ส่องความเห็น‘กฤษฎีกา’ แก้ รธน.’60ยึดคำวินิจฉัยศาล

ส่องความเห็น‘กฤษฎีกา’ แก้ รธน.’60ยึดคำวินิจฉัยศาล

หมายเหตุความเห็นนักวิชาการกรณีคณะกรรมการกฤษฎีกาทำหนังสือชี้แจง ครม.กลับมาเกี่ยวกับข้อสังเกตของ กมธ.วิสามัญพิจารณาศึกษาปัญหา หลักเกณฑ์และแนวทางการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 ว่าการยกร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับจะทำได้หรือไม่ ระบุว่าทำได้ แค่ให้คำนึงถึงคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับที่วางแนวทางแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้เป็นบรรทัดฐาน

ยุทธพร อิสรชัย
นักวิชาการคณะรัฐศาสตร์มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช

Advertisement

การแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2560 อาจจะไม่เหมือนกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 เนื่องจากฉบับปี 2560 ได้กำหนดวิธีการเฉพาะเอาไว้ในมาตรา 265 มีทั้งกระบวนการ ขั้นตอน โดยเฉพาะการทำประชามติ แต่ประเด็นนี้เมื่อกลับไปดูฉบับปี 2550 ไม่ได้บัญญัติไว้ ดังนั้น เมื่อมีการแก้ไขฉบับปี 2550 ในปี 2556 ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีคำวินิจฉัยว่าการแก้ไขฉบับปี 2550 จะต้องเป็นไปตามประชามติก่อน

โดยใช้หลักของการใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญเนื่องจากฉบับปี 2550 ก่อนประกาศใช้มีการทำประชามติมาก่อน แต่ในฉบับปี 2550 ไม่ได้กำหนดวิธีการเฉพาะเป็นกรณีพิเศษ เหมือนมาตรา 256 ในฉบับปี 2560 กำหนดว่าจะต้องทำประชามติในเรื่องใดบ้าง เช่น วิธีการแก้ไข การแก้ไขในส่วนที่เกี่ยวข้องกับศาลและองค์กรอิสระ จะต้องทำประชามติ โดยหลักการแล้วไม่จำเป็นต้องไปทำประชามติทุกเรื่อง เพราะมีการกำหนดวิธีการไว้เป็นการเฉพาะ

แต่เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยก็อาจทำให้มีประเด็นในการพิจารณาร่างแก้ไขในวาระ 2 และวาระที่ 3 หลังกรรมาธิการมีความเห็น เมื่อสภาจะต้องมีมติในวาระใดก็อาจจะมีการหยิบยกนำประเด็นนี้ขึ้นมาหารือ แต่คำวินิจฉัยของกรรมการกฤษฎีกาไม่มีผลบังคับในทางกฎหมาย เพราะคณะกรรมการทำหน้าที่เป็นเพียงที่ปรึกษากฎหมาย ดังนั้น ฝ่ายนิติบัญญัติจะพิจารณาอย่างไรในกรณีนี้ เนื่องจากอำนาจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติที่จะลงมติ เพราะเป็นตัวแทนของประชาชนที่ผ่านการเลือกตั้ง การวินิจฉัยของกฤษฎีกาก็ไม่น่าจะมีผลบังคับต่ออำนาจการตัดสินใจของฝ่ายนิติบัญญัติในวาระ 2 และ 3

มีการตั้งข้อสังเกตว่าคำวินิจฉัยเกิดขึ้นหลังกรรมาธิการพิจารณาให้มีการเลือกตั้ง 200 ส.ส.ร.ก็เป็นเรื่องที่น่าสนใจเพราะก่อนหน้านี้มีข้อถกเถียงว่ามาตรา 256 อนุญาตให้แก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับได้หรือไม่ ทำให้มีการวินิจฉัยว่ากระบวนการของ ส.ส.ร.คือการแก้ไขทั้งฉบับ อาจจะมีความเห็นจากบางฝ่ายว่าไม่ได้ เนื่องจากมาตรา 256 อนุญาตให้แก้ไขรายมาตรา ก็ถือเป็นข้อถกเถียง ขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติก็ต้องพิจารณาเรื่องนี้ให้มีความชัดเจน

สำหรับการลงมติของสมาชิกรัฐสภาในวาระที่ 2 และ 3 สิ่งที่ต้องทำคือการพิจารณาในเนื้อหาสาระตามญัตติให้ชัดเจนตามมาตรา 256 ว่าเป็นการแก้ไขรายมาตราเท่านั้นเพื่อไม่ให้มีช่องว่าง ไม่เช่นนั้นจะถูกนำไปตีความว่าอาจจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ ทำให้มีประเด็นทางกฎหมายตามมา เชื่อว่าการส่งศาลรัฐธรรมนูญให้วินิจฉัยหลังสิ้นสุดการพิจารณาในวาระ 3 ยังมีความเป็นไปได้ เนื่องจากในมาตรา 256 กำหนดแนวทางไว้ชัดเจน

การแก้ไขรัฐธรรมนูญปี 2560 ไม่จำเป็นต้องไปยึดคำวินิจฉัยเดิมในปี 2556 ของฉบับปี 2550 เพราะศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยไว้เฉพาะกรณี และที่สำคัญรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ได้สิ้นสภาพบังคับไปแล้ว ตรงนี้ถือเป็นหลักการสำคัญ และอีกประการเรื่องการแก้ไขฉบับปี 2560 มีการกำหนดแนวทางแก้ไขไว้เป็นการเฉพาะต่างกับรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550

วันนี้เวทีของการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะช่วยคลี่คลายปัญหาความขัดแย้ง ก็อยู่ที่การตัดสินใจของผู้มีอำนาจทุกฝ่ายต้องทำให้การแก้ไขเป็นพื้นที่สาธารณะเพื่อให้มีข้อตกลงร่วมกันในกติกาที่สำคัญทางการเมือง และหากยังมีการใช้เกมเพื่อดึงเวลา โอกาสในการแก้ไขปัญหาในสังคมการเมืองให้หลุดพ้นจากความขัดแย้งจะเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ยาก ขณะที่วันนี้ยังอยู่ในภาวะการเมืองนอกสภาก้าวหน้า แต่การเมืองในสภายังล้าหลัง ทั้งที่ควรยึดถือประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้ง

ขณะที่กลไกการเมืองในสภายังไม่สามารถตอบโจทย์ให้กับความเคลื่อนไหวนอกสภาได้จริง และมีการคาดการณ์ไว้ล่วงหน้าว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ไม่ได้มีผลบวกหรือผลลบใดๆ ทางการเมือง หรืออาจถูกมองข้าม เพราะได้ผ่านพ้นช่วงเวลาที่จะต้องแก้ไขไปแล้วในช่วงปลายปี 2563

สมชัย ศรีสุทธิยากร
ผู้อำนวยการศูนย์วิจัยการเมืองและการเลือกตั้ง มหาวิทยาลัยรังสิต

ประเด็นที่กรรมการกฤษฎีกาตอบกลับมาสามารถวิเคราะห์ได้ในกลุ่มเห็นต่างว่า คำวินิจฉัยเกิดขึ้นกับรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ต่างกับฉบับปัจจุบัน ประการต่อมาจากแนวทางในการแก้ไขฉบับปี 2560 ภายหลังพรรครัฐบาลและพรรคฝ่ายค้านเห็นตรงกันว่าการแก้ไขดังกล่าวจะไม่แตะหมวด 1 และหมวด 2 ดังนั้น หากจะมองว่าเป็นการแก้ไขทั้งฉบับหรือไม่ ก็ต้องตอบว่าไม่ใช่

เพียงแต่มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลงในส่วนที่เกี่ยวข้องการได้มาซึ่งตัวแทนในรัฐสภา คณะรัฐมนตรี องค์กรอิสระเป็นหลัก จำเป็นต้องมีการออกแบบใหม่เนื่องจากสิ่งเดิมที่ผ่านมีปัญหา เช่น การเลือกตั้ง ส.ส.จากบัตรใบเดียวทำให้เกิดข้อถกเถียงจากจำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อ มี ส.ส.ปัดเศษ การได้มาของ ส.ว.ในบทเฉพาะกาล และการได้มาขององค์กรอิสระก็อาจจะไม่สามารถทำงานได้อย่างเข้มแข็ง มีประสิทธิภาพอย่างแท้จริง ยืนยันว่ารัฐธรรมนูญ 2560 จะมีการแก้ไขบางส่วนในสิ่งที่สำคัญ ไม่ได้แก้ไขทั้งหมด

ต้องทำความเข้าใจว่ารัฐธรรมนูญจะต้องแก้ไขได้ แต่ถ้าเห็นว่าจะมีการแก้ไขทั้งฉบับแล้วยึดถือคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ ก็จะทำให้มีกระบวนการที่เพิ่มขึ้นจากการทำประชามติก่อนแก้ไข อาจทำให้การแก้ไขล่าช้า สิ้นเปลืองงบประมาณมากขึ้นกว่าเดิม สำหรับการออกแบบการแก้ไขที่อยู่ในสภา หลังจากแก้ไขแล้วจะต้องนำไปสู่การพิจารณาของรัฐสภา และจะต้องมีการทำประชามติอย่างแน่นอนตามมาตรา 256

ส่วนตัวจึงไม่เห็นความจำเป็นจะต้องทำประชามติก่อนการแก้ไข หากรัฐบาลต้องการแก้ไขฉบับปี 2560 และต้องการยึดความเห็นของกฤษฎีกา ก็จะต้องเพิ่มขั้นตอนการทำประชามติก่อนการแก้ไข ซึ่งหากจะทำจริง อาจจะมีคำถามประชาชนว่า ต้องการร่างใหม่ทั้งฉบับหรือไม่ หรือเห็นควรให้มีวิธีการแก้ไขตามมาตรา 256 หรือไม่

ถ้าถามว่าวันนี้อยากเห็นการลงสัตยาบันที่ชัดเจนในการเดินหน้าแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือไม่ เพื่อให้มีบรรทัดฐานว่าจะมีการแก้ไขเกิดขึ้นจริง ยอมรับว่าอยากเห็น แต่คงไม่ได้เห็น เพราะยังไม่เคยเห็นท่าทีที่จริงใจจากบุคคลที่มีอำนาจในบ้านเมือง แม้ว่ารัฐธรรมนูญจะสร้างปัญหาได้อีกในอนาคต

แต่ขณะนี้เชื่อว่าการแก้ไขคงทำไป เพื่อให้มีท่าที เพื่อผ่อนคลายบรรยากาศทางการเมืองให้ประชาชนมากกว่า หรือพรรคร่วมรัฐบาล หากเห็นว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นสิ่งสำคัญที่เป็นเงื่อนไขในการร่วมรัฐบาล ก็ยังไม่เห็นการกดดันอย่างจริงจังในการทำงานร่วมกัน ที่ชัดเจนคือกลุ่ม ส.ว. หากผู้นำรัฐบาลยังมีท่าที่ไม่ชัดเจน ส.ว.ก็จะต้องมีเหตุผล ข้อโต้แย้งในมุมที่แตกต่างออกไป แต่เมื่อถึงจังหวะเวลาก็อาจจะลงมติไปในทิศทางเดียวกับรัฐบาล

ยอดพล เทพสิทธา
อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร

ต้องบอกก่อนว่า รัฐบาลไม่มีหน้าที่หรือไม่มีสิทธิที่จะส่งไปให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาทำความเห็น เพราะเป็นเรื่องของรัฐธรรมนูญ แม้ว่าความจริงจะสามารถสอบถามได้ แต่ไม่ควรจะเป็นประเด็น

ประเด็นแรก 1.การแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ต้องทำประชามติก่อนหากจะแก้ไขทั้งฉบับนั้น ผมไม่เข้าใจความหมายของคำว่า “แก้ไขทั้งฉบับ” ถ้าจะร่างใหม่ทั้งหมดก็คือ “การยกร่างใหม่” ทั้งเล่ม ถ้าเป็นอย่างนี้ ผมเห็นว่าต้องทำประชามติหรืออีกวิธีคือใช้กลไกของ ส.ส.ร.ที่มาจากการเลือกตั้ง และไปโหวตอีกครั้งในสภาตอนที่ร่างรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ นี่คือแนวทางของรัฐธรรมนูญปี 2540ที่ประชาชนไม่ได้ทำประชามติ แต่ไปใช้สิทธิเลือก ส.ส.ร.แทน แล้วให้สภาเป็นคนโหวต กับอีกแนวทางคือ ส.ส.ร.ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง แต่มาจากการแต่งตั้ง โดยเมื่อร่างรัฐธรรมนูญเสร็จก็ให้ประชาชนมาลงประชามติ ว่าจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มี 2 วิธีการในส่วน ส.ส.ร.

หากอ่านไม่ผิด คณะกรรมาธิการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็บอกแล้วว่า ส.ส.ร.จะมาจากการเลือกตั้ง แต่ยังไม่มีประเด็นว่า เมื่อแก้ไขรัฐธรรมนูญแล้วเสร็จ ตัวรัฐธรรมนูญฉบับที่ยกร่างใหม่ จะมีกลไกอย่างไรในการบังคับใช้

เพราะ 1.แม้ว่าประชามติจะต้องทำแน่ๆ แต่ก็สามารถอ้างได้ว่า ส.ส.ร.เองมาจากการเลือกตั้งก็น่าจะจบแล้ว แต่ความจริงไม่จบ เพราะการเลือกตั้ง กับการทำประชามติเป็นคนละเรื่องกัน ฉะนั้น ถึงที่สุดแล้ว ส่วนตัวมองว่าถ้าจะยกร่างใหม่ทั้งฉบับก็ควรจะต้องทำประชามติ

ต้องเข้าใจว่า ในการเลือก ส.ส.ร.ซึ่งทุกวันนี้เรายังไม่รู้กลไกว่าจะเลือกอย่างไร สัดส่วนเท่าไหร่ ดังนั้น ประชาชนก็ควรจะมีส่วนร่วมในการตัดสินใจว่ารัฐธรรมนูญที่ยกร่างใหม่จะเป็นอย่างไรน่าจะเป็นหลักสากล เพราะอย่างในต่างประเทศ บางทีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในส่วนสำคัญที่เกี่ยวข้องกับสถาบันทางการเมืองก็สามารถทำประชามติได้ ถึงแม้ว่าจะแก้แค่บางมาตราก็ตาม

เมื่อได้อ่านข้อเสนอของกฤษฎีกาแล้ว ถ้าแก้ใหม่ทั้งหมด ก็เห็นด้วยว่าควรทำประชามติ แต่การทำประชามติว่าจะแก้หรือไม่แก้นั้น ไม่สำคัญเท่ากับ “การทำประชามติภายหลังร่างเสร็จแล้ว” ก็ได้ เพราะถึงที่สุด ถ้าประชาชนไม่อยากจะแก้ไข เขาก็ลงประชามติว่า “ไม่เห็นด้วย” แต่ถ้าแก้รายมาตรา ไม่น่าจะมีปัญหา เว้นแต่เป็นการแก้ในเรื่องการปรับปรุง เปลี่ยนแปลงโครงสร้างของสถาบันทางการเมือง

สิ่งที่กฤษฎีกาทำออกมาเป็นความเห็น ไม่ได้ผูกพันว่ารัฐบาลจะต้องดำเนินการตาม กล่าวคือ เรื่องวิธีการไม่ใช่ปัญหา แต่ปัญหาคือ คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 15-18/2556 มากกว่า ที่ว่าด้วยเรื่อง ส.ว.ควรมาจากการเลือกตั้งทั้งหมดหรือไม่ ซึ่งความเห็นนั้นอยู่ในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ มีผลผูกพันทุกองค์กร แต่ปัญหาคือในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 15-18/2556 มี 2 ส่วนด้วยกันคือ 1.ส.ว.ควรจะมาจากการเลือกตั้ง 100 เปอร์เซ็นต์หรือไม่ 2.วิธีการในการโหวตแก้ไขกฎหมายรัฐธรรมนูญ 2550 มีกระบวนการที่คอร์รัปชั่นบางส่วน มีเรื่องการเสียบบัตรแทนกัน ดังนั้น จึงต้องดูทั้งสองส่วนว่าเราจะมองด้านไหน

1.ถ้ามองว่าในส่วนที่จะต้องผูกพันกับการที่ ส.ว.มาจากการเลือกตั้ง 100 เปอร์เซ็นต์ ไม่สอดคล้องกับหลักการถ่วงดุลอำนาจ ส่วนนี้ผมไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญว่าที่มาของ ส.ว.หากเลือกตั้งมาทั้งหมด 100 เปอร์เซ็นต์ จะขัดกับรัฐธรรมนูญตรงไหน หรือเป็นการได้มาของอำนาจนอกวิถีทางที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ตรงไหน เพราะถ้าสมมุติว่าเราตั้งหลักเป็นรัฐเสรีประชาธิปไตย การเลือกตั้งก็ไม่ใช่อะไรที่ผิด แต่เป็นวิธีการหนึ่งด้วยซ้ำ

ฉะนั้น ที่ว่าคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญผูกพันทุกองค์กร ต่อให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ 2550 ก็ยังผูกพันอยู่กฤษฎีกาก็ต้องทำความเห็นตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งถูกต้องแล้ว เพราะเป็นองค์กรของรัฐ เท่ากับว่ากฤษฎีกา ได้ทำหน้าที่ตามบทบาทที่กฎหมายกำหนดไว้แล้ว แต่ส่วนของความเห็นศาลรัฐธรรมนูญ ผมไม่เห็นด้วย

ทั้งนี้ ต้องกลับมาดูรัฐธรรมนูญปี 2560 ด้วยว่า วิธีการแก้ไขนั้นเหมือนกับวิธีการแก้ไขของรัฐธรรมนูญ 2550 หรือไม่ ซึ่งไม่เหมือนกัน มีสาระสำคัญที่เปลี่ยนไป ดังนั้น การที่จะเอาคำวินิจฉัยตรงนี้มาจับ บริบทจะดูเปลี่ยนไป ทั้งในแง่ข้อเท็จจริงและเชิงกฎหมาย

ต้องไม่ลืมว่า รัฐธรรมนูญ 2550 ส.ว.ครึ่งหนึ่งมาจากการเลือกตั้ง อีกครึ่งมาจากการสรรหา รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ส.ว.ทั้งหมดมาจากการสรรหา 100 เปอร์เซ็นต์ ดังนั้น บริบทในข้อกฎหมายไม่เหมือนกันแล้ว ข้อเท็จจริงก็ไม่เหมือนกัน เราจึงไม่สามารถที่จะเอาคำวินิจฉัยของรัฐธรรมนูญที่ตัดสินใจช่วงเวลานั้นมาผูกพันกับกฎหมาย และข้อเท็จจริงที่เปลี่ยนไปในช่วงเวลานี้ได้ ผมจึงไม่เห็นด้วย

หรือแม้ว่าข้อเท็จจริงไม่เปลี่ยน ข้อกฎหมายไม่เปลี่ยน ผมก็ยังไม่เห็นด้วยอยู่ดีว่าการแก้ไขที่มาของ ส.ว.ให้มาจากการเลือกตั้ง 100 เปอร์เซ็นต์ จะขัดกับรัฐธรรมนูญตรงไหน และขัดต่อหลักการถ่วงดุลอำนาจตรงไหน ถ้า ณ วันนี้เราเป็น ส.ว.ที่มาจากการเลือกตั้ง 100 เปอร์เซ็นต์ แล้วสภาทำความเห็นว่าจะเปลี่ยนการได้มาของ ส.ว.จากการเลือกตั้ง 100 เป็นวิธีการสรรหา 100 เปอร์เซ็นต์ ผมว่าอันนี้น่าจะขัดกับรัฐธรรมนูญมากกว่า เพราะถือเป็นการตัดสิทธิของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง

มันเป็นการเมืองทั้งหมด ขึ้นอยู่กับว่าฝ่ายไหนจะทำแคมเปญได้มากกว่ากัน คือในกรณีที่จะต้องทำประชามติ สมมุติว่าทุกอย่างสามารถที่จะยกร่างใหม่ได้ทั้งฉบับ ก็ต้องมีหลักประกันอย่างหนึ่งว่า ทุกฝ่ายต้องสามารถรณรงค์ให้ทำประชามติได้โดยเสรี แฟร์ (Fare) และฟรี (Free) อย่างแท้จริง

ถ้าไม่ฟรีและแฟร์ สุดท้ายเราจะมีปัญหาในกลไกทางการเมืองอีกไม่รู้จบ เพราะจะมีการอ้างว่ากลไกในการทำประชามติไม่เสรีจริง หลายคนบอกว่าก็เสรี ทุกฝ่ายรณรงค์ได้ แต่สุดท้ายก็มีการเอาข้อเท็จจริงมาเปิดเผยว่า คนที่ไปรณรงค์โหวตโนติดคุก ต้องคดีกันหมด

นอกจากนี้ ในการพิจารณาของ กมธ.แก้ไขรัฐธรรมนูญ ตอนแรกจะมีการถ่ายทอดสดด้วย ส่วนตัวไม่แน่ใจในระเบียบ กมธ.ว่าจะต้องเปิดเผยหรือปกปิดหรือไม่ แต่จากประสบการณ์ที่เคยเป็นก็ไม่ได้ปกปิด มีคนนอกเข้า-ออกได้ตลอดเวลา ผมจึงมองว่ายิ่งปกปิด ยิ่งทำให้กระบวนการไม่ชอบ เพราะ กมธ.หลายท่านก็อ้างเหตุผลว่าอาจจะกระทบ หรือทำให้เกิดความเสียหายได้ ซึ่งส่วนตัวไม่เข้าใจว่าการทำหน้าที่ กมธ.ในการพิจารณาแก้ไขรัฐธรรมนูญ ถ้าบริสุทธ์ใจ ทำในกรอบของกฎหมาย และเจตนาดีจริง มีอะไรจะต้องเสียหาย หรือมีวาระซ่อนเร้น (Hidden Agenda) ให้ประชาชนไม่สามารถรับรู้ได้ อย่างนี้ค่อยว่ากันอีกทีหนึ่ง

QR Code
เกาะติดทุกสถานการณ์จาก Line@matichon ได้ที่นี่
Line Image