เปิด‘บันทึกกฤษฎีกา’ ข้อหารือ‘ขรก.ทหาร’ ต้องคำตัดสินศาลต่างประเทศ

เปิด‘บันทึกกฤษฎีกา’ ข้อหารือ‘ขรก.ทหาร’ ต้องคำตัดสินศาลต่างประเทศ

หมายเหตุ – นายปกรณ์ นิลประพันธ์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้ทำ “บันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่อง การดำเนินการตามข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยการสั่งให้ข้าราชการทหารพักราชการ กรณีผู้ถูกสั่งให้พักราชการต้องคำพิพากษาจำคุกของศาลต่างประเทศ” ในเดือนตุลาคม 2563 มีรายละเอียดดังนี้

สํานักงานปลัดกระทรวงกลาโหมได้มีหนังสือที่ กห 0201/2410 ลงวันที่ 29 เมษายน 2563 ถึงสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สรุปความได้ว่า พลตรี…มีหนังสือเรียนรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ขอความอนุเคราะห์ในการรับบำเหน็จบำนาญเพื่อการยังชีพ และขอให้เพิกถอนคำสั่งพักราชการ และสั่งให้จ่ายเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จบำนาญ

โดยพลตรี…ถูกสั่งพักราชการตามข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยการสั่งให้ข้าราชการทหารพักราชการ พ.ศ.2528 ในระหว่างสอบสวนดำเนินคดี ตั้งแต่วันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2537 เนื่องจากถูกจับกุมที่ฮ่องกง ในฐานละเมิดกฎหมายว่าด้วยสารควบคุมของสหรัฐอเมริกา โดยถูกกล่าวหาว่าจำหน่าย มีเฮโรอีนไว้เพื่อจำหน่าย และนำเฮโรอีนเข้าสหรัฐอเมริกา ต่อมาศาลประเทศสหรัฐอเมริกาได้พิพากษาเมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2540 ให้จำคุกพลตรี…เป็นเวลา 365 เดือน ในความผิดฐานละเมิดกฎหมายว่าด้วยสารควบคุมดังกล่าว โดยพลตรี…ได้รับการปล่อยตัวเนื่องจากพ้นโทษเมื่อวันที่ 1 พฤศจิกายน 2558 กรมเสมียนตรา สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม พิจารณาแล้วเห็นว่า เมื่อคดีถึงที่สุดและปรากฏว่าผู้ถูกสั่งพักราชการได้กระทำผิดโดยคำพิพากษาของศาลจะตีความถึงคำพิพากษาของศาลต่างประเทศ (สหรัฐอเมริกา) ด้วยหรือไม่ เนื่องจากตามแนวทางการวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องเสร็จที่ 276/2525 และเรื่องเสร็จที่ 562/2554 ยังมีความเห็นที่แตกต่างกัน ดังนั้นเพื่อให้ได้ข้อยุติในเรื่องดังกล่าว จึงขอหารือในประเด็นข้อกฎหมายดังนี้

(1) คำพิพากษาของศาลต่างประเทศ (สหรัฐอเมริกา) ถือว่าเป็นกรณีคดีถึงที่สุดที่สามารถนำมาให้ดำเนินการตามข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยการสั่งให้ข้าราชการทหารพักราชการ พ.ศ.2528 ได้หรือไม่

(2) หากไม่สามารถนำคำพิพากษาของศาลต่างประเทศมาใช้ได้ การที่กระทรวงกลาโหมได้ออกคำสั่งให้พลตรี…พักราชการ และออกคำสั่งให้ออกจากราชการเนื่องจากรับราชการมาครบกำหนดเกษียณอายุราชการ โดยมีสิทธิได้รับบำเหน็จบำนาญนั้น กระทรวงกลาโหมยังสามารถดำเนินการตามข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยการสั่งให้ข้าราชการทหารพักราชการ พ.ศ.2528 เพื่อจะพิจารณากรณีมีมลทินหรือมัวหมองได้อีกหรือไม่

(3) หากนำผลคำพิพากษาตามข้อ (1) มาใช้ได้ การที่กระทรวงกลาโหมออกคำสั่งให้พลตรี…ออกจากราชการ เนื่องจากรับราชการมาครบกำหนดเกษียณอายุราชการโดยมีสิทธิได้รับบำเหน็จบำนาญนั้น กระทรวงกลาโหมยังสามารถดำเนินการตามข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยการสั่งให้ข้าราชการทหารพักราชการ พ.ศ.2528 ข้อ 7.3.1 ได้อีกหรือไม่

ทั้งนี้ หากไม่สามารถปฏิบัติตามข้อบังคับกระทรวงกลาโหมดังกล่าวได้ กระทรวงกลาโหมจะอาศัยผลคำพิพากษาคดีนี้มาเป็นคำสั่งมีผลย้อนหลังไปจนถึงวันที่คำพิพากษาถึงที่สุดได้หรือไม่

เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาแล้วเห็นว่า ปัญหาข้อหารือของสำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหมเป็นประเด็นปัญหาข้อกฎหมายที่มีความสำคัญที่จะต้องมีการพิจารณาโดยรอบคอบ เพื่อเป็นแนวบรรทัดฐานในการปฏิบัติราชการต่อไป จึงอาศัยอำนาจตามข้อ 12 วรรคหนึ่ง แห่งระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกา ว่าด้วยการประชุมของกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ.2522 จัดให้มีการประชุมร่วมกันของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 11) และคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะที่ 13) เพื่อประชุมปรึกษาหารือร่วมกันเป็นกรณีพิเศษ

คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมกรรมการทฤษฎีกา คณะที่ 11 และคณะที่ 13) ได้พิจารณาข้อหารือของสำนักงบปลัดกระทรวงกลาโหม โดยมีผู้แทนกระทรวงกลาโหม (สำนักงานปลัดกระทรวงและกรมเสมียนตรา) ผู้แทนกระทรวงการคลัง (กรมบัญชีกลาง) ผู้แทนกระทรวงการต่างประเทศ (กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย) ผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติด และผู้แทนสำนักงานอัยการสูงสุด เป็นผู้ชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว ปรากฏข้อเท็จจริงเพิ่มเติมจากการชี้แจงของผู้แทนกระทรวงการต่างประเทศและผู้แทนสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามยาเสพติดว่า ปัจจุบันประเทศไทยเป็นภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติเกี่ยวกับยาเสพติดจำนวน 3 ฉบับ ได้แก่

1.อนุสัญญาเดี่ยวว่าด้วยยาเสพติดให้โทษ ค.ศ.1961 (The Single Convention on Narcotic Drugs, 1961)

2.อนุสัญญาว่าด้วยวัตถุออกฤทธิ์ต่อจิตประสาท ค.ศ.1971 (The Convention on Psychotropic Substances, 1971)

3.อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการลักลอบด้วยค้ายาเสพติดและวัตถุออกฤทธิ์ต่อจิตประสาท ค.ศ.1988 (The United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 1988)

โดยสาระสำคัญของอนุสัญญาทั้ง 3 ฉบับ มีขึ้นเพื่อกำหนดระบบควบคุมยาเสพติดวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาท สารตั้งต้นและเคมีภัณฑ์ กำหนดความผิด (Offense) สำหรับการเกี่ยวข้องกับยาเสพติดในทุกรูปแบบ (Criminalization) และถือบัญชียาเสพติดแนบท้ายอนุสัญญาเป็นสารที่ต้องถูกควบคุมตามความเหมาะสมของแต่ละประเทศภาคีสมาชิก ทั้งนี้ ได้มีการปรับปรุง แก้ไขเพิ่มเติมบางข้อของอนุสัญญาให้สอดคล้องกับพันธกรณีของไทยตามกฎหมายระหว่างประเทศในรูปแบบสนธิสัญญา และมีการตรากฎหมายเพื่ออนุวัติการตามพันธกรณีของไทยหลายฉบับ เช่น

1.พระราชบัญญัติยาเสพติดให้โทษ พ.ศ.2522

2.พระราชบัญญัติมาตรการในการปราบปรามผู้กระทำความผิดเกี่ยวกับยาเสพติด พ.ศ.2534

3.พระราชบัญญัติวิธีพิจารณาคดียาเสพติด พ.ศ.2550

4.พระราชบัญญัติวัตถุที่ออกฤทธิ์ต่อจิตและประสาท พ.ศ.2559

5.พระราชกำหนดป้องกันการให้สารระเหย พ.ศ.2533

6.คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 32/2559 เรื่อง มาตรการป้องกันการลักลอบนำสารเคมี วัสดุ หรือเครื่องมือบางประเภทไปใช้ผลิตยาเสพติดลงวันที่ 23 มิถุนายน พุทธศักราช 2559

นอกจากนั้น ยังมีความตกลงระหว่างประเทศในระดับพหุภาคีและระดับทวิภาคีเพื่อเป็นเครื่องมือในการช่วยเหลือซึ่งกันและกันทางกฎหมาย ความร่วมมือระหว่างประเทศในความผิดทางอาญา ไม่ว่าจะเป็นการสืบสวนสอบสวน การแลกเปลี่ยนพยานหลักฐาน การยึดค้นและการโอนตัวผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญา รวมทั้งการส่งผู้ร้ายข้ามแดน โดยเฉพาะความตกลงทวิภาคีระหว่างสหรัฐอเมริกากับไทย ซึ่งจะมีทั้งความร่วมมือระหว่างประเทศในทางอาญา (สนธิสัญญาระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสหรัฐอเมริกาว่าด้วยความช่วยเหลือซึ่งกันและกันทางอาญา ค.ศ.1986) การส่งผู้ร้ายข้ามแดน (สนธิสัญญาระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสหรัฐอเมริกาว่าด้วยการส่งผู้ร้ายข้ามแดน ค.ศ.1983) และการโอนตัวนักโทษ (สนธิสัญญาว่าด้วยความร่วมมือในการบังคับให้เป็นไปตามคำพิพากษาในคดีอาญาระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสหรัฐอเมริกา ค.ศ.1982)

คณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ 11 และคณะที่ 33) ได้พิจารณาแล้ว มีความเห็นในแต่ละประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง เห็นว่า โดยหลักแล้วคำพิพากษาของรัฐใด จะมีผลเฉพาะในเขตอธิปไดยของรัฐนั้น เว้นแต่มีกฎหมายหรือความตกลงระหว่างประเทศกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น ในเรื่องนี้ กฎหมายไทยได้กำหนดการรับผลของคำพิพากษาของศาลต่างประเทศไว้ ตัวอย่างเช่น

(1) มาตรา 30 แห่งประมวลกฎหมายอาญา

(2) มาตรา 5 แห่ง พระราชบัญญัติมาตรการในการปราบปรามผู้กระทำความผิดเกี่ยวกับยาเสพติด พ.ศ.2534 ซึ่งให้นำมาตรา 10 แห่งประมวลกฎหมายอาญามาใช้บังคับ

(3) มาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติส่งผู้ร้ายข้ามแดน พ.ศ.2553

(4) มาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติการปฏิบัติเพื่อความร่วมมือระหว่างประเทศในการดำเนินการตามคำพิพากษาคดีอาญา พ.ศ.2527

นอกจากนั้น ปัจจุบันประเทศไทยเป็นภาคีอนุสัญญาสหประชาชาติเกี่ยวกับยาเสพติด จำนวน 3 ฉบับ ได้แก่ (1) อนุสัญญาเดี่ยวว่าด้วยยาเสพติดให้โทษ ค.ศ.1961 (The Single Convention on Narcotic : Drugs, 1961) (2) พิธีสารแก้ไขเพิ่มเติมอนุสัญญาเดี่ยวว่าด้วยวัตถุออกฤทธิ์ต่อจิตประสาท ค.ศ.1971 (The Convention on Psychotropic Substances, 1971) และ (3) อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการต่อต้านการลักลอบค้ายาเสพติดและวัตถุออกฤทธิ์ต่อจิตประสาท ค.ศ.1988 (The United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, 1988) โดยอนุสัญญาทั้ง 3 ฉบับดังกล่าว มีวัตถุประสงค์เกี่ยวกับการร่วมมือกันในการป้องกันและปราบปรามยาเสพติดระดับระหว่างประเทศ และในขณะเดียวกันประเทศไทยและสหรัฐอเมริกาได้มีสนธิสัญญาระหว่างกัน 3 ฉบับ ได้แก่ (1) สนธิสัญญาระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสหรัฐอเมริกาว่าด้วยความช่วยเหลือซึ่งกันและกันทางอาญา ค.ศ.1986 (2) สนธิสัญญาระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสหรัฐอเมริกาว่าด้วยการส่งผู้ร้ายข้ามแดน ค.ศ.1983

และ (3) สนธิสัญญาว่าด้วยความร่วมมือในการบังคับให้เป็นไปตามคำพิพากษาในคดีอาญาระหว่างรัฐบาลแห่งราชอาณาจักรไทยกับรัฐบาลแห่งสหรัฐอเมริกา ศ.ศ. 1982 โดยมีสาระสำคัญเป็นการให้ความร่วมมือหรือความช่วยเหลือกันในการสืบสวนสอบสวน การแลกเปลี่ยนพยานหลักฐานการยึดค้น และการโอนตัวผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญา ดังนั้นหากความผิดอาญาใดเป็นความผิดที่ประเทศไทยจัดทำความตกลงระหว่างประเทศในระดับพหุภาคีและระดับทวิภาคดีกับประเทศใดแล้ว และความผิดนั้นเป็นความผิดอาญาที่กฎหมายของประเทศนั้นและกฎหมายไทยกำหนดให้เป็นความผิดฐานเดียวกันและกำหนดโทษสำหรับการกระทำความผิดนั้นไว้ ก็สามารถรับผลของคำพิพากษาของศาลต่างประเทศนั้นมาใช้ในประเทศไทยได้ โดยการรับผลของคำพิพากษาของศาลต่างประเทศมาใช้ในประเทศไทยนั้นมีสองระดับ ได้แก่ (1) การรับคำพิพากษาของศาลต่างประเทศในฐานะข้อเท็จจริงที่มีผลในประเทศไทย และ (2) การรับคำพิพากษาของศาลต่างประเทศมาบังคับโทษในประเทศไทย

กรณีตามข้อหารือนี้มีปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า จะถือว่าคำพิพากษาของศาลสหรัฐอเมริกาเป็นกรณีคดีถึงที่สุดที่สามารถนำมาใช้ดำเนินการตามข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยการสั่งให้ข้าราชการทหารพักราชการ พ.ศ.2528 ได้หรือไม่ จึงจำเป็นต้องพิจารณากฎหมายไทยทั้ง 3 ฉบับ ที่ตราขึ้นเพื่ออนุวัติการตามพันธกรณีที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการป้องกันและปราบปรามยาเสพติดประกอบด้วย ซึ่งเมื่อพิจารณาแล้วจะเห็นได้ว่า กฎหมายดังกล่าวได้วางหลักการในการยอมรับผลของคำพิพากษาของศาลต่างประเทศไว้ ทั้งการฟ้องร้องและการรับโทษตามคำพิพากษาของศาลในความผิดอาญา นอกจากนี้ ข้อเท็จจริงในกรณีนี้แตกต่างจากข้อเท็จจริงตามบันทึกสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เรื่องการปฏิบัติตามระเบียบว่าด้วยการขอพระราชทานเครื่องราชอิสริยาภรณ์และการขอพระราชทานพระบรมราชานุญาตเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์มิใช่ความผิดอาญาเกี่ยวกับยาเสพติด ดังนั้นเมื่อกรณีนี้ได้มีคำพิพากษาของศาลสหรัฐอเมริกาที่เป็นความผิดเกี่ยวกับยาเสพติดและกฎหมายไทยทั้ง 3 ฉบับดังกล่าวข้างต้นที่ตราขึ้นเพื่ออนุวัติการตามพันธกรณีที่มีวัตถุประสงค์เพื่อการป้องกันและปราบปรามยาเสพติดได้วางหลักการในการยอมรับผลของคำพิพากษาของศาลต่างประเทศไว้แล้ว ประกอบกับกระทรวงกลาโหมที่มีความเข้าใจการดำเนินการทางวินัยแก่ข้าราชการทหารตามข้อบังคับกล่าวว่ารวมถึงผลของคำพิพากษาของศาลต่างประเทศด้วยมาตั้งแต่ต้น จึงได้ออกคำสั่งพักราชการพลตรี…โดยอาศัยอำนาจตามข้อ 56 แห่งข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยการสั่งให้ข้าราชการทหารพักราชการฯ ที่ให้อำนาจผู้บังคับบัญชาสั่งพักราชการข้าราชการทหารที่ถูกฟ้องคดีอาญาหรือถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดอาญาเว้นแต่ความผิดลหุโทษหรือความผิดอันได้กระทำโดยประมาท และเมื่อกระทรวงกลาโหมสามารถสั่งพักราชการพลตรี… เพราะเหตุที่ถูกฟ้องคดีอาญาในความผิดฐานจำหน่ายยาเสพติดที่ศาลสหรัฐอเมริกามีคำพิพากษาให้ลงโทษจำคุกโดยได้ถูกจำคุกตามคำพิพากษา และต่อมาได้มีการปล่อยตัวพลตรี…และพลตรี…ได้พ้นโทษแล้ว จึงถือได้ว่าคดีถึงที่สุดคณะกรรมการกฤษฎีกา (ที่ประชุมร่วมกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ 11 และคณะที่ 13)จึงมีความเห็นว่า ข้อหารือนี้มิใช่ข้อหารือเกี่ยวกับการดำเนินคดีอาญาแต่เป็นข้อหารือเรื่องวินัยทหาร และการพิจารณาให้ความเห็นในกรณีนี้เป็นกรณีที่ใช้ผลของคำพิพากษาของศาลต่างประเทศมารับฟังเป็นพยานหลักฐานในฐานะข้อเท็จจริงในการดำเนินการทางวินัยกับข้าราชการทหารซึ่งเป็นการรับฟังคำพิพากษาของศาลต่างประเทศในฐานะข้อเท็จจริง มิใช่การรับคำพิพากษาของศาลต่างประเทศมาบังคับโทษในประเทศไทย ดังนั้นข้อความว่า “เมื่อคดีถึงที่สุดแล้ว” ตามข้อ 77 วรรคสอง แห่งข้อบังคับกระทรวงกลาโหมว่าด้วยการสั่งให้ข้าราชการทหารพักราชการ พ.ศ.2528 จึงรวมถึงคดีถึงที่สุดตามคำพิพากษาของศาลสหรัฐอเมริกาด้วย

ประเด็นที่สอง เห็นว่าเมื่อได้วินิจฉัยไว้ในประเด็นที่หนึ่งแล้วว่า ผลของคำพิพากษาของศาลสหรัฐอเมริกาสามารถนำมาใช้กับกรณีนี้ได้ จึงไม่จำเป็นต้องวินิจฉัยในประเทศนี้อีก

ประเด็นที่สามเห็นว่า คำสั่งกระทรวงกลาโหม ที่ 201/2542 เรื่อง ให้นายทหารออกราชการ ลงวันที่ 15 มีนาคม 2542 เป็นเพียงการแจ้งให้ข้าราชการทหารที่จะครบเกษียณอายุราชการ ได้ทราบล่วงหน้าและมีเวลาเตรียมตัวดำเนินการเรื่องต่างๆ ก่อนจะถึงกำหนดสิ้นปีงบประมาณที่จะเกษียณอายุราชการเท่านั้น มิใช่คำสั่งทางปกครองตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ทั้งนี้ตามความเห็นของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองที่ได้เคยให้ไว้แล้ว 8 ดังนั้น เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่า พลตรี…ซึ่งเป็นผู้ถูกสั่งให้พักราชการได้กระทำความผิด ผู้บังคับบัญชาจึงมีคำสั่งให้ออกจากราชการตั้งแต่วันพักราชการ โดยไม่มีเบี้ยหวัดบำเหน็จบำนาญตามข้อ 7 วรรคสอง 7.3.3 ได้