ประชามติแก้ไข รธน. ตามขั้นตอนหรือพิธีกรรมยื้อเวลา
หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการกรณีสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) เสนอให้ทำประชามติก่อนแก้ไขร่างรัฐธรรมนูญ ที่รัฐสภาลงมติรับหลักการไปเมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายนที่ผ่านมา
วีระศักดิ์ เครือเทพ
นักวิชาการคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
การทำประชามติก่อนหรือไม่ ต้องแยกออกเป็น 2 ประเด็น ต้องถามว่าที่มาของรัฐธรรมนูญมาด้วยประชามติ การแก้โดยประชามติก่อนก็ถือว่ามีเหตุผล เพียงแต่มีโจทย์ที่น่าคิดว่าควรทำขณะนี้หรือยกร่างก่อนแล้วทำประชามติในภายหลัง ถ้าทำตอนนี้ แค่ถามว่าให้แก้ไขหรือไม่ โดยไม่เห็นสาระสำคัญล่วงหน้า ถือว่าเป็นการปิดโอกาสที่จะไม่แก้ไข หากผลประชามติบอกว่าไม่แก้ ดังนั้น ผู้เสนอให้ทำก่อนคงชิงเกมเพื่อยุติการแก้ไข
หรือถ้าผลประชามติบอกให้แก้ไข เมื่อร่างผ่านวาระ 3จะต้องทำประชามติอีกรอบหรือไม่ การทำประชามติ 2 ครั้งอาจถูกมองว่าสิ้นเปลืองและเสียเวลา ดังนั้น สิ่งที่ ส.ว.นำเสนอก็คงจะใช้ความได้เปรียบจากเกมการเมือง เป็นเรื่องที่เข้าใจไม่ยาก และถ้าจริงใจในการแก้ไข ขอให้ยกร่างไปก่อนแล้วถามรอบเดียว ประชาชนจะมีข้อมูลรอบด้านมากขึ้น ได้เห็นว่ามีอะไรที่แตกต่างจากของเดิม จะดีขึ้นหรือแย่ลงก็ต้องนำไปพิจารณา
สำหรับมาตรา 256 ก็บอกให้ชัดเจนว่าเมื่อร่างผ่านวาระ 3 จะต้องไปทำประชามติ แต่ต้องเข้าใจว่าข้อเสนอของ ส.ว.เป็นเหตุผลทางการเมืองว่า เมื่อรัฐธรรมนูญมาด้วยการลงประชามติ 16 ล้านเสียง ก็คงต้องถามก่อน แต่ท้ายที่สุดก็จะต้องมีการทำประชามติอีกครั้ง ขณะที่กระบวนการปกติในการแก้ไขก็ค่อนข้างยาวนาน ถ้าเพิ่มอะไรเข้าไปอีกด้วยเหตุผลทางการเมือง แม้ว่าจะไม่ผิดกฎหมายหรือมีข้อห้าม ก็ต้องถามกลับไปว่าสอดคล้องกับสถานการณ์ความรุนแรงทางการเมืองในขณะนี้หรือไม่เพราะฉะนั้นทุกฝ่ายควรรีบดำเนินการ ไม่อย่างนั้นก็แก้ปัญหาความแย้งไม่ได้
สำหรับการยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความก่อนถึงวาระ 3 ยอมรับว่ายังไม่เห็นช่องทาง หรือมีประเด็นที่น่าสงสัย ที่เป็นข้อขัดแย้ง แต่ผู้ที่เสนอให้ตีความก็คงบอกเหตุผลได้ ขณะที่สมาชิกรัฐสภาก็รับร่างในวาระแรกไปแล้ว โดยไม่รื้อทั้งฉบับ เพราะฉะนั้นอาจมองได้ว่าจะมีการยื้อเวลาหรือไม่เมื่อมีการรับร่างของรัฐบาลและฝ่ายค้านไปแล้ว ส.ว.ก็น่าจะยอมถอยบ้าง และขณะนี้ยังไม่เห็นการส่งสัญญาณจากนายกรัฐมนตรี เหมือนพยายามจะลอยตัวโดยไม่แสดงท่าที และประเมินว่าหากมีปัญหาเกิดขึ้นอีกก็ต้องไปหาแพะในภายหลัง ทำให้ไม่เห็นถึงการแสดงบทบาทหรือการมีภาวะผู้นำ ส่วน ส.ว.ที่ผ่านวาระแรกให้แล้ว ก็ยังไม่สามารถคาดเดาได้ว่าจะรับร่างในวาระ 3อีกหรือไม่
สิ่งสำคัญในการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ประชาชนควรเข้าไปมีส่วนร่วม ถ้าเป็นไปได้ก่อนที่จะมีบทสรุปว่าส.ส.ร.ควรมีที่มาหรือองค์ประกอบเป็นอย่างไร รัฐสามารถทำเวทีพูดคุยเสวนาได้ในทุกจังหวัด เพื่อให้มีมุมมองที่หลากหลายเสนอกรรมาธิการ ไม่ควรให้กรรมาธิการทำกันเองในระบบปิด ส่วนแนวทางการพิจารณาร่างแก้ไขก่อนไปถึงการโหวตในวาระ 3 อาจมีการยื่นศาลรัฐธรรมนูญตีความ และหลังผ่านวาระ 3 สามารถยื่นตีความได้อีก ถ้ามีเจตนาที่จะไม่รีบแก้ไขยังมีช่องทางหรือกระบวนการให้ยื่นศาล
เชื่อว่าผู้มีอำนาจก็คงจะดึงให้การแก้ไขยาวไปถึงปลายสมัยของรัฐบาลชุดนี้ ซึ่งไม่เป็นผลดี เพราะระยะเวลา 2 ปี กลุ่มมวลชนที่เคลื่อนไหวต่อเนื่องคงไม่อดใจรอได้นาน ดังนั้นอย่าสร้างปมปัญหาให้ร้อนแรงมากขึ้น เพราะในสถานการณ์เช่นนี้จะกระทบกับการลงทุน ภาวะเศรษฐกิจ ซึ่งจะเป็นผลเสียโดยภาพรวมในระยะยาว
ศิโรตม์ คล้ามไพบูลย์
นักวิชาการอิสระด้านสื่อสารมวลชน
ไม่มีความจำเป็นจะต้องทำประชามติก่อนการยกร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ เนื่องจากขณะนี้สังคมไม่ได้มีความขัดแย้งในประเด็นที่จะแก้ไข และในอนาคตร่างทั้งหมดต้องไปผ่านการพิจารณาในวาระ 3 จากนั้นจะมีการทำประชามติ จึงไม่ควรทำประชามติก่อนตามข้อเสนอ ที่สำคัญที่ผ่านมาจะเห็นว่า ส.ว.บางรายเมื่อจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็มักจะอ้างว่าทำไปแล้วอาจจะเปลืองงบประมาณ แต่ยังนำเสนอในลักษณะย้อนแย้งให้ทำประชามติอีกรอบให้วุ่นวายไปทำไมหรือต้องการจะตีรวนถ่วงเวลาให้ล่าช้าออกไปอีก และมักจะอ้างถึงกรณีที่รัฐธรรมนูญผ่านความเห็นชอบจากประชามติมาแล้ว 16 ล้านเสียง
สำหรับข้อเรียกร้องให้ทำประชามติก่อนเชื่อว่าคงไม่ประสบผลสำเร็จ แต่เป็นการสะท้อนมุมมองของบุคคลที่ใกล้ชิดผู้มีอำนาจในรัฐบาลนี้ ต้องแสดงจุดยืนเดิมออกมาเป็นเรื่องปกติ เพราะเจตนาเดิมไม่ต้องการให้มีการแก้ไข และแม้ว่า ส.ว.ที่โหวตเกิน 84 เสียง จะรับหลักการวาระแรกไปแล้วเพราะมีกระแสสังคมกดดัน แต่ไม่ยอมรับร่างไอลอว์เพราะตัดอำนาจของ ส.ว.มากเกินไปจึงเลือกไปรับร่างของรัฐบาลและฝ่ายค้าน ดังนั้น ต้องไปลุ้นอีกในวาระ 3 จะผ่านร่างให้อีกหรือไม่ หากมีการยกร่างเพื่อตัดอำนาจ ส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้ง
ในขณะที่มีการยกร่างจะต้องติดตามว่าสิ่งที่ประธานวิปรัฐบาลบอกว่าจะนำส่วนดีของร่างไอลอว์ไปปรับใช้ ถ้าทำได้จริงก็ถือว่าเป็นเรื่องดีซึ่งจะช่วยผ่อนคลายความกดดันจากภายนอกไปได้หรือความขัดแย้งทางการเมืองได้ แต่น่ากังวลว่าเมื่อนำเสนอเข้าไปแล้ว ตัวแทนพรรคพลังประชารัฐหรือ ส.ว.ในกรรมาธิการจะคัดค้านหรือไม่ และถ้าดูสัดส่วนในคณะกรรมาธิการก็พอจะมองออกว่าปลายทางของร่างรัฐธรรมนูญจะมีหน้าตาอย่างไร
ส่วนกรณีที่ ส.ว.จะส่งศาลรัฐธรรมนูญตีความก่อนรับร่างวาระ 3 ซึ่งจะต้องผ่านการพิจารณาความเห็นจากที่ประชุมร่วมสมาชิกรัฐสภา เบื้องต้นเชื่อว่านายชวน หลีกภัย ประธานรัฐสภาคงไม่บรรจุเข้าวาระการประชุม ยกเว้นจะมีแรงกดดันจากพรรคพลังประชารัฐมากเป็นพิเศษ และหวังว่าคงไม่เป็นเช่นนั้น และเรื่องนี้หากพรรคประชาธิปัตย์ และพรรคภูมิใจไทยมีความจริงใจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ควรออกมาประกาศจุดยืน อย่าปล่อยให้บางฝ่ายออกมาตีรวนแล้วถูกสังคมมีความหวาดระแวงว่าวันนี้ยังไม่เห็นอะไรที่มีความชัดเจนมากนัก และความขัดแย้งก็บานปลายออกไปอีก
ประเมินว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญคงไม่ราบรื่น ภายในระยะเวลา 3 เดือน น่าจะยังไม่เห็นอะไร เพราะกระบวนการคัดค้านคงมีต่อเนื่อง การยื้อของกรรมาธิการในการทำหน้าที่พิจารณาวาระ 2 ก็ยื้อได้โดยไม่มีข้อจำกัด และท่าทีของนายกรัฐมนตรี พรรคพลังประชารัฐ หรือ ส.ว.คงมีการตีรวน เตะถ่วงให้มากที่สุดเท่าที่สามารถจะทำได้
แน่นอนว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงต้องมีการขัดขวางอย่างหนักหน่วง และต้องดูอภินิหารกฎหมายที่สร้างความขัดแย้งต่อเนื่อง ซึ่งน่าเสียดายสำหรับการแก้ไขที่ผ่านวาระแรกไปแล้ว รัฐบาลไม่ได้มองเห็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะเป็นหนทางที่สามารถนำไปยุติความขัดแย้ง ทั้งที่นายกรัฐมนตรีเคยบอกว่าวาระ 3 จะผ่านได้ช่วงเดือนธันวาคม 2563 ก็ถือว่าเป็นวิธีการจัดการปัญหาการชุมนุมคือพูดอะไรก็ได้เพื่อลดแรงกดดันทางการเมือง หลังจากนั้นเมื่อแรงกดดันลดลงก็จะใช้วิธีที่ตัวเองต้องการเหมือนเดิม
พนัส ทัศนียานนท์
อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ต้องย้อนกลับไปดูว่า ที่ ส.ว.อ้างเช่นนี้ อ้างจากส่วนไหน อ้างคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 หรือไม่ กล่าวคือ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญคราวนั้น มีกรณีที่คุณสมเจตน์ บุญถนอม ผู้ซึ่งเป็น ส.ว.อยู่ ณ ขณะนี้ และคณะ ร่วมกันเข้าชื่อร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ บอกว่า การที่ ส.ส.ฝ่ายพรรคเพื่อไทยในเวลานั้น เสนอให้แก้ไขรัฐธรรมนูญ ให้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา โดยมีการตั้ง ส.ส.ร. เช่นเดียวกับปัจจุบันนี้ครั้งนั้นไปยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญ โดยอาศัยความตามมาตรา 68 ของรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2550 บอกว่า การกระทำเช่นนี้ถือเป็นการล้มล้างระบอบประชาธิปไตยฯซึ่งมาตรา 68 ขณะนั้น ก็คือมาตรา 49 ในตอนนี้ แต่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า “การกระทำเช่นนั้นไม่เป็นการล้มล้าง” เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2550 มีการลงประชามติ ฉะนั้น อำนาจการสถาปนารัฐธรรมนูญ เป็นของประชาชน หากจะเลิกใช้และเขียนขึ้นมาใหม่ ก็ต้องให้ผู้ที่มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเห็นพ้องด้วยเสียก่อน กล่าวคือ ต้องไปทำประชามติก่อน
จากการที่มีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ในคราวที่มีการร่างรัฐธรรมนูญ 2560 ก็ได้มีการนำคำวินิจฉัยนี้ของศาลรัฐธรรมนูญ มาพิจารณา เมื่อถึงหมวดที่ว่าด้วยการแก้ไขรัฐธรรมนูญ บอกว่า ในเมื่อศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยไว้เช่นนี้ ถ้าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญอีก ถึงขนาดให้มีการร่างขึ้นมาใหม่ ก็ควรจะมีการทำประชามติ จึงเขียนใส่ไว้ในมาตรา 256 นั่นเอง กล่าวคือ 1.เมื่อจะลงมติแก้ไขรัฐธรรมนูญ ก็ให้มีการทำประชามติ กับอีกกรณีคือ 2.การตกลงให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 256 (1) ซึ่งยังมีการระบุไว้ด้วยว่า มีกรณีใดบ้าง เช่น การแก้ไขรัฐธรรมนูญ เมื่อมีการยื่นแก้ไขรัฐธรรมนูญ ก็ต้องพิจารณากันไปก่อน จนกระทั่งถึงวาระที่ 3 ในขั้นลงมติ ว่าจะให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จึงจะต้องมีการทำประชามติอีกครั้งหนึ่ง
จากความเป็นมาเช่นที่ว่านี้ จึงสรุปได้ว่า “การทำประชามติทำเพียงครั้งเดียว ไม่ต้องทำถึงสองครั้ง อย่างที่ ส.ว.บางท่านออกมาเรียกร้อง” ครั้งนี้มีการตั้งกรรมาธิการขึ้นมาแล้ว พิจารณาจนถึงที่สุด รัฐสภาก็ต้องพิจารณาต่อไป จนกระทั่งถึงวาระที่ 3 เมื่อผ่านแล้วว่าให้มีการตั้ง ส.ส.ร.ขึ้นมา ซึ่งคือการแก้ไขในรูปแบบของทั้งพรรคร่วมรัฐบาล และพรรคร่วมฝ่ายค้าน เมื่อผ่านวาระ 3 แล้ว ก็ไปทำประชามติ ตามที่มาตรา 256 กำหนดไว้
อย่างไรก็ดี การส่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ส่วนตัวเชื่อว่าไม่กระทบต่อกระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเป็นไปตามคำร้อง ว่าจะต้องทำประชามติก่อนแก้ไข เช่นนี้จึงจะมีผลกระทบ เท่ากับว่าต้องกลับมาทำประชามติกันก่อน แล้วจึงจะพิจารณาต่อไปได้ แต่ส่วนตัวเชื่อว่าศาลท่านคงไม่วินิจฉัยเช่นนั้น เพราะเมื่อกระบวนการเคลื่อนมาขนาดนี้แล้ว อย่างไรก็ต้องทำประชามติอยู่ดี เนื่องจากเป็นการแก้ไขมาตรา 256 ซึ่งคือหลักกฎหมายที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ว่าจะต้องมีการทำประชามติเมื่อกระบวนการเดินมาถึงขั้นหนึ่งแล้ว
ในขั้นตอนต่อมา โดยหลักแล้ว กรรมาธิการจะพิจารณาว่ามีใครเสนอขอแปรญัตติเข้ามาอย่างไรบ้าง เนื่องจากมีการกำหนดระยะเวลา 15 วัน ให้แปรญัตติ ฉะนั้น หากสมาชิกรัฐสภาต้องการให้แก้ไขมาตราใดในร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ก็เสนอเข้าไป กรรมาธิการก็จะรวบรวมญัตติต่างๆ ไว้ และเริ่มพิจารณาว่า ตั้งแต่มาตรา 1 เป็นต้นไป มีการขอแก้ไขอย่างไรบ้าง พิจารณาไล่เรียงไปจนจบ เช่น มี ส.ว.ท่านหนึ่งขอให้แก้ไขว่า ส.ส.ร.ควรจะต้องมีการเลือกตั้งในลักษณะไหน อย่างไร ไม่ควรจะเป็นไปตามที่ร่างทั้งของพรคฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาลเสนอ แต่ควรจะเป็นอย่างนี้ ตามที่เสนอเข้าไปในมาตราที่เกี่ยวข้อง กรรมาธิการก็จะต้องพิจารณาว่า เห็นด้วยหรือไม่ ที่ ส.ว.ท่านนี้เสนอเข้ามา
เรื่องที่จะต้องถกกันเป็นเรื่องสำคัญอย่างมาก คือ “ข้อแตกต่างระหว่าง ญัตติร่วมของฝ่ายรัฐบาลและของฝ่ายค้าน” โดยเฉพาะข้อแตกต่างที่สำคัญที่สุด คือ “ต้องมีส.ส.ร.มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดหรือไม่” เพราะทางฝ่ายค้านเสนอว่า ส.ส.ร.ควรจะต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมด ไม่มีกรรมการอีกประเภทหนึ่ง ส่วนของรัฐบาลเสนอให้ ส.ส.ร.มาจากการเลือกตั้ง 150 คน แต่มีอีก 50 คน ที่มีที่มาจากการแต่งตั้ง เป็นผู้ทรงคุณวุฒิ ตลอดจนให้มีตัวแทนของนิสิต นักศึกษา ห้อยท้ายไว้ด้วย 10 คน คือข้อแตกต่างที่พรรคร่วมฝ่ายค้านคงจะต้องขอให้มีการแปรญัตติในส่วนนี้ เพราะคือประเด็นสำคัญที่สุด
ประเด็นที่สำคัญลำดับถัดมา “เมื่อ ส.ส.ร.ยกร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ จะต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบหรือไม่” เพราะในเมื่อ ส.ส.ร.ร่างแล้วเสร็จจะต้องเสนอขอความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อน ถ้ารัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบ จึงจะนำไปสู่การทำประชามติ แต่ถ้ารัฐสภาเห็นชอบ ก็ไม่ต้องทำประชามติ ผ่านไปได้ทันที
