จาก MOU44 ถึง UNCLOS1982
กลไกใหม่แก้พิพาทชายแดนไทย-กัมพูชา
คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายทะเล
อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ.1982 หรือ UNCLOS เป็นสนธิสัญญาพหุภาคี หมายความว่า มีรัฐภาคีที่เป็นสมาชิกหลายรัฐมาก เกินกว่า 100 ประเทศที่เข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาสหประชาชาติฉบับนี้ ซึ่ง UNCLOS พยายามจะรวบรวมประเด็นในทางกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับเรื่องทางทะเลและการใช้มหาสมุทรเข้ามาเอาไว้ทั้งหมด และเป็นอนุสัญญาที่พยายามจะกำหนดกรอบของการบริหารจัดการทะเลเอาไว้ในอนุสัญญาฉบับนี้ แต่ส่วนหนึ่งที่เราน่าจะให้ความสนใจก็คือว่า ในอนุสัญญาฉบับนี้ ในภาค 15 จะเกี่ยวข้องกับการขจัดข้อพิพาทระหว่างรัฐสมาชิก เช่น การกำหนดเขตทางทะเล จะมีวิธีการยังไง เกี่ยวกับเรื่องการประมง เกี่ยวกับการวิจัยวิทยาศาสตร์ทางทะเล เกี่ยวกับเรื่องการวางสายเคเบิลหรือท่อใต้ทะเล จะทำยังไง โดยใน UNCLOS ก็มีความเกี่ยวเนื่องกับการขจัดหรือการระงับข้อพิพาทระหว่างรัฐภาคีสมาชิกอยู่เหมือนกัน แต่ตอนที่เราทำข้อตกลงฉบับนี้ ตอนนั้นกัมพูชายังไม่ได้เป็นภาคีของ UNCLOS วัตถุประสงค์สำคัญของข้อตกลงฉบับนี้เราต้องเข้าใจว่า เรามีปัญหาเกี่ยวกับการแบ่งเขตทางทะเล มีตั้งแต่ทะเลอาณาเขตที่ประชิดกันระหว่างประเทศไทยกับประเทศกัมพูชาที่ออกไปในทะเล โดยส่วนที่เป็นทะเลที่ประชิดกันเราก็มีปัญหาที่จะต้องทำการแบ่งเขต ขณะเดียวกันในไหล่ทวีปเราก็มีปัญหากับประเทศกัมพูชาเกี่ยวกับการกำหนดเขตทางทะเล รวมทั้งเขตสิทธิเฉพาะด้วย
ส่วนบันทึกความเข้าใจไทย-กัมพูชา พ.ศ.2544 หรือ MOU 44 เป็นข้อตกลงระหว่างประเทศ แบบทวิภาคี ทำขึ้นระหว่างรัฐ 2 รัฐ โดยมีเจตจำนงที่ชัดเจนว่าประสงค์จะทำอะไร ฉะนั้นส่วนที่เกี่ยวข้องกับ MOU 44 มีผลในลักษณะที่ว่า อยากจะกำหนดกรอบของการเจรจาระหว่างประเทศกัมพูชากับประเทศไทย ว่าขอให้เจรจาตามที่กำหนดไว้ จะมีแผนที่แนบท้ายว่าเราก็จะเจรจาในประเด็นไหนบ้าง ประเด็นที่จะเจรจาในเรื่องเกี่ยวกับการแบ่งเขต ก็จะมีการแบ่งเขตทางทะเล หรือเกี่ยวกับไหล่ทวีป เกี่ยวกับทะเลอาณาเขต เขตสิทธิจำเพาะ โดยจะต้องถือตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศที่ใช้บังคับอยู่ อันนี้คือข้อความที่ปรากฏอยู่ใน MOU 44 ขณะเดียวกันในระหว่างที่ ทำการเจรจา เขาก็เห็นว่ายังเจรจากันไม่สำเร็จ ถ้ามันยังเจรจากันไม่สำเร็จ ไม่ว่าจะเป็นส่วนไหนก็ตาม คุณอาจจะตกลงเกี่ยวกับพื้นที่ที่จะใช้ในการพัฒนาร่วม เพื่อจะแสวงหาผลประโยชน์จากก๊าซธรรมชาติในพื้นที่ที่เรากำหนดการพัฒนาร่วม ซึ่งพื้นที่ที่จะพัฒนาร่วม หมายความและยกตัวอย่างว่า เมื่อประเทศกัมพูชาและไทยก็อ้างสิทธิในพื้นที่บางพื้นที่ในอ่าวไทย เมื่อต่างฝ่ายต่างอ้างสิทธิ แต่การเจรจายังไม่สำเร็จ ทั้ง 2 ฝ่ายก็กำหนดพื้นที่พัฒนาร่วมกัน เหมือนกับที่เราทำกับมาเลเซีย เพื่อจะเอาปิโตรเลียมหรือก๊าซธรรมชาติมาใช้ นี่คือข้อความสำคัญที่ปรากฏใน MOU เมื่อปรากฏความสำคัญใน MOU ก็ต้องมีคณะกรรมการร่วมเพื่อจะเจรจากัน คือคณะกรรมการทางด้านเทคนิคต่างๆ ที่จะต้องประชุมกัน ฉะนั้นผลที่เกิดขึ้นจากการทำ MOU 44 ก็คือกรอบการเจรจา ซึ่งยังไม่ได้เจรจากัน เป็นกรอบทางกฎหมาย เป็นเรื่องที่ทั้ง 2 ฝ่าย จะทำการเจรจากัน 1.เพื่อกำหนดเขตทางทะเล 2.จะเจรจากันเพื่อกำหนดพื้นที่พัฒนาร่วมเพื่อจะแสวงหาปิโตรเลียมก็คือก๊าซธรรมชาติหรือน้ำมันที่อยู่ในอ่าวไทยที่กำหนดว่าเป็นเขตพัฒนาร่วม
อย่างไรก็ตาม ในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ได้กำหนดกฎเกณฑ์กติกา ปรากฏในมาตรา 83 วรรค 3 ว่า ในระหว่างที่มีการเจรจากัน เช่น เรื่องการกำหนดเขตทางทะเล ซึ่งมันยังไม่บรรลุผลนั้น ในมาตรานี้ได้ระบุว่าไว้ว่า ให้รัฐที่เป็นคู่ภาคี หรือ คู่พิพาทกัน ทำให้เกิดข้อตกลงชั่วคราว โดยเจตนาของความเข้าใจและร่วมมือกัน และในช่วงระยะเวลานี้รัฐจะต้องไม่พยายามทำให้เสื่อมเสียหรือขัดขวางความตกลงขั้นสุดท้าย เพื่ออย่างน้อยๆ หากคุณต้องการที่จะเอาปิโตรเลียมหรือก๊าซธรรมชาติไปใช้คุณก็ทำได้ภายใต้ข้อตกลงที่มีร่วมกัน ถ้าเรากลับมาพิจารณาข้อนี้ เราจะเห็นว่า ในสมัย “รัฐบาลทักษิณ” มันเกิดความเข้าใจอันดีระหว่าง 2 ประเทศในขณะนั้น ก็นำมาสู่การทำข้อตกลงชั่วคราว เพื่อเป็นกรอบการเจรจาชัดเจน
UNCLOS ยังกำหนดกรอบไว้ว่า ถ้าเป็นกรณีที่เกิดการเจรจากัน แล้วมันยังไม่สำเร็จ ทั้ง 2 ฝ่ายก็ควรพยายามที่จะเกิดความเข้าใจที่ดีซึ่งกันและกัน หรือมีเจตจำนงของการอยากจะร่วมมือกัน ซึ่ง UNCLOS อยากวางกรอบแบบนี้ ฉะนั้น การทำ MOU 44 ไม่ได้ทำนอกกรอบ UNCLOS วัตถุประสงค์ของ MOU 44 มันเป็นกรอบเพื่อจะไปเจรจา ยังไม่ได้เจรจา ยังไม่มีใครได้ใครเสียอะไร มันเป็นเรื่องที่จะเริ่มกรอบการเจรจาเท่านั้น ซึ่งการเจรจาแน่นอนว่ามันก็ต้องขึ้นอยู่กับกรอบของการเคลม คือ การอ้างสิทธิทั้งฝ่ายกัมพูชาและไทย แต่การอ้างสิทธิของเขาหรือของเรา มันเป็นธรรมชาติที่เราจะต้องกำหนดกรอบให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้ เพราะมันยังไม่ยุติมันต้องเจรจากัน และส่วนตัวเห็นว่า MOU 44 ไม่ได้ทำให้เราเสียอะไรทั้งสิ้น เพราะมันต้องเจรจา มันเป็นแต่เพียงกรอบการเจรจา
แต่ในสถานการณ์ปัจจุบัน เป็นข้อพิพาทกันระหว่างประเทศไทยกับประเทศกัมพูชาอย่างที่เราเห็นในข่าวหรือสถานการณ์ มีการใช้กำลังทหารกันในทางบก แล้วก็มาพิจารณาลุกลามมาถึงเรื่องทางทะเล เราก็อยากจะยกเลิก MOU 44 ที่กำหนดกรอบการเจรจา ก็ต้องกลับไปดูว่า กรอบในการเจรจาของ UNCLOS 1982 กำหนดวิธีการอย่างไรเกี่ยวกับการระงับข้อพิพาท ในทางพื้นที่ทางทะเลหรือข้อพิพาทเกี่ยวกับการใช้ทะเล ในพาร์ต 15 ที่เรียกว่าการกำจัดข้อพิพาท เป็นกลไกที่ซับซ้อนและเข้าใจลำบากพอสมควร
อธิบายง่ายๆ ว่า เวลารัฐธรรมดาที่ยังไม่เป็นภาคีอะไร ก็ต้องไปยึดกติกาหรือข้อกำหนดที่เขียนไว้ในกฎบัตรสหประชาชาติ ในข้อ 33 คือการระงับข้อพิพาทโดยสันติวิธี ซึ่งการระงับข้อพิพาทโดยสันติวิธี ก็มีการระงับข้อพิพาททางการทูตซึ่งไม่มีผลผูกพันคู่กรณี กับการระงับข้อพิพาทโดยอาศัยองค์กรตุลาการ ซึ่งคำตัดสินขององค์กรตุลาการถือว่ามีผลผูกพันคู่กรณี ขณะเดียวกันในพาร์ต 15 ได้แบ่งรายละเอียดของกฎหมายนี้ออกเป็น 3 ตอน คือ เป็นบทบัญญัติทั่วไป กระบวนการระงับข้อพิพาทที่มีลักษณะบังคับ และกำหนดเรื่องข้อยกเว้น ข้อจำกัดของของการใช้วิธีการระงับข้อพิพาทบังคับ
ในกระบวนของ UNCLOS ถ้าหากว่ารัฐที่เป็นภาคีในอนุสัญญานี้ มีข้อพิพาท ข้อแรก กฎหมายฉบับนี้ให้เจรจากันตามกติกาข้อ 33 วรรค 1 ของกฎบัตรสหประชาชาติ แต่ถ้าคุณมีองค์การระหว่างประเทศส่วนภูมิภาค ซึ่งของเราก็มีอาเซียน เราก็หาทางระงับข้อพิพาทในกรอบอาเซียน ก็ทำได้ เขาพยายามเขียนกว้างๆ เอาไว้ในบทบัญญัติทั่วไป แต่คุณต้องเจรจากัน จะไม่เจรจากันไม่ได้ ซึ่งความจริงเรื่องนี้เราก็เคยการเจรจากันตั้งแต่ก่อนที่จะมีข้อพิพาท เพราะเรามีกรอบการเจรจาก็คือ MOU 44
ต่อมา ถ้ากรณีที่ทั้งคู่เจรจาแล้วไม่สำเร็จ UNCLOS กำหนดไว้ในตอนที่ 2 ที่เป็นวิธีการภาคบังคับ ซึ่งมีการวินิจฉัยที่มีผลบังคับ คือถ้าคุณเจรจากันไม่สำเร็จ ทำยังไงก็ไม่สำเร็จ ต้องเอาไปขึ้น เหมือนองค์กรตุลาการ อาจจะเป็นศาลกฎหมายทะเล หรือศาลโลกแล้วแต่เราจะเลือก ถ้าเลือกไม่ตรงกัน ก็ไปขึ้นอนุญาโตตุลาการ ที่จัดตั้งขึ้นตามอนุสัญญาฉบับนี้ ฟังดูแล้วคนอาจจะตกใจว่า ถ้าเป็นภาคีแล้ว แล้วเกิดทะเลาะกัน ยังไงก็ต้องไปขึ้นศาลโลก แต่อนุสัญญานี้ไม่ได้เขียนไว้แบบนั้น เขามีข้อยกเว้นเอาไว้ในตอนที่ 3 เรื่องข้อยกเว้น ที่เลือกได้ในการใช้ตอนที่ 2 แต่ประเทศนั้นๆ ต้องทำคำประกาศแสดงเจตจำนงว่าไม่ขึ้นศาลโลก หรือขึ้นศาลทะเล เมื่อเราทำคำประกาศแล้ว ไม่ว่าใครในโลกนี้จะมาฟ้องประเทศไทยไม่ได้
อาจมีข้อสงสัยว่า เมื่อมีวิธีการดำเนินการภาคบังคับที่มีการวินิจฉัยมีผลบังคับ ในตอนที่ 2
แล้วประเทศที่ขัดแย้งกันทำคำประกาศออกมาก็ไม่ต้องไม่ขึ้นศาลใดๆ และไม่ถือว่ามีความผิด แล้วข้อพิพาทก็คาราคาซังทำอะไรไม่ได้เลยใช่ไหม คำตอบคือ UNCLOS ได้กำหนดกลไกขึ้นมาอีกชั้นหนึ่งว่า ถ้ามันมีข้อพิพาทเกี่ยวกับเขตแดน ไหล่ทวีป เขตจำเพาะขึ้นมา คุณต้องยอมรับการขจัดข้อพิพาทอีกประเภทหนึ่ง ที่เรียกว่า “การประนอม” จะมีคณะกรรมการ โดยหากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งจะใช้กระบวนการประนอม อีกฝ่ายต้องไปเข้าร่วม แต่การประนอมไม่มีผลผูกพัน เพราะโดยหลักแล้วคณะกรรมการประนอม เป็นเหมือนการหาข้อเท็จจริง ว่าที่คุณพิพาทกันยังไง จะมีวิธีการแก้ไขยังไง แต่คณะกรรมการไม่ใช่ศาล เขาเพียงแต่เสนอแนะว่ามันควรจะทำยังไง เขาก็จะเสนอให้รัฐภาคีที่เป็นข้อพิพาททั้งคู่ แต่มันไม่มีผลผูกพัน จะปฏิเสธก็ได้ ไม่ปฏิเสธก็ได้ อันนี้เป็นกลไก
แต่เมื่อเข้าสู่ขั้นตอนการประนอมแล้วก็ยังไม่ได้ผลอีก เขาก็บอกว่า อาจจะกลับเข้าไปสู่ตอนที่ 2 ได้ ก็คือใช้องค์กรตุลาการ แต่ต้องได้รับความยินยอมร่วมกันทั้ง 2 ฝ่าย แปลว่าถ้าเราไม่ยินยอมหรือเขาไม่ยินยอมก็ไม่ไป มันก็จบเท่านั้น กลไกมันก็เท่านั้น นี่คือสิ่งที่ปรากฏอยู่ใน UNCLOS เพราะว่าหลักการของการระงับระงับข้อพิพาทใน UNCLOS มันต้องอาศัยความยินยอมร่วมกัน อย่างไรก็ดี การที่ทั้ง 2 ฝ่ายเข้าร่วมเป็นภาคีใน UNCLOS ก็เท่ากับว่าเรายินยอมที่จะทำตามกระบวนการที่ปรากฏ แต่กระบวนการที่ปรากฏก็ไม่มีกระบวนการใดที่บังคับให้เราไปขึ้นองค์กรตุลาการ แต่บังคับให้เราเข้าสู่การประนอมได้
ถามว่า การใช้ช่องทางใหม่ UNCLOS กัมพูชาเข้าเป็นภาคีกับอนุสัญญาด้วย จะเป็นผลดีต่อการเจรจาอย่างไรและจะเป็นผลดีกับไทยมากน้อยแค่ไหน ผมมีความรู้สึกว่า ตอนทำ MOU 44 แล้วมีข้อโต้แย้งเกิดขึ้นว่าเราเสียเปรียบ เราไม่ได้เปรียบอะไร แต่ผมเป็นคนหนึ่งที่พยายามบอกว่า MOU 44 มันกำหนดกรอบการเจรจา มันยังไม่ได้ทำให้อะไรได้หรือเสียอะไรทั้งสิ้น เพราะกัมพูชาก็ยังเคลมเส้นไหล่ทวีปของเขา เราก็ยังเคลมเส้นไหล่ทวีปของเรา เขากำหนดเขตทะเลอาณาเขตของเขา เราก็กำหนดแบบหนึ่ง มันไม่ได้มีอะไร มันเป็นกรอบการเจรจาเท่านั้น แต่ตอนที่ทำสมัยนายกฯทักษิณ กับสมัยนี้มันต่างกัน เพราะว่าสมัยนั้นมีการกำหนดให้ทำเรื่องข้อตกลงชั่วคราวได้ แต่มันน้อยมาก กลายเป็นข้อโต้แย้งกัน เป็นความไม่พอใจกันในเรื่องต่างๆ โดยเฉพาะเรื่องเกี่ยวกับเขตทั้งทางบก ทางทะเล MOU ทำไปก็ไม่ได้ปฏิบัติ แต่ UNCLOS เขาเขียนไว้ชัดว่า ถ้าประเทศมันยังมีข้อพิพาทเนี่ย คุณต้องเจรจา เขาใช้หลักกฎหมายระหว่างประเทศ แล้วก็เจรจาเพื่อให้เกิดผลอย่างเป็นธรรม มันต้องพอใจหรือมันเหมาะสมทั้ง 2 ฝ่าย
UNCLOS และ MOU 44 มันมีทั้งผลดีและผลเสีย ผลดีของ MOU 44 คือ มันกำหนดกรอบการเจรจากำหนดกลไกในการเจรจา แต่ถ้าคุณไม่สนใจ มันก็ไม่มีผลอยู่ดี สมมุติว่ากัมพูชาไม่ดำเนินการ ไทยไม่ดำเนินการในกรอบนี้แล้วมันก็เท่ากับยกเลิกไปโดยปริยาย เพราะเราไม่ได้ทำ ไม่ได้ปฏิบัติ เพราะมันเป็นเรื่องที่ต้องอาศัยความร่วมมือความเข้าใจซึ่งกันและกันมันถึงจะทำได้กฎหมายทะเลมันถึงเขียนไว้อย่างนั้น ไม่ใช่เรื่องดีหรือไม่ดี มันก็คล้ายๆ กัน เพราะ UNCLOS ก็ต้องเจรจา
จุดสำคัญของการที่จะช่วยแก้ไขประเด็นนี้ได้ คือ ความเข้าใจอันดีร่วมกันของทั้ง 2 ฝ่าย อยู่ที่ตัวคนเจรจา ก็คือ รัฐ ถ้ารัฐมีความเข้าใจดีก็ไปได้ แต่ถ้าเราหรือเขามีข้อโต้แย้ง เรื่องก็จะเป็นอย่างที่เราเห็นกันอยู่ แต่ผมไม่ได้บอกว่ามันเป็นความผิดของใคร มันเป็นความเข้าใจ ว่าเราเข้าใจมีความเข้าใจอันดีต่อกันไหม เราอยากจะร่วมมือกันไหม ระดับความร่วมมือมันควรจะอยู่แค่ไหน แต่ถ้ามันไม่มี มันก็จะคาราคาซังอยู่อย่างที่เห็น
