หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการกรณีพรรคภูมิใจไทยเสนอร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ (รธน.) รายมาตรา โดยเน้น 2 เรื่องใหญ่ ยกเลิกยุทธศาสตร์ชาติและกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ซึ่งอาจทำให้การจัดทำ รธน.ฉบับใหม่ ตามผลการทำประชามติสะดุดหรือเดินหน้าไปด้วยความล่าช้าหรือไม่นั้น
โอฬาร ถิ่นบางเตียว
อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยบูรพา
การที่พรรคภูมิใจไทยเสนอให้แก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตรา มองว่าเป็นยุทธศาสตร์เกมส์การเมืองหนึ่งของพรรคภูมิใจไทย ที่คู่ขนานไปกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ มองการแก้ไขในครั้งนี้เพื่อให้สอดคล้องกับนโยบายของพรรคภูมิใจไทย โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับภาษีบ้านเกิด ที่สำคัญไม่สามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับได้ เพราะการแก้ไขนั้นจะต้องเป็นประเด็นที่สังคมเห็นพ้องต้องกัน ผมว่าพรรคภูมิใจไทยประสบจังหวะและเห็นโอกาส หากแก้ทั้งฉบับจะไปกระทบสถานะผลประโยชน์ของกลุ่มชนชั้นนำทางการเมือง เพราะรัฐธรรมนูญปี 2560 ลงตัวแล้ว หากมองมิติการกระจายอำนาจ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สามารถจัดเก็บภาษีได้โดยตรง หรือภาษีบ้านเกิด จะไปสอดคล้องกับนโยบายของพรรคภูมิใจไทย มองไปแล้วยุทธศาสตร์นี้ยิงปืนนัดเดียวได้นกหลายตัว นอกจากนี้ยังเป็นการกระจายอำนาจให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความสำคัญ และยังเป็นการรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มชนชั้นนำ ที่ได้ผลประโยชน์จากรัฐธรรมนูญปี 2560 ที่ลงตัวแล้ว จึงไม่อยากให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ
ส่วนการยกเลิกเกี่ยวกับแผนยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ.2561-2580) เนื่องมาจากสังคมกดดันมาก เพราะไม่สอดคล้องกับสภาพความเป็นจริงในยุคปัจจุบัน และยังถูกมองว่าเป็นมรดกของ คสช. จึงต้องการลดแรงกดดัน เพื่อให้เห็นว่ามีการลดบทบาทของรัฐธรรมนูญปี 2560 แต่เป้าหมายหลักพยายามรักษารัฐธรรมนูญปี 2560 แต่ไปปลดล็อกสิ่งที่สังคมถูกกดดันมาก โดยเฉพาะแผนยุทธศาสตร์ชาติ หลายคนอาจจะคิดว่าจะเกิดผลกระทบกับสิ่งที่ได้ทำมาก่อนหน้านี้ ซึ่งในเรื่องนี้มองว่าสิ่งใดที่ทำมาแล้วถือว่าถูกต้อง ไม่มีปัญหาแต่อย่างใด ประกอบกับแผนยุทธศาสตร์ชาติกำหนดไว้กว้างๆ หากยกเลิกก็จะสอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบัน และยังเป็นการลบคำว่า “มรดก คสช.” อีกด้วย
สำหรับการยกเลิกแผนยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งเป็นมรดกของ คสช. และยังเป็นการสืบทอดอำนาจของคณะรัฐประหาร การปฏิรูปประเทศจะต้องอยู่ในบรรยากาศที่เป็นประชาธิปไตย ที่ทุกคนจะต้องมีส่วนร่วมในการออกแบบดีไซน์การปฏิรูป เพราะว่าการกำหนดแผนยุทธศาสตร์ชาติในขณะนั้นไม่เป็นประชาธิปไตย กล่าวง่ายๆ คือ มัดมือชก
ในมุมมองเกี่ยวกับการให้ท้องถิ่นจัดเก็บภาษีเอง ขณะนี้ตนเองได้เตรียมบทความเสนอไว้แล้วเช่นกัน โดยเห็นด้วยที่จะแก้รัฐธรรมนูญ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจมากยิ่งขึ้นในการจัดเก็บภาษี แต่เรื่องนี้ยังไม่พอ เพราะในเรื่องของการกระจายอำนาจ ในมิติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังมีข้อวิพากษ์วิจารณ์ว่าจะเป็นการเอื้อผลประโยชน์ให้กับกลุ่มนักการเมืองท้องถิ่น โดยเฉพาะกลุ่มบ้านใหญ่ที่เป็นฐานคะแนนเสียงของพรรคภูมิใจไทย แต่ผมจะแก้ว่า หากพรรคภูมิใจไทยสนใจ ในเรื่องของการกระจายอำนาจ ก็ต้องกระจายอำนาจไปสู่ชุมชนท้องถิ่นด้วย โดยให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถรวมตัวเป็นสภาชุมชน หรือเป็นสภาพลเมืองในระดับชุมชน อำเภอ จังหวัด เพื่อเสนอรายการวาระสำคัญๆ ในการพัฒนาพื้นที่ ของบประมาณ สร้างการมีส่วนร่วมคู่ขนานไปกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
หากพรรคภูมิใจไทยทำได้จะช่วงชิงโอกาสทางการเมือง พรรคส้มเองพยายามจะบอกว่าเป็นพรรคที่ส่งเสริมการกระจายอำนาจในการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ในทางปฏิบัติล้มเหลวทุกครั้ง เพราะทำงานการเมืองไม่เป็น การที่พรรคภูมิใจไทยฉวยโอกาสในครั้งนี้ จึงเป็นการแย่งชิงพื้นที่ และทำให้รู้ว่าพรรคภูมิใจไทยเข้าใจในเรื่องของการกระจายอำนาจดีกว่าพรรคส้ม ซึ่งจะเกิดผลดีกับพรรคภูมิใจไทยในระยะยาว
การที่ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บภาษีได้เองมั่นใจว่าไม่มีปัญหา เพราะมีหลักเกณฑ์มาตั้งแต่ปี 2540 ในเรื่องของการกระจายอำนาจ เรื่องนี้ในอดีตการแบ่งงบประมาณให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) คิดเป็นร้อยละ 33 ตามกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจของไทย แต่ในความเป็นจริงยังทำไม่ได้ นี่จึงเป็นการเปลี่ยนวิธีการ ที่จะทำให้ท้องถิ่นสามารถจัดเก็บได้โดยตรง และยังเป็นการให้คนแต่ละท้องถิ่นที่ไปทำงานต่างจังหวัด สามารถนำภาษีกลับมาสู่ท้องถิ่นของตนเองได้อีกด้วย
ภาษีบ้านเกิดหรือภาษีท้องถิ่น หากกล่าวไปแล้ว อปท.มีการจัดเก็บอยู่แล้ว อาทิ ภาษีโรงเรือน ภาษีป้าย ภาษีที่ดิน ภาษีโรงแรม ภาษีน้ำมัน แต่ยังไม่ครอบคลุม ซึ่งยังมีช่องทางอีกมากมาย และภาษีเหล่านั้นหาก อปท.จัดเก็บเองแล้วมาพัฒนาท้องถิ่นเอง จะส่งผลให้เศรษฐกิจในท้องถิ่นมีการกระจายรายได้ เพื่อตอบแทนผู้จ่ายภาษี ซึ่งต่างประเทศทำสำเร็จมาแล้ว และยังทำให้ อปท.เติบโตอีกด้วย
หากมองการเก็บภาษีโรงงานกลั่นน้ำมันในพื้นที่ จ.ชลบุรี ซึ่งในเรื่องนี้จะต้องมีการแก้ไขด้วย หากมองในเรื่องฐานการผลิตน้ำมันในภาคตะวันออก ชลบุรี ระยอง ต้องยอมรับว่าเยอะไปหมด แต่บริษัทสังกัดอยู่ส่วนกลาง เงินภาษีเข้าส่วนกลางแต่สร้างปัญหาให้กับท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นคนต่างจังหวัดมาอาศัยในพื้นที่ มาใช้น้ำใช้ไฟ อย่างนี้ต้องแก้ไข ฐานการผลิตอยู่ที่ไหนจะต้องแบ่งภาษีให้ที่นั่นในสัดส่วนที่เหมาะสมอยากให้พรรคภูมิใจไทยต้องแก้ไขด้วย โดยเฉพาะกระบวนการพัฒนาส่งเสริมภูมิภาคให้เกิดการพัฒนา แต่ไปจ่ายภาษีส่วนกลางมีการวิจัยพบว่า สร้างความไม่เป็นธรรมกับท้องถิ่น
เรื่องแผนกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่น รัฐบาลหากมีการวางแผนระยะยาว จากที่มีโครงสร้างดี มีแบ๊กหรือคนหนุนหลังดี มีแรงสนับสนุนจากทุกฝ่าย แต่การบริหารก็ถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมาก หากเอาเรื่องนี้มาเป็นวาระหลักในทางยุทธศาสตร์ และทำให้สภามีคะแนนความนิยมมากยิ่งขึ้น การปฏิรูปการกระจายอำนาจ จะทำให้รัฐบาลได้รับคะแนนความนิยมสูงมาก เพราะเป็นเรื่องที่สังคมเห็นพ้องต้องกัน เมื่อผ่านเรื่องนี้ได้ก็จะส่งผลไปถึงการปฏิรูประบบราชการ ที่พรรคภูมิใจไทยที่ประกาศเป็นนโยบายอีกด้วย
การเกิดปัญหาที่ จ.ภูเก็ต หากเอาเรื่องการปฏิรูปราชการมาเป็นตัวนำ จะสร้างภาพลักษณ์ ความเชื่อมั่นทำให้ประชาชนเห็นทิศทางการพัฒนาประเทศได้มากยิ่งขึ้น หากมองเชิงลึกจะเห็นว่ามีมาเฟีย แก้ไขปัญหาไม่ได้ ปัญหาระบบข้าราชการมีความขัดแย้งผู้ว่าฯกับรองผู้ว่าฯ หากมองปัญหาให้เชิงปัจเจก จะเห็นว่า จ.ภูเก็ตแสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวระบบราชการ เนื่องมาจากระบบการโยกย้ายมีปัญหา ทำให้ปัญหาไม่จบ
หากพรรคภูมิใจไทยมองขาดในเรื่องของการแก้ไขปัญหา จะต้องสร้างภูเก็ตแซนด์บ็อกซ์ (Phuket Sandbox) เพื่อเป็นจังหวัดต้นแบบในการแก้ไขปัญหา อาจจะยกระดับเป็นภูเก็ตมหานคร ที่มีการปรับเปลี่ยนวิธีการบริหาร โดยให้ทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหามาเฟียภูเก็ต เพื่อเป็นต้นแบบในการแก้ไขปัญหาพื้นที่ต่างๆ อาทิ เกาะสมุย เกาะพะงัน และ อ.ปาย จ.แม่ฮ่องสอน ในเรื่องนี้อยากให้รัฐบาลมองว่า เรื่องย้ายข้าราชการยังไม่เพียงพอ ยังต้องมีการแก้ไขปัญหาในเรื่องโครงสร้าง หากมองไปแล้วเรื่องมาเฟียภูเก็ตเป็นปัญหาที่สะสมมานาน ภายใต้ความล้มเหลวของระบบราชการไทย
ส่วนมีผู้เสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯภูเก็ตเพื่อแก้ไขปัญหา ถือว่าเป็นโมเดลหนึ่ง หากดูงานวิจัยจะพบว่า จ.ภูเก็ตจะมีโมเดลของตัวเอง ในการยกระดับภูเก็ตมหานคร แต่หัวใจหลักจะมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯหรือไม่ ขอให้คนในจังหวัดนั้นๆ เป็นผู้ตัดสินใจเอง เพื่อให้โอกาสในการออกแบบหรือดีไซน์จังหวัดของตัวเอง อย่างไรก็ตามเห็นว่าการเลือกตั้งผู้ว่าฯโดยตรงเป็นเรื่องที่ดี เพราะประชาชนสามารถตรวจสอบได้ อย่างน้อยยังมีวาระ 4 ปี นอกจากนี้ยังไปแสวงหาผลประโยชน์ ประชาชนยังสามารถลงโทษได้ ซึ่งแตกต่างจากผู้ว่าฯที่มาจากการแต่งตั้งที่ไม่ค่อยฟังเสียงประชาชน
กรณีไอติม-พริษฐ์ วัชรสินธุ วิปฝ่ายค้านมีการเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตรา ผมมองว่าเป็นยุทธศาสตร์สะเปะสะปะไปแล้ว เพราะพรรคส้มประเมินสถานการณ์พลาด และไม่ว่ารู้จะเอาอย่างไร ก่อนหน้านี้เสนอขอแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับ แต่อ้างว่าเสียงไม่พอ เมื่อให้มีการแก้รายมาตราก็ไม่เอา การที่จะแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับก็มีปัญหา ส.ส.ร. พอกลับมาอีกทีจะแก้รายมาตราพรรคส้มไม่รู้ว่าจะแก้มาตราไหนอีก มองไปแล้วเหมือนคนเมาหมัด
การแก้รัฐธรรมนูญรายมาตรา ผมมองว่าเป็นทางออกที่ดี และแก้มาตราที่สังคมเห็นพ้องต้องกันทำให้พรรคภูมิใจไทยคว้าโอกาสไป ทั้งที่พรรคส้มพูดก่อนด้วยซ้ำไป แต่ไม่เข้าใจประเด็นทำให้มองได้ว่า เหมือนเดินตามหลังพรรคภูมิใจไทย แสดงว่าคอมมอนเซนส์พรรคภูมิใจไทยดีกว่า
ความคาดหวังในการแก้รัฐธรรมนูญในครั้งนี้ หากมองตรงไปตรงมารัฐธรรมนูญปี 2560 ตกผลึกของหมู่ชนชั้นนำ เมื่อเป็นปึกแผ่นเช่นนี้ คงไม่ยอมให้มีการแก้ไขง่ายๆ เพราะฉะนั้นในฐานะประชาชนคนหนึ่ง ก็อยากให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในมิติกระจายอำนาจ หากการกระจายอำนาจที่ดีประชาชนมีผลประโยชน์ จะทำให้มีการดูแลประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีงบประมาณ สวัสดิการที่เพียงพอ ซึ่งจะเป็นทางออกของประเทศได้ทางหนึ่ง ถือว่าเป็นการประนีประนอมที่ดีที่สุด
ตรีเนตร สาระพงษ์
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี
การเมืองไทยดูเสมือนจมอยู่ในวังวนการถกเถียงเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่แทบไม่เคยถกเถียงกันอย่างจริงจังว่า ปัญหาที่แท้จริงอยู่ที่ตัวรัฐธรรมนูญ หรืออยู่ที่สถาปัตยกรรมอำนาจซึ่งถูกจัดวางและฝังตัวอยู่ภายในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน
และเมื่อมองไปที่ข้อเสนอของภูมิใจไทยในการแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตรา โดยมุ่งยกเลิกหมวดการปฏิรูปประเทศและยุทธศาสตร์ชาติ พร้อมเพิ่มอำนาจให้แก่ อปท. ในการจัดเก็บภาษีและบริหารจัดการตนเอง
นี่จึงไม่ใช่เพียงข้อเสนอทางเทคนิคกฎหมาย แต่มันคือการตั้งคำถามเข้าไปที่สถาปัตยกรรมอำนาจของรัฐไทยโดยตรง
คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่าข้อเสนอเหล่านี้ถูกหรือผิด แต่คือการแก้ไขรายมาตราดังกล่าวจะกลายเป็นสะพานไปสู่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือนี่จะกลายเป็นทางเบี่ยงที่ทำให้การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามเจตจำนงของประชาชนค่อยๆ สูญเสียแรงผลักดันทางการเมือง
แน่อนว่าหากพิจารณาเฉพาะประเด็นการยกเลิกหมวดปฏิรูปประเทศและยุทธศาสตร์ชาติ จะพบว่านี่ไม่ใช่เรื่องเล็ก รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 แตกต่างจากรัฐธรรมนูญไทยหลายฉบับก่อนหน้า เพราะไม่ได้เป็นเพียงกติกาจัดสรรอำนาจระหว่างองค์กรของรัฐ หากทำหน้าที่กำหนดทิศทางนโยบายสาธารณะในระยะยาวผ่านกลไกนามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี และแผนการปฏิรูปประเทศ
การตรึงนโยบายสาธารณะไว้ในระดับรัฐธรรมนูญ เป็นการนำนโยบายซึ่งควรเป็นอำนาจของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ไปยกระดับและแช่แข็งให้มีสถานะสูงกว่าการเมืองปกติ จนรัฐบาลไม่สามารถเปลี่ยนแปลงหรือบริหารจัดการได้อย่างอิสระ
ในแง่มุมนิติศาสตร์การตรึงนโยบายเช่นนี้อาจขัดกับหลักประชาธิปไตยแบบผู้แทน (Representative Democracy) เพราะประชาชนอาจเลือกพรรคการเมืองด้วยเหตุการจูงใจด้านนโยบายใดนโยบายหนึ่ง แต่เมื่อได้รับอำนาจแล้วกลับไม่สามารถดำเนินนโยบายดังกล่าวได้เต็มที่เพราะต้องติดกับข้อจำกัดจากยุทธศาสตร์ชาติที่ถูกกำหนดไว้แล้วจากอดีตกาล
หากมองผ่านแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยมประชาธิปไตย (Democratic Constitutionalism) จะพบว่า รัฐธรรมนูญควรเป็นพื้นที่เปิดให้คนรุ่นปัจจุบันกำหนดอนาคตของตนเอง มากกว่าจะเป็นเครื่องมือผูกมัดคนรุ่นหลังด้วยฉันทมติทางการเมืองของคนรุ่นก่อน
เช่นนี้ ข้อเสนอให้ยกเลิกหมวดดังกล่าวจึงมีนัยสำคัญมากกว่าการลบข้อความบางมาตราออกจากรัฐธรรมนูญ แต่นี่คือการชำระล้างกลไกสำคัญที่ถูกออกแบบขึ้นภายหลังรัฐประหาร พ.ศ.2557 และคืนพื้นที่ให้รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งสามารถกำหนดนโยบายสาธารณะได้อย่างยืดหยุ่นมากขึ้น
ในโลกที่สงครามการค้าอาจปะทุขึ้นได้ภายในไม่กี่เดือน เทคโนโลยีอาจเปลี่ยนทั้งอุตสาหกรรมภายในไม่กี่ปี และวิกฤตภูมิรัฐศาสตร์สามารถเปลี่ยนทิศทางเศรษฐกิจโลกได้ในชั่วข้ามคืน คำถามจึงไม่ใช่ว่าประเทศควรมีแผนระยะยาวหรือไม่ แต่คือแผนระยะยาวควรมีความยืดหยุ่นเพียงใด ประเด็นยุทธศาสตร์ชาติเป็นการตั้งคำถามต่อการรวมศูนย์อำนาจเชิงนโยบาย ประเด็นการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นก็คือการตั้งคำถามต่อการรวมศูนย์อำนาจเชิงงบประมาณ
แม้การกระจายอำนาจจะถูกพูดถึงมาแล้วเกือบสามทศวรรษ แต่ความจริงที่ปฏิเสธได้ยากคือ อำนาจจำนวนมากยังคงอยู่ที่ส่วนกลางเช่นเดิม ท้องถิ่นมีหน้าที่มากขึ้น แต่ไม่ได้มีอำนาจทางการคลังเพิ่มขึ้นในสัดส่วนเดียวกัน กล่าวคือท้องถิ่นมีหน้าที่มากขึ้น แต่ไม่ได้มีอำนาจทางการเงินมากขึ้นในสัดส่วนเดียวกัน นี่คือเหตุผลสำคัญที่ทำให้การกระจายอำนาจของไทยเดินหน้าได้อย่างจำกัด
แน่นอนว่าหากต้องการให้ท้องถิ่นตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างแท้จริง ท้องถิ่นจำต้องมีอำนาจในการหารายได้และใช้จ่ายงบประมาณด้วยตนเอง เพราะผู้ที่อยู่ใกล้และเป็นผู้สัมผัสปัญหามากที่สุดย่อมเข้าใจปัญหาได้ดีที่สุด หลักการนี้ถูกนำไปประยุกต์ใช้ในรัฐต่างๆ จำนวนมาก เช่น เยอรมนี ญี่ปุ่น เดนมาร์ก สวีเดน และเกาหลีใต้
เมื่อพิจารณาข้อเสนอของภูมิใจไทยผ่านกรอบคิดดังกล่าว โดยเฉพาะความพยายามในการเสนอแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 3 เพื่อเปิดทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจในการตรากฎหมายจัดเก็บภาษีและนำรายได้ไปบริหารจัดการพื้นที่ของตนเองได้อย่างแท้จริง ก็จะเห็นว่าแก่นแท้ของข้อเสนอไม่ใช่เพียงเรื่องภาษี แต่คือการเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐส่วนกลางกับท้องถิ่น เพราะตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ปัญหาสำคัญของการกระจายอำนาจไทยมิใช่การขาดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่เป็นการขาดอำนาจทางการคลังที่แท้จริง ท้องถิ่นจำนวนมากมีอำนาจใช้จ่าย แต่ไม่มีอำนาจหารายได้ มีภารกิจ แต่ไม่มีทรัพยากร มีความรับผิดชอบ แต่ไม่มีอิสระในการตัดสินใจอย่างแท้จริง ดังนั้น สิ่งที่ภูมิใจไทยเสนอจึงไม่ใช่เพียงการเพิ่มภาษี แต่คือการท้าทายโครงสร้างรัฐรวมศูนย์ที่ดำรงอยู่มาอย่างยาวนาน
อย่างไรก็ตาม ประเด็นที่สำคัญไม่แพ้เนื้อหาของข้อเสนอ คือผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ในประวัติศาสตร์การเมือง หลายประเทศเลือกเปลี่ยนแปลงผ่านการยกร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ขณะที่อีกหลายประเทศเลือกค่อยๆ รื้อโครงสร้างเดิมผ่านการแก้ไขรายมาตรา แต่ไม่ว่าจะเลือกเส้นทางใดคำถามสำคัญคือการเปลี่ยนแปลงนั้นแตะต้องโครงสร้างอำนาจจริงหรือไม่ และในเชิงประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญของหลายประเทศแสดงให้เห็นว่า การปฏิรูปแบบค่อยเป็นค่อยไปสามารถสร้างความเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างได้เช่นกัน
ในมุมนี้ ข้อเสนอของภูมิใจไทยอาจถูกมองว่าเป็นความพยายามแก้ไขปัญหาที่มีฉันทมติร่วมกันบางส่วน โดยไม่จำเป็นต้องรอการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ทั้งฉบับ แต่ในอีกด้านหนึ่ง ความกังวลของพรรคประชาชนก็ไม่ใช่เรื่องที่ปราศจากเหตุผล เพราะในทางการเมืองเมื่อปัญหาสำคัญบางส่วนได้รับการแก้ไขแล้ว ย่อมมีความเป็นไปได้ที่แรงผลักดันในการเปลี่ยนแปลงทั้งระบบจะค่อยๆ ลดลง นี่จึงเป็นเหตุผลที่พรรคประชาชน โดยเฉพาะนายพริษฐ์ วัชรสินธุ ซึ่งออกมาแสดงจุดยืนล่าสุด สนับสนุนเนื้อหาหลายประเด็นของข้อเสนอแก้ไขรายมาตรา แต่ในขณะเดียวกันก็ยังตั้งข้อสังเกตว่า การแก้ไขดังกล่าวไม่ควรถูกใช้เป็นเหตุผลในการชะลอหรือทดแทนการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ประเด็นนี้มีความสำคัญ เพราะการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในปัจจุบันไม่ได้เป็นเพียงนโยบายของพรรคการเมืองใดพรรคการเมืองหนึ่ง แต่มีความเชื่อมโยงกับผลการทำประชามติที่ประชาชนได้แสดงเจตจำนงสนับสนุนให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมาแล้ว
ดังนั้น คำถามที่เกิดขึ้นจึงไม่ใช่เพียงว่าการแก้ไขรายมาตราจะสำเร็จหรือไม่ แต่คือการแก้ไขดังกล่าวจะช่วยปูทางไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามเจตนารมณ์ของประชาชน หรือจะกลายเป็นกลไกที่ทำให้แรงส่งทางการเมืองของกระบวนการดังกล่าวค่อยๆ แผ่วเบาลง
การแก้ไขรายมาตราอาจกลายเป็นการเปิดวาล์วรูระบายแรงดัน ที่ทำให้ความต้องการเปลี่ยนแปลงทั้งระบบค่อยๆ ลดลง และอาจส่งผลให้แรงส่งทางการเมืองที่จะเดินหน้าจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ซึ่งต้องผ่านกระบวนการประชามติ การจัดตั้งองค์กรยกร่าง และการสร้างฉันทมติทางการเมืองที่มีต้นทุนสูง ต้องสะดุดลงหรือถูกเตะถ่วงออกไป
แต่หากขยับออกจากตัวบทกฎหมายและมองไปยังระดับโครงสร้าง จะพบว่าความขัดแย้งที่แท้จริงอาจไม่ได้อยู่ระหว่างรัฐธรรมนูญใหม่กับการแก้ไขรายมาตราเลย หากแต่เป็นการประจันหน้ากันระหว่างอำนาจสองประเภทที่ดำรงอยู่ในทฤษฎีรัฐธรรมนูญสมัยใหม่ ซึ่งโดยปกติต้องแยกความแตกต่างระหว่างอำนาจตามรัฐธรรมนูญ (Constituted Power) กับอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ (Constituent Power)
อำนาจแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตราเป็นอำนาจที่ดำเนินอยู่ภายใต้กรอบรัฐธรรมนูญเดิม ขณะที่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่คือการใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญของประชาชนในการกำหนดกติกาสูงสุดขึ้นใหม่ คำถามสำคัญจึงไม่ใช่ว่าการแก้ไขรายมาตราทำได้หรือไม่ เพราะแน่นอนว่าสามารถทำได้ภายใต้กลไกที่รัฐธรรมนูญกำหนด แต่คือการแก้ไขดังกล่าวเป็นแรงส่งเสริมหรือบั่นทอนกระบวนการใช้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญของประชาชนที่กำลังดำเนินอยู่ และท้ายที่สุดแล้ว หากละสายตาจากการแข่งขันระหว่างพรรคการเมือง จะพบว่าสิ่งที่กำลังเกิดขึ้นอาจไม่ใช่การต่อสู้เรื่องตัวบทรัฐธรรมนูญ หากแต่เป็นการต่อสู้เรื่องรูปแบบของรัฐไทยในอนาคต
หากยุทธศาสตร์ชาติคือการต่อสู้เรื่องการรวมศูนย์อำนาจเชิงนโยบาย การกระจายอำนาจทางการคลังก็คือการต่อสู้เรื่องการรวมศูนย์ทรัพยากร และเมื่อขยายภาพออกไปอีกชั้น การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็คือการต่อสู้ว่าใครกันแน่ควรเป็นผู้ออกแบบกติกาสูงสุดของประเทศ
สิ่งที่กำลังถูกตัดสินในขณะนี้ จึงไม่ใช่เพียงอนาคตของรัฐธรรมนูญฉบับหนึ่ง หากแต่เป็นคำถามว่า ประเทศไทยจะยังคงเดินต่อไปบนสถาปัตยกรรมอำนาจแบบเดิมที่รวมศูนย์อำนาจ นโยบาย และทรัพยากรไว้ที่ส่วนกลาง หรือจะยอมรับว่าการคืนอำนาจให้ประชาชนและท้องถิ่น คือเงื่อนไขพื้นฐานของการสร้างความชอบธรรมทางการเมืองในศตวรรษที่ 21
และนั่นอาจเป็นเหตุผลที่ข้อเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญรายมาตราครั้งนี้ถูกจับตามองมากกว่าการแก้ไขตัวบทบางมาตรา เพราะสิ่งที่อยู่เบื้องหลังคือคำถามว่า ประเทศไทยกำลังรื้อถอนสถาปัตยกรรมอำนาจเดิม หรือกำลังซ่อมแซมมันให้ดำรงอยู่ต่อไปเท่านั้นเอง
