ราชการส่วนภูมิภาค หมายถึง หน่วยราชการของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ที่มีหน่วยงานและเจ้าหน้าที่จากส่วนกลางไปปฏิบัติงานอยู่ในเขตจังหวัดและอำเภอ โดยมีผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด ทั้งนี้ การเป็นราชกาส่วนภูมิภาคของหน่วยงานต่างๆ นั้น กระทรวง ทบวง กรม ต้นสังกัดจะต้องกำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา
ราชการส่วนภูมิภาคของรัฐไทยในอดีตและปัจจุบัน
การสถาปนาความเป็นเอกภาพของรัฐไทย (สยาม) ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ภายใต้ พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ ร.ศ.116 (พ.ศ.2441) ซึ่งต่อมาแก้ไขปรับปรุงเป็น พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ.2457 นั้น มีองคาพยพสำคัญอยู่ที่การปกครองส่วนภูมิภาคที่มีปรัชญาและโครงสร้างรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลาง เรียกว่า ระบบเทศาภิบาลโดยจัดแบ่งเขตการปกครองเป็นลำดับชั้น คือ มณฑล เมือง อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน รวมทั้งทรงริเริ่มนำร่องการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบของสุขาภิบาล โดยตราเป็น พ.ร.ก.สุขาภิบาล กรุงเทพ ร.ศ.116 (พ.ศ.2441) และ พ.ร.บ.สุขาภิบาลฯ ฉบับต่างๆ ถัดมานั้น ผู้เขียนสันนิษฐานว่ารัชกาลที่ 5มีพระราชประสงค์ให้เป็นไปตามรูปแบบของประเทศฝรั่งเศสที่มีการปฏิวัติระบอบการเมืองเป็นประชาธิปไตยในระบบกึ่งรัฐสภากึ่งประธานาธิบดีเมื่อปี ค.ศ.1789 (พ.ศ.2332) โดยคณะปฏิวัติฝรั่งเศสได้เร่งรัดให้มีการเลือกตั้ง นายกเทศมนตรี (Maire) ในทันที เพื่อไปเป็นผู้บริหารท้องถิ่นในระดับ เทศบาลชุมชน (Commune) ทั่วประเทศนับหมื่นแห่ง และมีพัฒนาการต่อเนื่องเรื่อยมาจนฝรั่งเศสมีเทศบาลชุมชนเต็มพื้นที่เป็นจำนวนประมาณ 36,000 แห่ง (ยกเว้นยุค Napolean Bonaparte ในช่วงปี ค.ศ.1800-1814 หรือ พ.ศ.2343-2357) แต่รัฐฝรั่งเศสได้ถูกออกแบบให้มีการปกครองส่วนภูมิภาคในระดับมณฑล (Region) ระดับจังหวัด (Department) ที่มีผู้ว่าราชการมณฑลและผู้ว่าราชการจังหวัด (Prefet) ที่แต่งตั้งโดยประธานาธิบดีภายใต้มติเห็นชอบของ ครม. เป็นผู้บริหารสูงสุด และมีนายอำเภอ (Sub-Prefet) ที่แต่งตั้งโดยกระทรวงมหาดไทยเป็นหัวหน้าราชการส่วนภูมิภาคในระดับอำเภอ (Arron-dissement) เปรียบเทียบกับประเทศอังกฤษ ที่มีการปฏิวัติระบอบการเมืองมาเป็นประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาที่มีกษัตริย์เป็นประมุขมาตั้งแต่ปี ค.ศ.1649 (พ.ศ.2192) นั้น อังกฤษเคยมีการปกครองท้องถิ่นในระดับ Parish และ County ของแคว้นบางแห่งภายใต้ระบบศักดินามาก่อนแล้ว และถัดมาเมื่อผนวก England, Wales, Scotland และ North Irland เข้ามารวมกันเป็น The United Kingdom ได้เมื่อปี ค.ศ.1801 (พ.ศ.2344) นั้น ความแตกต่างในด้านเชื้อชาติของ 4 ประเทศเดิมในอดีตได้ทำให้สหราชอาณาจักรมีพัฒนาการปกครองท้องถิ่นเต็มพื้นที่ในชุมชนทุกระดับ โดยเฉพาะการปฏิรูปท้องถิ่นครั้งใหญ่ภายใต้กฎหมาย The Great Reform Act 1832 และ The Municipal Corporation Act 1835 ได้เป็นผลให้ราชการส่วนภูมิภาคของสหราชอาณาจักรต้องถูกยุบเลิกหมดสิ้นไปในที่สุด
สำหรับประเทศไทยในยุคถัดมาที่มีการเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองการปกครองในปี พ.ศ.2475 โดยคณะราษฎรนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2476 ได้กำหนดให้รัฐไทยมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาโดยมีพระมหากษัตริย์เป็นองค์ประมุขในรูปแบบเดียวกันกับสหราชอาณาจักร และในปีเดียวกันนั้นก็ได้ริเริ่มตรา พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ.2476 เพื่อยกฐานะสุขาภิบาล 35 แห่งที่มีอยู่ในยุคนั้นให้เป็นเทศบาลทั้งหมด และเร่งส่งเสริมให้มีการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลทั่วราชอาณาจักร แต่ยังคงให้รัฐไทยดำรงโครงสร้างการปกครองส่วนภูมิภาคไว้เหมือนเดิม (มีการเปลี่ยนแปลงเพียงยุบเลิกหน่วยการปกครองในระดับ “มณฑล” และเปลี่ยนชื่อหน่วยการปกครองในระดับ “เมือง” เป็นชื่อใหม่ว่า “จังหวัด”) ซึ่งผู้เขียนสันนิษฐานว่าแกนนำของคณะราษฎรคงตระหนักว่าสภาพสังคมไทยยังมีความจำเป็นต้องมีการปกครองส่วนภูมิภาคในรูปแบบเดียวกับประเทศฝรั่งเศสในยุคนั้น
ถัดมาจากยุคปฏิวัติฝรั่งเศสประมาณ 190 ปี รัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ค.ศ.1982 (พ.ศ.2525) และรัฐบัญญัติลงวันที่ 2 มีนาคม ค.ศ.1982 (พ.ศ.2525) ว่าด้วยเสรีภาพของเทศบาล จังหวัด และมณฑล ได้กำหนดให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นทุกระดับ จึงทำให้ ประธานสภามณฑล (Presiden du Conseil Regional) และประธานสภาจังหวัด (Presiden du Conseil Gendral) ที่ได้รับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนได้เป็นผู้บริหารสูงสุดของรัฐบาลท้องถิ่นในระดับมณฑลและในระดับจังหวัด โดยมี นายกเทศมนตรี (Maire) ที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนเป็นผู้บริหารสูงสุดของท้องถิ่นในระดับเทศบาลเหมือนเดิมในอดีต แต่ภายใต้รัฐธรรมนูญฝรั่งเศสฉบับปัจจุบันนี้ การปกครองส่วนภูมิภาคของฝรั่งเศสยังคงดำรงอยู่ โดยให้ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายอำเภอ มีสถานะทางกฎหมายเป็นตัวแทนของรัฐบาลกลาง มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการปฏิบัติงานของส่วนราชการในเขตจังหวัดและอำเภอให้เป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลกลาง ไม่มีอำนาจหน้าที่ให้คุณให้โทษราชการส่วนท้องถิ่นเหมือนในอดีต แต่ยังคงมีอำนาจหน้าที่ตรวจสอบและกำกับดูแลราชการส่วนท้องถิ่น รวมทั้งการส่งฟ้องคดีต่อ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ (Conseil constitutionnel) และศาลปกครอง (Cunseil d’Etat) ให้รัฐบาลท้องถิ่นเพิกถอนการดำเนินการต่างๆ ที่ไม่ชอบด้วยระเบียบกฎหมาย
เปรียบเทียบกับพัฒนาการปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยในยุคหลัง พ.ศ.2476 ที่มีการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในรูปแบบต่างๆ ได้แก่ อบจ., กทม., เมืองพัทยา เมื่อปี พ.ศ.2495, พ.ศ.2515, พ.ศ.2521 โดยลำดับ และครั้งล่าสุดได้กระจายอำนาจการปกครองลงไปสู่ท้องถิ่นในระดับตำบล โดยการจัดตั้ง อบต. 617 แห่งขึ้นเป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 2 มีนาคม พ.ศ.2538 และจัดตั้งเพิ่มขึ้นเรื่อยมาจนเต็มพื้นที่ทุกตำบลทั่วประเทศ ภายใต้ พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 ถัดมารัฐธรรมนูญแห่งราช-อาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ได้มีบทบัญญัติว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นไว้ในหมวด 9 มาตรา 282-290 รัฐสภาไทยจึงต้องแก้ไขปรับปรุง พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัดฯ และ พ.ร.บ.สุขาภิบาลฯ และตรา พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ทำให้รัฐบาลไทยในยุคนั้นต้องเร่งยกร่างแก้ไขกฎหมายลูกในระดับกฎกระทรวงและระเบียบกระทรวงนับร้อยฉบับที่เกี่ยวข้องกับ พ.ร.บ., พ.ร.ฎ. และ พ.ร.ก. ที่เป็นกฎหมายแม่ เพื่อเร่งรัดถ่ายโอนอำนาจการปกครองและกระจายรายได้ไปสู่ท้องถิ่น รวมทั้งแปรเปลี่ยนให้มีการเลือกตั้งนายก อบจ., นายกเทศมนตรี, และนายก อบต. โดยตรงจากประชาชน ซึ่งเป็นระบบประธานาธิบดี มิใช่ระบบสภาเหมือนในอดีต
อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 รวมทั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน และ พ.ร.บ.ระเบียบบริหาราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 และแก้ไข เพิ่มเติมถึงปัจจุบัน (ฉบับที่ 8) พ.ศ.2553 ยังคงกำหนดให้การปกครองส่วนภูมิภาคดำรงอยู่ในรัฐไทย โดยให้ ผวจ.และ นอภ.มีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 54-58 และมาตรา 61-65 เหมือนเดิม แต่ต้องพ้นจากตำแหน่งผู้บริหารราชการส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ปี พ.ศ.2540 เป็นต้นมา ในรูปแบบเดียวกับประเทศฝรั่งเศสในปัจจุบัน
บริบทของราชการส่วนกลาง-ราชการส่วนภูมิภาค-ราชการส่วนท้องถิ่นในรัฐไทยปัจจุบัน
การเมืองกับระบบราชการ เป็นสถาบันที่ต้องอยู่ร่วมกันเสมือนเหรียญเงินตราของทุกสกุลเงินที่มีรูปลักษณ์ 2 ด้านอยู่ในเหรียญเดียวกัน รัฐบาลของทุกประเทศในทุกยุคสมัยภายใต้ระบอบการเมืองทุกระบอบจึงต้องมีระบบราชการเป็นกลไกขับเคลื่อนแนวคิดและนโยบายของฝ่ายการเมืองไปสู่การปฏิบัติให้สัมฤทธิผล เช่นเดียวกันกับรัฐไทยทั้งในยุคระบอบเผด็จการและระบอบประชาธิปไตยที่มีโครงสร้างระบบราชการ 3 ส่วน ซึ่งได้แก่ ราชการส่วนกลาง, ราชการส่วนภูมิภาค, และราชการส่วนท้องถิ่นราชการส่วนกลางของรัฐไทย ประกอบด้วยส่วนราชการ 20 กระทรวง 152 กรม และหน่วยงานต่างๆ ที่ขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีที่มีฐานะเทียบเท่ากรมอีก 24 ส่วนราชการ มีข้าราชการพลเรือนสามัญและลูกจ้าง
รวมกันทั้งหมดประมาณ 8.5-9 แสนคน (ไม่นับรวมข้าราชการครู 4.15 แสนคน ข้าราชการทหาร 4.10 แสนคน ข้าราชการตำรวจ 2.2 แสนคน, พนักงานรัฐวิสาหกิจ 2.23 แสนคน และลูกจ้างต่างๆ อีกประมาณ 1.9 แสนคน) ราชการส่วนกลางมีงบประมาณปีละ 2-2.5 ล้านล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 65-70 ของรายได้แผ่นดิน ตามข้อมูลปีงบประมาณ 2565 รายงานไว้ว่ารัฐบาลไทยมีงบประมาณ 3.1 ล้านล้านบาท โดยแบ่งเป็นงบของราชการส่วนกลาง 2.1 ล้านล้านบาท กระทรวงที่มีงบประมาณมากที่สุด 5 อันดับแรก คือ กระทรวงศึกษาธิการ 3.32 แสนล้านบาท, กระทรวงมหาดไทย 3.16 แสนล้านบาท (เป็นเงินอุดหนุน อปท. 2.38 แสนล้านบาท) กระทรวงการคลัง 2.94 แสนล้านบาท กระทรวงกลาโหม 2.03 แสนล้านบาท และกระทรวงคมนาคม 1.75 แสนล้านบาท กระทรวงที่มีงบประมาณน้อยที่สุด 5 อันดับสุดท้าย คือ กระทรวงดิจิทัล 6.97 พันล้านบาท กระทรวงพาณิชย์ 6.52 พันล้านบาท กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา 5.16 พันล้านบาท กระทรวงอุตสาหกรรม 4.38 พันล้านบาท และกระทรวงพลังงาน 2.71 พันล้านบาท
ราชการส่วนภูมิภาคได้แก่ 76 จังหวัด 878 อำเภอ และหน่วยงานในสังกัดกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ที่ต้นสังกัดกำหนดไว้ใน พ.ร.ฎ. ให้เป็นราชการส่วนภูมิภาค (7,036 ตำบล และ 74,700 หมู่บ้าน เป็นหน่วยการปกครองในชนบทตาม พ.ร.บ.ลักษณะปกครองท้องที่ฯ แต่มิได้มีฐานะเป็นราชการส่วนภูมิภาค) สำนักงาน ก.พ.ไม่มีข้อมูลชัดเจนเกี่ยวกับจำนวนบุคลากรภาครัฐในราชการส่วนภูมิภาค แต่ประเมินได้ว่าจังหวัดและอำเภอต่างๆ ทั่วประเทศมีข้าราชการพลเรือนสามัญและลูกจ้างรวมกันทั้งสิ้นประมาณ 75,000-85,000 คน (ไม่นับรวมข้าราชการครู, ข้าราชการทหาร, ข้าราชการตำรวจ และลูกจ้าง รพ.ในสังกัด สธ.) เช่นเดียวกันกับสำนักงบประมาณที่ไม่มีข้อมูลชัดเจนเกี่ยวกับเม็ดเงินงบประมาณของราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งเป็นอำนาจของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ที่จะจัดสรรแบ่งปันเงินลงไปให้หน่วยงานใต้สังกัดในระดับจังหวัดและอำเภอ แต่ประเมินได้ว่าราชการส่วนภูมิภาคทั้งระบบมีงบประมาณโดยเฉลี่ยไม่เกินปีละ 8-9 หมื่นล้านบาท หรือไม่ถึงร้อยละ 5 ของงบกระทรวง ทบวง กรมต้นสังกัดราชการส่วนท้องถิ่น ที่มีปลัด กทม. ปลัดเมืองพัทยา ปลัด อบจ. ปลัดเทศบาล และปลัด อบต. เป็นหัวหน้าเหล่าข้าราชการท้องถิ่นปฏิบัติหน้าที่ขับเคลื่อนนโยบายของฝ่ายการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งเข้าไปเป็นผู้บริหาร อปท. 7,850 แห่ง (กทม., เมืองพัทยา, อบจ. 76 แห่ง, เทศบาลนคร 30 แห่ง,เทศบาลเมือง 195 แห่ง, เทศบาลตำบล 2,247 แห่ง, และ อบต. 5,300 แห่ง)นั้น มีข้าราชการท้องถิ่นและลูกจ้างรวมกันทั้งระบบประมาณ 565,000 คน มีรายได้ประมาณร้อยละ 25-30 ของรายได้แผ่นดิน หรือประมาณปีละ 7-8 แสนล้านบาท โดยข้อมูลปีงบประมาณ 2565 รายงานไว้ว่า อปท.ทั้งระบบมีรายได้รวมกันทั้งสิ้น 7.23 แสนล้านบาท ซึ่งเป็นรายได้ที่รัฐบาลกลางจัดเก็บภาษีให้ 2.24 แสนล้านบาท รัฐบาลกลางแบ่งภาษีให้ 1.86 แสนล้านบาท รัฐบาลกลางจัดสรรเงินอุดหนุนให้ 2.38 แสนล้านบาท และรายได้ที่ อปท.จัดเก็บเอง 6.57 หมื่นล้านบาท (อปท.เกือบทั้งหมดมีรายได้ของตนเองไม่ถึงร้อยละ 10 ของงบประมาณรายจ่ายในทุกปี)
เมื่อเปรียบเทียบกับราชการส่วนกลางและราชการส่วนท้องถิ่น ย่อมมองเห็นได้ว่าราชการส่วนภูมิภาคมีขนาดเล็กมาก อีกทั้งมีโครงสร้างซ้อนซ่อนสายตาในข้อเท็จจริงที่มีหน่วยงานของกระทรวง ทบวง กรม หลายหน่วยที่เข้าไปปฏิบัติงานในเขตจังหวัดและอำเภอ แต่ต้นสังกัดมิได้กำหนดไว้ใน พ.ร.ฎ. ให้เป็นราชการส่วนภูมิภาค (หลายกระทรวงใช้วิธีออก “กฎกระทรวงแบ่งส่วนราชการฯ” ให้เรียกชื่อหน่วยงานในสังกัดที่ปฏิบัติงานในจังหวัดและอำเภอว่าเป็น “หน่วยงานเขต” เพื่อเลี่ยงการอยู่ใต้บังคับบัญชาของ ผวจ.และ นอภ. รวมทั้งการออกประกาศกระทรวงและหนังสือสั่งการข้ามอำนาจ ผวจ. ในลักษณะที่ขัดต่อมาตรา 58 แห่ง พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินฯ)
ในปัจจุบัน ผวจ.และ นอภ. ยังคงมีภาพลักษณ์เป็นผู้ทรงอำนาจในสายตาของคนจำนวนมากที่เข้าใจผิดอยู่กับมโนทัศน์ เจ้าเมืองในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ และ ผวจ.ในยุคเผด็จการ พ.ศ.2500-2515 โดยข้อเท็จจริง การบริหารราชการส่วนภูมิภาคของ ผวจ.และ นอภ. มีข้อจำกัดทั้งในด้านโครงสร้าง บุคลากร และงบประมาณ เป็นอย่างมาก ตัวอย่างเช่น สำนักงานจังหวัดที่เป็นหน่วยงานใต้บังคับบัญชาโดยตรงของ ผวจ. มีพื้นที่รับผิดชอบครอบคลุมทั้งจังหวัด แต่มีข้าราชการและลูกจ้างเพียงจังหวัดละ 25-40 คน มีงบประมาณปีละ 8-10 ล้านบาท จังหวัดต่างๆ มีราชการส่วนภูมิภาคประจำจังหวัดเพียง 15-20 หน่วยงาน อาทิ สนง.เกษตรจังหวัด สนง.ปศุสัตว์จังหวัด สนง.ประมงจังหวัด ที่มีข้าราชการหน่วยงานละ 5-10 คน แต่ละหน่วยงานมีงบประมาณเพียงปีละ 1-2 ล้านบาท ที่ว่าการอำเภอซึ่งมีพื้นที่รับผิดชอบทุกตำบลหมู่บ้านในเขตอำเภอ มีข้าราชการและลูกจ้างอำเภอละ 15-25 คน มีงบประมาณโดยเฉลี่ยเพียงอำเภอละ 1 ล้านบาท สนง.เกษตรอำเภอ ปศุสัตว์อำเภอ ประมงอำเภอ มีข้าราชการหน่วยงานละ 2-3 คน แต่ละหน่วยงานมีงบประมาณปีละไม่ถึง 1 ล้านบาท เป็นต้น เปรียบเทียบกับ อบจ.ที่มีข้าราชการท้องถิ่นและลูกจ้างแห่งละ 300-600 คนแต่ละ อบจ.มีงบประมาณปีละ 800-3,900 ล้านบาท
เทศบาลนครและเมืองพัทยา มีพื้นที่รับผิดชอบเพียง 100-300 ตารางกิโลเมตร แต่มีข้าราชการและลูกจ้างเป็นจำนวนมากถึงแห่งละ 500-1,000 คน มีงบประมาณแห่งละ 600-3,800 ล้านบาท และ อบต.มีพื้นที่รับผิดชอบ 1 ตำบล มีข้าราชการและลูกจ้างแห่งละ 30-50 คน มีงบประมาณปีละ 20-300 ล้านบาท เป็นต้น
แนวคิดการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดกับราชการส่วนภูมิภาคของรัฐไทยในอนาคต
กระแสความคิดให้มีการเลือกตั้ง ผวจ. เริ่มเป็นที่สนใจในสังคมไทยอย่างกว้างขวาง ซึ่งเป็นแนวคิดตามปรัชญาประชาธิปไตยที่สวยงาม และ ผวจ.บางคนอาจรู้สึกยินดีที่จะได้รับการปลดทุกข์ออกจากพันธกิจที่แบกรับอยู่ในปัจจุบัน แต่เมื่อคำนึงถึงประโยชน์ของบ้านเมืองแล้ว แนวคิดที่จะให้มีการเลือกตั้ง ผวจ. จะต้องพิจารณาอย่างรอบคอบถึงความเหมาะสมกับสภาพชีวิตจริงทางการเมืองและสิ่งแวดล้อมในสังคมไทยปัจจุบัน รวมทั้งเปรียบเทียบกับอารยประเทศที่เป็นรัฐเดี่ยวเหมือนกับรัฐไทย ตัวอย่างเช่น สาธารณรัฐฝรั่งเศส ที่ยังคงให้มีระบบราชการส่วนภูมิภาคในระดับจังหวัด 100 จังหวัด และอำเภอ 320 อำเภอ เพื่อถ่วงดุลอำนาจกับรัฐบาลท้องถิ่น 26 มณฑล 100 จังหวัด 36,700 เทศบาลชุมชน และราชอาณาจักรสวีเดน ที่ยังคงมีระบบราชการส่วนภูมิภาคที่ประกอบด้วย 21 แคว้น เพื่อเชื่อมโยงรัฐบาลกลางกับรัฐบาลท้องถิ่น 290 แห่ง โดยให้มีผู้ว่าราชการแคว้นที่ได้รับการแต่งตั้งจากรัฐบาลกลางทำหน้าที่เป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุด และสหราชอาณาจักร ที่ยุบเลิกระบบราชการส่วนภูมิภาคไปทั้งหมดตั้งแต่ต้นศตวรรษที่ 19 แต่ถัดมาในศตวรรษที่ 20 จึงกลับมาจัดตั้งหน่วยงานภูมิภาคในระดับแคว้นต่างๆ ขึ้นมาใหม่ เพื่อเชื่อมโยงประสานนโยบายของรัฐบาลกลางและถ่วงดุลอำนาจท้องถิ่นในระดับต่างๆ อาทิ Government Offices for the Regions, Regional Development Agencies, และ Regional Chambers เป็นต้น
ดังนี้ แนวคิดให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในรัฐไทยปัจจุบันจึงมีโจทย์สำคัญที่ควรไตร่ตรองอย่างรอบคอบใน 3 ประเด็น คือ (1) การเลือกตั้ง ผวจ. จะบริสุทธิ์โปร่งใสหรือไม่ (2) การเลือกตั้ง ผวจ. จะแก้ไขปัญหาระบบอุปถัมภ์และการฉ้อราษฎร์บังหลวงได้หรือไม่ และ (3) การเลือกตั้ง ผวจ. จะทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่าง อปท.กับรัฐบาลกลางได้โดยง่ายหรือไม่
ในประเด็นแรก การเลือกตั้งในสังคมประชาธิปไตยไทยที่เคยใช้อิทธิพลขมขู่และตระเวนแจกรองเท้า แจกปลาทูในอดีต 50-60 ปีที่ผ่านมา ได้ถูกปรับเปลี่ยนกลยุทธ์มาเป็นการใช้เงินเป็นปัจจัยซื้อสิทธิขายเสียงกันดาษดื่นจนถึงกับมีผู้ให้คำนิยามว่าเป็นวิถี ธนาธิปไตย แม้นผลการเลือกตั้งผู้ว่าฯกทม. และในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งล่าสุดเมื่อวันที่ 14 พ.ค.2566 เริ่มมีความหวังกับวัฒนธรรมการเมืองใหม่ ที่ประชาชนจำนวนมากไม่ให้ความร่วมมือกับการซื้อสิทธิขายเสียง ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นใหม่ผสมผสานไปกับวัฒนธรรมการเมืองดั้งเดิม ที่เอื้อต่อการดำรงอยู่ของวิถีธนาธิปไตย ผู้เชี่ยวชาญการเลือกตั้งคาดกันว่าการเติบโตของวัฒนธรรมการเมืองใหม่จะต้องใช้เวลาอีกไม่น้อยกว่า 2 สมัยการเลือกตั้งในอนาคตข้างหน้า โดยเฉพาะเวทีเลือกตั้งผู้บริหาร อปท. ที่ผู้ชนะต้องใช้เงินคนละไม่ต่ำกว่า 10-50 ล้านบาท และท้องถิ่นบางแห่งมีการใช้เงินซื้อสิทธิขายเสียงกันเป็นเม็ดเงินนับร้อยล้านบาท ฉะนี้ จึงมีข้อครหาว่าหากมีการเลือกตั้ง ผวจ.ขึ้นเมื่อใด เมื่อนั้นก็จะได้เห็นการซื้อสิทธิขายเสียงกันอย่างหนักหน่วง ผู้ใดไม่มีเงิน 100 ล้านบาท ก็ยากที่จะชนะการเลือกตั้งได้ !
ในประเด็นที่สอง ไม่มีผู้ใดปฏิเสธว่ารัฐไทยมีปัญหาร้ายแรงเรื้อรังอยู่กับระบบอุปถัมภ์และการคอร์รัปชั่นในแวดวงการเมืองและระบบราชการทุกระดับ ซึ่งโดยข้อเท็จจริงนั้นราชการส่วนภูมิภาคมีปัญหาเหล่านี้น้อยมาก เพราะ ผวจ.และ นอภ. มีอำนาจค่อนข้างจำกัดในการบริหารงานบุคคลกับผู้ใต้บังคับบัญชาที่เป็นข้าราชการจากหลากหลายต้นสังกัดและไม่มีงบประมาณจำนวนมากให้โกงกินได้โดยสะดวก เปรียบเทียบกับราชการส่วนกลาง ที่รัฐมนตรี ปลัดกระทรวง อธิบดีกรมต่างๆ มีอำนาจใช้ระบบอุปถัมภ์ครอบงำระบบคุณธรรมให้คุณให้โทษเหล่าข้าราชการในสังกัดได้อย่างกว้างขวาง และบางแห่งมีการซื้อขายตำแหน่งเป็นที่บั่นทอนขวัญกำลังใจข้าราชการสุจริตที่มีความรู้ความสามารถ อีกทั้งราชการส่วนกลางมีงบประมาณมหาศาลให้ฝ่ายการเมืองและข้าราชการระดับสูงบางคนร่วมมือกันฉ้อราษฎร์บังหลวงเป็นเม็ดเงินนับพันนับหมื่นล้านบาท เช่นเดียวกับในส่วนท้องถิ่น ที่ผู้บริหาร อปท.ใช้ระบบอุปถัมภ์ให้คุณให้โทษข้าราชการท้องถิ่นได้โดยง่ายและมีการซื้อขายตำแหน่งกันอย่างดาษดื่น รวมทั้งมีปัญหาคอร์รัปชั่นมากมายในการดำเนินแผนงาน โครงการ กิจกรรมต่างๆ เป็นเม็ดเงินนับสิบนับร้อยล้านบาทภายใต้ความร่วมมือของฝ่ายการเมืองกับข้าราชการท้องถิ่น ข้อเท็จจริงเหล่านี้ปรากฏชัดแจ้งอยู่ในฐานข้อมูลการไต่สวนสืบสวนและจำนวนคดีทุจริตของ สตง. ป.ป.ช. ป.ป.ท. และ ปปง. เช่นนี้จึงมองไม่เห็นว่าการเลือกตั้ง ผวจ. จะเป็นความหวังใหม่ให้กับการแก้ไขปัญหาระบบอุปถัมภ์และปัญหาคอร์รัปชั่นได้แต่อย่างใด ความสำเร็จในการรักษาโรคมะเร็งร้ายดังกล่าวในระบบราชการไทย จำเป็นต้องปฏิรูปการใช้เทคนิคและเครื่องมือชี้วัดผลการปฏิบัติงานที่เป็นรูปธรรมให้เป็นมาตรฐานเดียวกับนานาอารยประเทศ และจะต้องปฏิรูปมาตรการควบคุมและตรวจสอบการทุจริตให้เข้มข้นมีประสิทธิภาพมากกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน รวมทั้งจะต้องปฏิรูปองค์กร/หน่วยตรวจสอบการทุจริต และแก้ไขกฎหมายปราบคอร์รัปชั่นให้มีความศักดิ์สิทธิ์ กำหนดบทลงโทษผู้กระทำผิดอย่างไม่ปรานีให้มีโทษจำคุกอย่างน้อยไม่ต่ำกว่า 10-20 ปี เป็นต้น
ในประเด็นที่สาม คือข้อกังวลของบรรดาฝ่ายความมั่นคงทั้งหลายว่าการเลือกตั้ง ผวจ. และการยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคจะทำให้รัฐไทยไม่มีโซ่ข้อกลาง เชื่อมโยงรัฐบาลกลางกับ อปท. 7,850 แห่ง ซึ่งเป็นประเด็นที่น่าวิตกอย่างยิ่ง โดยข้อเท็จจริง อปท.ทั้งหลายในรัฐไทยล้วนมีอิสระในการบริหารงานนโยบาย การบริหาร งานบุคคล การบริหารงบประมาณเป็นอย่างมาก อีกทั้งรัฐบาลกลางมีศักยภาพต่ำมากในการติดตามดูแลความคุ้มค่าของการใช้จ่ายงบประมาณและตรวจสอบการทุจริตของ อปท. และถ้าหากในอนาคตมี อปท.ใด หรือมี อปท.จำนวนมากร่วมกันดำเนินนโยบายที่ขัดต่อหลักการสำคัญของรัฐ ก็อาจนำไปสู่ความขัดแย้งปั่นป่วนขึ้นในสังคมไทย และอาจนำไปสู่ภาวะวิกฤตเหมือนกรณีของ Scotland ในสหราชอาณาจักร และกรณีของ 4 จังหวัด ในแคว้น Catalan ของราชอาณาจักรสเปน และกรณีของรัฐ Bavaria ในสหพันธสาธารณรัฐเยอรมนีที่ขัดแย้งกับรัฐบาลกลางในหลายเรื่องหลายประเด็น และขยายวงกว้างไปถึงขั้นจะใช้ประชามติประกาศอิสรภาพแยกตัวออกไปจัดตั้งรัฐใหม่ เป็นต้น
เมื่อประมวลข้อเท็จจริงใน 3 ประเด็นดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนจึงมีความเห็นส่วนตัวว่าราชการส่วนภูมิภาคยังมีความจำเป็นต้องดำรงไว้เพื่อเชื่อมโยงแนวนโยบายของรัฐบาลกลางและถ่วงดุลอำนาจกับ อปท.ที่มีอยู่ในทุกระดับเต็มพื้นที่ทุกตารางนิ้วของราชอาณาจักรไทย (ผู้เขียนเห็นสมควรให้ยุบเลิกหน่วยปกครองท้องที่ในระดับตำบลและหมู่บ้านที่เคยมีคุณูปการมหาศาลต่อรัฐไทยในอดีต 125 ปีที่ผ่านมา แต่ไม่จำเป็นต้องให้ดำรงอยู่ในยุคปัจจุบัน) นอกจากนี้ อปท.ในรัฐไทยยังมีปัญหาสำคัญเรื้อรังที่คนทั่วไปมองไม่เห็นอีกอย่างน้อย 3 เรื่องใหญ่ๆ คือ (1) การใช้จ่ายงบประมาณในแผนงาน โครงการ กิจกรรมที่ไม่คุ้มค่าการลงทุน (2) การจ้างบุคลากรเป็นจำนวนมากเกินความจำเป็นไม่สมดุลกับปริมาณงาน (3) ความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้อย่างมหาศาลระหว่าง อปท.ขนาดใหญ่-ขนาดกลาง-ขนาดเล็ก ซึ่งปัญหาทั้ง 3 เรื่องนี้มีความจำเป็นต้องเร่งรีบแก้ไขโดยเร็วเพื่อรักษาผลประโยชน์ของบ้านเมือง โดยรัฐบาลกลางจะต้องลงไปช่วยปฏิรูปวินัยการคลังที่หย่อนยานเป็นอย่างมากของ อปท.ทั้งหลาย และทบทวนหลักเกณฑ์การกระจายรายได้แผ่นดินเฉลี่ยปีละ 7-8 แสนล้านบาทลงไปให้ อปท. 7,850 แห่งอย่างเป็นธรรม โดยเฉพาะปัญหาในเรื่องที่ 3 กรณี อปท.ขนาดใหญ่ 111 แห่งมีรายได้ปีละ 600-3,900 ล้านบาท และ อปท. ขนาดกลาง 612 แห่งที่มีรายได้ปีละ 100-500 ล้านบาท เปรียบเทียบกับ อปท.ขนาดเล็กในชุมชนเมือง 3,265 แห่ง ที่มีรายได้ปีละ 50-100 ล้านบาท และ อปท.ขนาดเล็กในชนบท 3,862 แห่งที่มีรายได้ปีละ 20-50 ล้านบาท (เมื่อลงลึกย้อนไปดูฐานข้อมูลรายได้ของ อปท.ทั้งหลายตั้งแต่ปี พ.ศ.2542-2565 จะพบว่า อปท.ขนาดใหญ่111 แห่ง มีรายได้รวมกันเฉลี่ยปีละ 1.8-2.2 แสนล้านบาท คูณด้วยเวลา 23 ปี นับเป็นเม็ดเงินมหาศาลถึง 4.15-5.06 ล้านล้านบาท แต่ท้องถิ่นเหล่านั้นเจริญเติบโตขึ้นมาให้เห็นเป็นรูปธรรมค่อนข้างช้ามาก) ซึ่งปัญหาในเรื่องนี้สามารถแก้ไขให้สำเร็จได้ในทันทีภายใต้โครงสร้างภาษีเดิม โดยรัฐบาลกลางเพียงแก้ไขหลักเกณฑ์การแบ่งภาษีและการจัดสรรเงินอุดหนุนที่เป็นรายได้แผ่นดินลงไปให้ อปท.ขนาดเล็กทุกแห่งปีละไม่ต่ำกว่า 100 ล้านบาท และเมื่อใดที่ปัญหาความเหลื่อมล้ำนี้แก้ไขได้สำเร็จ เมื่อนั้นเราก็จะได้เห็นชนบทไทยเจริญเติบโตขึ้นอย่างถ้วนหน้าภายในเวลาไม่เกิน 10 ปี
แนวคิดให้มีการเลือกตั้ง ผวจ.ย่อมหมายถึงการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างระบบราชการไทยให้เหลือเพียงราชการส่วนกลางกับราชการส่วนท้องถิ่นเท่านั้น ซึ่งผู้เขียนมีความเห็นส่วนตัวว่าควรเป็นเรื่องของอนาคตที่ไม่ไกลนักในการรอคอยการเติบโตของวัฒนธรรมการเมืองใหม่ให้ขึ้นมาเป็นเสียงข้างมากอย่างชัดเจนในสังคมไทย อันจะส่งผลให้เวทีการเลือกตั้งหลุดพ้นจากวิถีธนาธิปไตย แต่โดยข้อเท็จจริงในปัจจุบันที่ปรากฏชัดแจ้งว่า อปท.ในรัฐไทย มีปัญหาฉกรรจ์เรื้อรังหลายเรื่องหลายประเด็นวิญญูชนย่อมมองเห็นได้ว่าการเลือกตั้ง ผวจ.จะไม่มีประโยชน์ต่อการแก้ไขปัญหาดังกล่าวแต่อย่างใด ซ้ำร้ายอาจทำให้ปัญหาต่างๆ ของ อปท.ไทยทวีความรุนแรงมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาคอร์รัปชั่นและความไร้วินัยการคลังภายใต้บริบทการบริหารงานท้องถิ่นที่มีอิสระสูงมาก
ผู้เขียนหวังว่าบทความนี้จะช่วยเสริมสร้างความเข้าใจที่ถูกต้องเกี่ยวกับราชการส่วนภูมิภาคของรัฐไทย และเป็นประโยชน์ต่อการถกแถลงของทุกฝ่ายในเรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดในวงกว้างต่อไป
