาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมความในหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ จึงถือไม่ได้ว่าเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ
3) บทบัญญัติในมาตรา 256(8) กำหนดไว้ว่า หากมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติตามกฎหมายว่าด้วยประชามติ ก่อนนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย ซึ่งบทบัญญัติดังกล่าวไม่เคยมีการกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใดมาก่อน
ดังนั้น เมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาในวาระที่สาม ก็จะต้องนำร่างรัฐธรรมนูญดังกล่าวไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย
4) การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามร่างนี้ เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมในหมวด 15 โดยมีเนื้อหาประกอบด้วยการแก้ไขเพิ่มเติมวรรคหนึ่งของมาตรา 256 ซึ่งเกี่ยวกับหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ และอีกส่วนหนึ่งเป็นการเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งการแก้ไขเพิ่มเติมตามที่เสนอเป็นไปตามหลักการของการแก้ไขกฎหมาย
5) การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามร่างนี้ เป็นไปตามหลักการที่ว่า การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้จัดทำโดยผู้มีส่วนได้เสีย
แนวทางที่สอง…การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเพิ่มหมวด 15/1 อาจขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 โดยมีเหตุผลหลายประการ ดังนี้
1) ควรให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ หรือไม่เสียก่อน
2) เจตนารมณ์ของมาตรา 256 คือให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตราเท่านั้น และศาลรัฐธรรมนูญก็เคยมีคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ การแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับจึงเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 รัฐสภาไม่มีอำนาจที่กระทำได้ นอกจากนี้ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญยังต้องอยู่ภายใต้มาตรา 255 ซึ่งเป็นข้อห้ามเด็ดขาดในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ การกำหนดห้ามมิให้สภาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไข เพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ เป็นข้อจำกัดที่ไม่เพียงพอที่จะทำให้ร่างรัฐธรรมนูญ แก้ไขเพิ่มเติมนี้ไม่ขัดต่อมาตรา 255
3) ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้มิใช่การแก้ไขเพิ่มเติมรายมาตรา แต่เป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของมาตรา 291 ของรัฐธรรมนูญ 2550 หากประสงค์จะให้รัฐสภารับหลักการร่างรัฐธรรมนูญนี้ อาจดำเนินการได้ 3 วิธี คือ 1.คณะรัฐมนตรี นำประเด็นดังกล่าวไปให้ประชาชนออกเสียงประชามติเสียก่อน 2.เสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา และ 3.ผู้เสนอญัตติถอนญัตติ และเสนอญัตติเข้ามาใหม่เพื่อขอแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา
4) การเพิ่มหมวด 15/1 เพื่อให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ไม่มีความชัดเจนว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญจะจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขัดหรือแย้งต่อมาตรา 255 และมาตรา 256(8) หรือไม่ สมควรที่จะเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภาตามมาตรา 210(2) เพื่อให้ได้ข้อยุติเสียก่อน
5) ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้ห้ามมิให้สภาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมหมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ จึงไม่เป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ แต่ในหลักการและเหตุผลของร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้กลับกำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า ประสงค์ที่จะให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ จึงเป็นเรื่องที่ย้อนแย้งกัน
6) การแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 และเพิ่มหมวด 15/1 การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ดังกล่าวยังไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของมาตรา 255 และมาตรา 256 นอกจากนี้ยังขัดหรือแย้งต่อคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 อีกด้วย
7) มาตรา 255 มีเจตนารมณ์เพื่อเป็นข้อห้ามมิให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ และแก้ไขเพิ่มเติมหลักการในมาตรา 1 และมาตรา 2 โดยเด็ดขาด การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับจึงมิอาจกระทำได้ จึงควรถอนญัตติแล้วเสนอญัตติใหม่เพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา
8) องค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยรัฐธรรมนูญไม่อาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเพื่อจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับอันเป็นการยกเลิกรัฐธรรมนูญได้
-ประเด็นการออกเสียงประชามติ
ส่วนที่ 1 การดำเนินการออกเสียงประชามติ
แนวทางที่หนึ่ง…ดำเนินการออกเสียงประชามติหนึ่งครั้งตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 256 (7) และ(8) ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย สำหรับการออกเสียงประชามติก่อนรับหลักการไม่สามารถทำได้ เพราะรัฐธรรมนูญไม่ได้ให้อำนาจฝ่ายนิติบัญญัติที่จะกระทำได้ และปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ
แนวทางที่สอง… ดำเนินการออกเสียงประชามติสองครั้ง คือ ครั้งที่หนึ่งก่อนที่รัฐสภา จะลงมติรับหลักการในวาระที่หนึ่ง และครั้งที่สองก่อนนำขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย
ส่วนที่ 2 ต้องมีกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติก่อนหรือไม่ ใช้กฎหมายปัจจุบันได้หรือไม่
การออกเสียงประชามตินั้นจำเป็นจะต้องมีกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติเสียก่อน และควรจัดทำกฎหมายดังกล่าวให้แล้วเสร็จก่อนถึงขั้นตอนการออกเสียงประชามติตามมาตรา 256 (8)
