เปิดคำวินิจฉัย‘นภดล เทพพิทักษ์’ ตุลาการเสียงข้างน้อย ชี้‘บิ๊กตู่’พ้นนายกฯ

เปิดคำวินิจฉัย‘นภดล เทพพิทักษ์’ ตุลาการเสียงข้างน้อย ชี้‘บิ๊กตู่’พ้นนายกฯ

หมายเหตุ – ความเห็นส่วนตนของนายนภดล เทพพิทักษ์ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเสียงข้างน้อย กรณีที่ประธานสภาผู้แทนราษฎร ส่งความเห็นของ ส.ส.พรรคร่วมฝ่ายค้าน ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญมาตรา 170 วรรคสาม ประกอบมาตรา 82 ว่าความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญมาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่ โดยศาลมีมติเสียงข้างมาก 6 ต่อ 3เห็นว่า ความเป็นนายกรัฐมนตรีของ พล.อ.ประยุทธ์ ยังไม่สิ้นสุดลง

พิจารณาคำร้อง คำร้องเพิ่มเติม คำชี้แจงแก้ข้อกล่าวหา ความเห็นและข้อมูลของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและเอกสารประกอบ รวมถึงบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้ว เห็นว่า รัฐธรรมนูญมาตรา 170 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวเมื่อ (1) ตาย (2) ลาออก (3) สภาผู้แทนราษฎรมีมติไม่ไว้วางใจ…” วรรคสอง บัญญัติว่า “นอกจากเหตุที่ทำให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวตามวรรคหนึ่งแล้ว ความเป็นรัฐมนตรี ของนายกรัฐมนตรี สิ้นสุดลงเมื่อครบกำหนดเวลาตามมาตรา 158 วรรคสี่ ด้วย” มาตรา 158 วรรคสี่ บัญญัติว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่ง” ซึ่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ได้บัญญัติไว้ในทำนองเดียวกันกับรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 171 วรรคสี่ ที่บัญญัติว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินสองวาระหรือเกินกว่าแปดปีมิได้ สุดแต่ระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งกรณีใดจะยาวกว่ากัน” อาจกล่าวได้ว่ารัฐธรรมนูญ 2560 ได้บัญญัติกฎเกณฑ์เรื่องการจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมีความเข้มข้นยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญ 2550 โดยกฎเกณฑ์นี้มิได้ระบุข้อยกเว้นสำหรับการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่มาจากการรัฐประหารแต่อย่างใด

ทั้งนี้ ปรากฏตามคำอธิบายประกอบในหนังสือเกี่ยวกับความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 สรุปไว้ว่ามาตรานี้ได้กำหนดหลักการใหม่เกี่ยวกับการนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี เพื่อให้เกิดความชัดเจนในการนับระยะเวลา กล่าวคือ การนับระยะเวลาแปดปีนั้น แม้บุคคลดังกล่าวจะมิได้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีติดต่อกันก็ตาม แต่หากรวมระยะเวลาทั้งหมดที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของบุคคลดังกล่าวแล้วเกินแปดปีก็ต้องห้ามมิให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ทั้งนี้ได้กำหนดข้อยกเว้นไว้ว่าการนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีในระหว่างรักษาการภายหลังจากพ้นจากตำแหน่งจะไม่นำมานับรวมกับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีดังกล่าว การกำหนดระยะเวลาแปดปีไว้เพื่อมีให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไปอันจะเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤตทางการเมืองได้

ตามคำร้องนี้จึงมีข้อที่ควรพิจารณาว่า การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 264 อยู่ในบังคับของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่ รัฐธรรมนูญ มาตรา 264 เป็นบทเฉพาะกาล วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จะเข้ารับหน้าที่…” วรรคสอง บัญญัติว่า “รัฐมนตรีตามวรรคหนึ่งนอกจากต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2557 แล้ว ต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่บัญญัติไว้สำหรับรัฐมนตรี ตามมาตรา 160 ยกเว้น (6) เฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 98 (12) (13) (14) และ (15) และต้องพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 170 ยกเว้น (3) และ (4) แต่กรณีตาม (4)เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 98(12) (13) (14) และ (15) และยกเว้นมาตรา 170 (5) เฉพาะส่วนที่เกี่ยวกับการดำเนินการตามมาตรา 184 (1)” กรณีนี้ไม่ปรากฏว่ามีการยกเว้นมาตรา 158 วรรคสี่ และไม่ปรากฏบทบัญญัติอื่นใดในรัฐธรรมนูญที่ยกเว้นมิให้ใช้บังคับมาตรา 158 วรรคสี่ แก่การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้แต่อย่างใด

กล่าวคือ การที่ผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 ย่อมเป็นนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ 2560 อันเป็นความต่อเนื่องในการบริหารราชการแผ่นดิน ประกอบกับการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามบทเฉพาะกาล มาตรา 264 มิได้เป็น “การอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป” หรือที่เรียกว่า “นายกรัฐมนตรีรักษาการ” ตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา 168 วรรคหนึ่ง (1) ที่บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 167 (1) (2) (3) อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ เว้นแต่ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 167 (1) เพราะเหตุขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 98 หรือมาตรา 160 (4) หรือ (5) นายกรัฐมนตรีจะอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปมิได้ อีกทั้งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีตามบทเฉพาะกาลมาตรา 264 ยังมีหน้าที่และอำนาจบริบูรณ์ในการบริหารราชการแผ่นดินในฐานะนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญนี้ทุกประการ โดยไม่อยู่ในบังคับห้ามกระทำการบางประการเหมือนเช่นนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่รักษาการหรืออยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป

ตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในมาตรา 169 ดังนั้น การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ตามบทเฉพาะกาล มาตรา 264 จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา 158 วรรคสี่ คือ “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกิน 8 ปีมิได้”

ข้อพิจารณาที่ว่า การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องตามรัฐธรรมนูญ 2557 อยู่ในบังคับของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่ เห็นว่า “นายกรัฐมนตรี” ตามรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมาตั้งแต่ฉบับ 2475 จนถึงฉบับปัจจุบัน 2560 ต่างบัญญัติที่มาไว้ในตัวบทแห่งรัฐธรรมนูญทำนองเดียวกันว่า พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารผ่านคณะรัฐมนตรี และทรงพระราชอำนาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่งและรัฐมนตรีอื่นอีกจำนวนหนึ่งประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารแผ่นดิน หน้าที่และอำนาจของนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ย่อมเป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นบัญญัติ ดังนั้น บุคคลที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีทำหน้าที่ร่วมกับคณะรัฐมนตรีให้ทำหน้าที่บริหารแผ่นดิน คือ นายกรัฐมนตรี

แม้จะปรากฏข้อเท็จจริงว่ารัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2557 มาตรา 19 จะบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามมติของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ มิได้แตกต่างกับมาตรา 158 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่บัญญัติให้ทรงแต่งตั้งจากบุคคลที่สภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบ และประธานสภาผู้แทนราษฎร เป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ เนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2557 มาตรา 6 วรรคสอง บัญญัติให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติทำหน้าที่ทั้งสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา

รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ได้บัญญัติไว้ในทำนองเดียวกันกับรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 179 วรรคสี่ ที่กำหนดวาระนายกรัฐมนตรีห้ามดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกิน 8 ปี ด้วยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำกัดอำนาจรัฐ ป้องกันการผูกขาดอำนาจทางการเมืองอันอาจนำไปสู่ผลกระทบต่างๆ อย่างมีนัยสำคัญต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและหลักนิติธรรม อันเป็นการกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพขอประชาชนดังกล่าวมา รัฐธรรมนูญจึงบัญญัติ “เงื่อนไขทางเวลา” ในการใช้อำนาจบริหารไม่ให้ใช้เกินกว่าระยะเวลาที่กำหนดไว้ ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ได้จำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีให้มีความเข้มงวดและมีความชัดเจนกว่าเดิม จึงกำหนดให้นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันเกิน 8 ปีมิได้

ทั้งนี้ การนำหลักการจำกัดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาใช้กับระบอบการปกครองประเทศนับแต่รัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 171 วรรคสี่ และตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ แม้ตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2557 จะไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีไว้อย่างชัดเจน แต่เพราะหลักการของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว จะมีเนื้อหาสั้นกะทัดรัด บทบัญญัติและข้อห้ามต่างๆ จึงไม่มีการลงรายละเอียดที่ชัดเจน แต่ปรากฏอยู่ในมาตรา 5 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติว่า “เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณี ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข แต่ประเพณีการปกครองดังกล่าวต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้” จึงถือว่าหลักการจำกัดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเกินกว่า 8 ปีมิได้ จึงยังคงดำรงอยู่จนถึงปัจจุบัน รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ จึงถือเอาระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายรัฐมนตรีตามความเป็นจริง

ดังนั้น แม้บุคคลใดจะเป็นนายกรัฐมนตรีที่มิได้มีที่มาตามวิธีการของรัฐธรรมนูญนี้ แต่หากโดยความเป็นจริง บุคคลนั้นดำรงตำแหน่งภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นหัวหน้าคณะรัฐมนตรี เป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการใช้อำนาจทางการเมือง ในฐานะของฝ่ายบริหารตามรัฐธรรมนูญแล้วไม่ว่าจะเป็นนายกรัฐมนตรีที่มีที่มาตามรัฐธรรมนูญฉบับใดก็ตาม ระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของบุคคลนั้นทุกช่วงเวลาที่ผ่านมา จึงต้องนับรวมเป็นระยะเวลาการดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องตามรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) 2557 จึงอยู่ในบังคับของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ สอดคล้องกับบันทึกการประชุมของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ครั้งที่ 500 วันศุกร์ที่ 7 กันยายน 2561 ซึ่ง กรธ.ได้มีมติรับรองบันทึกการประชุมดังกล่าวแล้วในคราวประชุมครั้งที่ 501 วันอังคารที่ 11 กันยายน 2561 แต่ประธาน กรธ. ชี้แจงว่า กรธ.ยังมิได้ตรวจรับรองรายงานการประชุมครั้งที่ 500 ดังกล่าว ซึ่งไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง จึงมีน้ำหนักน้อยไม่อาจรับฟังได้

ข้อพิจารณาที่ว่า การที่ผู้ถูกร้องเห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ เป็นบทบัญญัติกฎหมายที่เป็นการจำกัดสิทธิของผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี จึงต้องตีความโดยเคร่งครัด หากมีเจตนารมณ์ที่จะให้หมายความรวมไปถึงรัฐธรรมนูญฉบับอื่นด้วยแล้ว ย่อมต้องบัญญัติไว้เช่นนั้นโดยแจ้งชัดเห็นว่า รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ กำหนดว่านายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันเกินกว่า 8 ปี มิได้ เป็นเรื่องของการควบคุมอำนาจของฝ่ายบริหาร หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือเป็นเรื่องการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของบุคคลที่เป็นนายกรัฐมนตรีไม่ใช่เรื่องสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เนื่องจากถ้าเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ ถ้าไม่บัญญัติห้ามไว้ ย่อมหมายความว่าทำได้ แต่ถ้าเป็นเรื่องอำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐ ถ้าไม่บัญญัติว่าทำได้ ย่อมหมายความว่าทำไม่ได้

เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2557 ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งผู้ถูกร้องเป็นนายกรัฐมนตรี ตามรัฐธรรมนูญ 2557 มาตรา 19 ประกาศ ณ วันที่ 24 สิงหาคม 2557 ต่อมาผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามนัยของรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 264 อันเป็นบทเฉพาะกาลมิให้อำนาจฝ่ายบริหารขาดตอน นับแต่วันที่ 6 เมษายน 2560 ซึ่งเป็นวันที่รัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้และถือเป็นวันเริ่มต้นเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้อง ต่อมาภายหลังการเลือกตั้ง ส.ส.เป็นการทั่วไป เมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2562 ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 โดยผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งต่อเนื่องกันมานับแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จนถึงปัจจุบัน ผู้ถูกร้องจึงดำรงตำแหน่งครบกำหนดเวลาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ แล้ว ดังนั้นความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้อง จึงสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่

ข้อที่ต้องพิจารณาต่อไปมีว่า เมื่อวินิจฉัยว่าความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 17 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่แล้ว ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงนับแต่เมื่อใด เห็นว่าการกำหนดระยะเวลา 8 ปี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ เริ่มนับแต่วันแรกที่ดำรงตำแหน่ง คือวันที่ 24 สิงหาคม 2557 และครบกำหนด 8 ปี ในวันที่ 23 สิงหาคม

ดังนั้น ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องจึงสิ้นสุดลงนับแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2565 ซึ่งสอดคล้องกับการที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งให้ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2565 เนื่องมาจากข้อเท็จจริงตามคำร้องปรากฏเหตุอันควรสงสัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 82 วรรคสอง อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น จึงวินิจฉัยว่า ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงแล้วตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่ นับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ คือ วันที่ 24 สิงหาคม 2565