วัดฝีมือรัฐบาล‘อนุทิน2’ โจทย์ใหญ่‘ปฏิรูปราชการ’
หมายเหตุ – ความเห็นและข้อเสนอแนะนักวิชาการกรณีนายปกรณ์ นิลประพันธ์ รองนายกรัฐมนตรี ระบุว่าที่ประชุมคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) เห็นชอบโครงการเกษียณอายุราชการ
ก่อนกำหนด หรือเออร์ลี่รีไทร์ เริ่มดำเนินการปีงบประมาณ 2570 ควบคู่กับการปรับลดอัตราตำแหน่งในระบบราชการให้เหลือเท่าที่จำเป็น ผู้ที่จะเข้าร่วมโครงการอายุตั้งแต่ 40 ปีขึ้นไป นอกจากนี้ยังมีการพิจารณาเปลี่ยนสวัสดิการรักษาพยาบาลไปสู่ระบบประกันสุขภาพ ถือเป็นการปฏิรูประบบราชการให้มีความทันสมัยและคล่องตัวอย่างเป็นขั้นตอน เมื่อวันที่ 10 กรกฎาคม
ณัฐกร วิทิตานนท์
สำนักวิชาการเมืองการปกครอง คณะรัฐศาสตร์
และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
การปฏิรูประบบราชการปี 2570 ไม่ใช่เรื่องใหม่ ที่ผ่านมามีความพยายามจะปฏิรูประบบราชการมานานกว่า 30 ปีแล้ว แนวทางการปฏิรูปมีอยู่ 2 แนวทาง คือ ลดขนาดองค์กร และการกระจายอำนาจคอนเซ็ปต์นี้มีมาตั้งแต่ปี 2540 มีการก่อตั้งหน่วยงานต่างๆ ขึ้นมาแต่ยังไม่ตอบโจทย์และข้าราชการก็ไม่ได้มีจำนวนลดลง ทั้งที่โดยหลักการราชการส่วนกลางต้องมีขนาดเล็กลง และราชการส่วนท้องถิ่นมีขนาดใหญ่ขึ้น
ส่วนการถ่ายโอนภารกิจจากหน่วยงานราชการไปให้เอกชนทำแทนก็มีเกิดขึ้นบ้าง เช่น กรณีการบินไทย แต่ยังน้อยอยู่เมื่อเทียบกับจำนวนรัฐวิสาหกิจที่มีทั้งหมด แสดงให้เห็นว่าการปฏิรูประบบราชการที่ผ่านมายังไม่ตอบโจทย์แนวทางการลดขนาดองค์กร และการกระจายอำนาจ ที่พูดกันมาตั้งแต่ก่อนปี 2540
ประเด็นปัญหาที่มองเห็นชัดเจนขณะนี้คือ การทำงานของหน่วยงานรัฐมีความซ้ำซ้อนกันอยู่ เช่น ภารกิจการขุดลอกคูคลอง มีหลายหน่วยงานที่สามารถทำได้ ไม่ได้ถูกแยกตามอำนาจหน้าที่ ปัญหาเพราะจำนวนคนที่มีมากและแต่ละหน่วยงานก็ต้องการมีทรัพยากรของตัวเอง จนเกิดการสิ้นเปลืองงบประมาณ ไม่ได้บริหารจัดการเพื่อใช้ทรัพยากรร่วมกัน ขณะเดียวกัน ก็มีหลายเรื่องที่มีภารกิจคาบเกี่ยวกัน เช่น ประเด็นการศึกษา ไม่ได้มีเฉพาะกระทรวงศึกษาธิการเท่านั้น แต่หน่วยงานอื่นๆ ก็สามารถทำได้เช่นกัน
หากจะปฏิรูประบบราชการต้องนำภารกิจมาดูใหม่ว่าหน่วยงานใดไม่มีความจำเป็น หรือสามารถควบรวมกันได้ แต่ต้องยอมรับว่าทำได้ยาก เพราะแนวคิดนี้มีความพยายามทำกันมาอย่างต่อเนื่อง ครั้งใหญ่สุดคือเมื่อปี 2545 ในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ที่มีการแก้กฎหมายปฏิรูปกระทรวง ทบวง กรม มีการสังคายนาระบบราชการใหม่ แต่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันยังไม่มีการปฏิรูปใหญ่เกิดขึ้น อาจมีเกิดขึ้นบ้าง เช่น การเปลี่ยนชื่อ หรือแยกกระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจัยและนวัตกรรม (อว.) ออกจากกระทรวงศึกษาธิการ ซึ่งเดิม อว.ก็เปลี่ยนกลับไปกลับมา จากเดิมเป็นทบวงมหาวิทยาลัย อยู่ในสังกัดกระทรวงศึกษาฯ ก่อนแยกออกมาเป็นกระทรวง อว.
สำหรับแนวคิดการเออร์ลี่รีไทร์ข้าราชการที่มีตั้งแต่อายุ 40 ปี ประเด็นไม่ได้อยู่ที่การลดขนาดเพื่อความคล่องตัว หรือประสิทธิภาพการทำงาน แต่โจทย์อยู่ที่ภาระงบประมาณ เพราะสวัสดิการข้าราชการที่รัฐบาลแบกไว้ค่อนข้างสูง จึงจำเป็นต้องลดจำนวนคน แน่นอนว่าบางคนยังมีอายุงานไม่ถึงเกณฑ์ได้รับบำนาญ ซึ่งจะช่วยให้รัฐประหยัดงบประมาณค่าใช้จ่ายสวัสดิการของข้าราชการไปได้มาก
การเปิดให้ข้าราชการเออร์ลี่รีไทร์ตั้งแต่อายุ 40 ปี เป็นคนละโจทย์กับการปฏิรูประบบราชการ แนวคิดการเออร์ลี่รีไทร์คือ ต้องการลดงบประมาณของรัฐ ขณะที่โจทย์ใหญ่ในการปฏิรูประบบราชการคือ การลดขนาดองค์กร และการกระจายอำนาจ ซึ่งเป็น 2 แนวทางหลักที่สำคัญ แต่ต้องมีการวางแผนให้ดีว่าทำอย่างไรโดยเฉพาะการลดขนาดองค์กร ส่วนการกระจายอำนาจ ทิศทางคือการให้อำนาจท้องถิ่นเพิ่มขึ้น ไม่จำเป็นต้องมีหน่วยงานส่วนกลางในภูมิภาคเพิ่มขึ้น แต่ทุกวันนี้กลับกันเพราะท้องถิ่นมีบุคลากรเพียง 20% ขณะที่หน่วยงานส่วนกลางมีบุคลากร 60% หน่วยที่ใกล้ชิดประชาชนมากที่สุดกลับมีบุคลากรน้อยที่สุด
ทั้งนี้ หากมองเรื่องการกระจายอำนาจ ภาระงานส่วนใหญ่คืองานบริการประชาชน คอนเซ็ปต์งานส่วนกลางต้องเน้นเรื่องงานกำกับดูแลมาตรฐาน ไม่ควรทำงานแข่งกับท้องถิ่น เช่น การสร้างถนนควรยกหน้าที่ให้ท้องถิ่นทำ แล้วมาทำหน้าที่กำกับดูแลการก่อสร้างถนนว่าได้มาตรฐานตามที่กำหนดหรือไม่ จะพูดเรื่องการปฏิรูประบบราชการเพียงอย่างเดียวไม่ได้ ต้องมองเรื่องการ
กระจายอำนาจควบคู่กันไปด้วย
นอกจากนี้ ต้องมองประเด็นการกระจายอำนาจให้เอกชนที่ทำได้ดีกว่ารัฐหรือท้องถิ่นเข้ามาดำเนินการแทน ต้องมานั่งทบทวนและดูว่ามีเรื่องใดบ้างที่รัฐแบกไว้ เช่น โรงงานยาสูบที่ปัจจุบันไม่ได้ทำเงินเหมือนในอดีตแล้วรัฐจะทำอย่างไรเพราะถ้าพูดเรื่องการกระจายอำนาจหมายถึงทั้งท้องถิ่นและเอกชน โดยการแปรรูปบริการสาธารณะให้เอกชนเข้าทำดำเนินการแทนเพราะรัฐหรือท้องถิ่นทำสู้เอกชนไม่ได้
ขณะที่การปฏิรูประบบราชการโดยการลดขนาดองค์กรของหน่วยงานการเออร์ลี่รีไทร์ก็เป็นแนวคิดหนึ่ง แต่เจตนาลึกๆ ที่รัฐบาลคิดคือภาระงบประมาณ ที่รวมถึงการเปลี่ยนจากระบบเบิกตรง เป็นการซื้อประกันเอกชนให้แทน เนื่องจากรัฐบาลมองว่าเรื่องนี้เป็นภาระระยะยาวที่ต้องแบกไว้จึงต้องตัดไฟตั้งแต่ต้นลม โดยค่าใช้จ่ายเรื่องสวัสดิการเพราะไทยกำลังก้าวสู่สังคมผู้สูงอายุ ซึ่งการปฏิรูประบบราชการต้องทำให้ชัดเจนต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น ส่วนหน่วยงานส่วนกลางก็ยกระดับตัวเองขึ้นมาคุมมาตรฐานแทน แต่ต้องมาหารือกันว่าเมื่อท้องถิ่นมีขนาดใหญ่ขึ้นแล้วจะทำอย่างไรให้การทำงานคล่องตัวไม่ให้ซ้ำรอยหน่วยงานราชการส่วนกลาง
ตรีเนตร สาระพงษ์
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์
มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี
ระบบราชการไทยจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องผ่าตัดปฏิรูปความอุ้ยอ้ายและเชื่องช้า และอาจกล่าวได้ว่าถึงเวลาที่ไม่สามารถหลีกเลี่ยงได้อีกแล้ว ทว่าภายใต้ฉากหลังพิมพ์เขียวปฏิรูประบบราชการปี 2570 ของนายปกรณ์ นิลประพันธ์ หากพิจารณาให้ผ่านม่านหมอกของถ้อยคำเชิงโฆษณาแล้ว สิ่งที่รัฐบาลกำลังพยายามเปลี่ยน อาจไม่ใช่เพียงโครงสร้างกำลังคน หากกำลังปรับข้อสัญญาระหว่างรัฐกับข้าราชการ และเขียนนิยามใหม่ว่ารัฐไทยควรมีหน้าตาอย่างไร
โจทย์ที่รัฐบาลกำลังเผชิญอยู่เป็นโจทย์จริง ไม่ใช่เรื่องที่มโนปรุงแต่งขึ้นเพื่อหาเหตุผลในการลดคน หรือลดงบบุคลากร หรือค่ารักษาพยาบาล รวมถึงบำเหน็จบำนาญของภาครัฐที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง จนกัดกินสัดส่วนของรายจ่ายประจำเป็นจำนวนมาก และบีบให้พื้นที่ทางการคลังสำหรับการลงทุนและการพัฒนาประเทศลดลง แน่นอนว่าหากไม่เริ่มปรับโครงสร้างวันนี้ ภาระดังกล่าวก็จะยิ่งกระชับพื้นที่ทางการคลังมากขึ้นในอนาคต
ทว่าภายใต้เหตุผลทางการคลังที่ดูประหนึ่งแหลมคมที่ผ่านถ้อยแถลงของนายปกรณ์ กลับซ่อนคำถามที่บาดลึกกว่านั้นว่านี่คือการพยายามกดทับต้นทุนของรัฐให้ต่ำลง และเคลมว่ามันมีค่าเท่ากับการยกระดับรัฐให้ทรงพลังขึ้น ใช่หรือไม่? หรือจะทำให้องค์กรรัฐคล่องตัวขึ้นจริงไหม และรัฐบาลได้ตระหนักรู้หรือไม่ว่าสองเรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องเดียวกัน
หากถอดบทเรียนจากหลายประเทศชี้ให้เห็นว่า การปฏิรูประบบราชการที่ประสบความสำเร็จ ไม่ได้เริ่มจากการลดจำนวนข้าราชการดั่งพิมพ์เขียวแห่งความคาดหวังนี้ แต่ทว่าเริ่มจากการวางสถาปัตยกรรมออกแบบระบบราชการเสียใหม่ในฐานะกระดุมเม็ดแรกด้วยการลดจำนวนภารกิจที่ไม่จำเป็น ลดขั้นตอนที่ซ้ำซ้อน แล้วปรับกฎหมายในฐานะกระดุมเม็ดที่สองให้สอดรับกับการทำงานรูปแบบใหม่เสียก่อน และเมื่อภารกิจลดลงหรือเห็นความซ้อนทับของภารกิจ จำนวนคนก็จะปรับลดลงตามธรรมชาติ ซึ่งนี่ไม่ใช่ของใหม่ หากแต่เป็นประสบการณ์ที่เกิดขึ้นแล้วจากทั้งเอสโตเนีย สิงคโปร์ และนิวซีแลนด์
ในทางกลับกันหากกลับหัวกลับหางทางความคิดไปลดสับทอนที่จำนวนคนก่อน แต่กฎหมายยังเหมือนเดิม ระเบียบยังเหมือนเดิม หนังสือราชการยังต้องผ่านสายพานอันอืดอาด สิ่งที่เกิดขึ้นอาจไม่ใช่ความคล่องตัว แต่เป็นภาวะคอขวดที่ภาระงานทั้งหมดจะล้มทับคนที่เหลืออยู่ ภาพจึงกลายเป็นว่าลดคนแต่ไม่ได้ปฏิรูป และนี่อาจเป็นปฐมบทในการสร้างกลุ่มเปราะบางใหม่ด้านแรงงานในภาคราชการแบบสองมาตรฐานกลุ่มใหม่ โดยซุกปัญหาไว้ใต้พรมผ่านการจ้างพนักงานราชการ หรือลูกจ้างชั่วคราวหรือพนักงานจ้างเหมาบริการมาแทน ซึ่งบุคคลเหล่านี้ต้องทำงานเช่นเดียวกันกับข้าราชการทุกอย่าง แต่ความมั่นคงในชีวิตกลับตรงกันข้าม
เมื่อกล่าวถึงกลุ่มจ้างเหมาบริการซึ่งกฎหมายคุ้มครองแรงงานได้บัญญัติคุ้มครองสิทธิบางประการ แต่รัฐบาลนี้กลับไร้ความจริงใจ ปล่อยให้ข้าราชการบางคนสร้างอำนาจบาตรใหญ่กว่ารัฐสภาที่ออกกฎหมายมาแล้ว แต่กลับออกหนังสือเวียนให้จ้างแบบจ้างทำของเพื่อเลี่ยงกฎหมายใหม่นี้
นอกจากนั้น อาจต้องพยายามปิดจุดบอดในมิติต่างๆ โดยเฉพาะการมุ่งเป้าการวัดผลมากเกินไป ผลที่ได้อาจเกิดภาวะสายตาสั้นทางการบริหารเพราะข้าราชการจะมุ่งทำแต่ภารกิจที่วัดผลได้ง่ายและละทิ้งยุทธศาสตร์ระยะยาวที่ซับซ้อน (Performance Paradox) ผลที่ได้อาจเป็นตัวเลขดูดีบรรลุเป้าหมายบนกระดาษเพียงอย่างเดียว
อีกมาตรการหนึ่งที่ถูกจับตามองอย่างมากคือ การเปิดทางให้ข้าราชการสมัครใจลาออก หรือ Early Retirement ได้ตั้งแต่อายุประมาณ 40 ปี โดยรัฐบาลอธิบายว่าเป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ที่ต้องการเปลี่ยนเส้นทางอาชีพได้รับเงินชดเชย และช่วยลดภาระงบประมาณในระยะยาว แต่ในมุมของการบริหารทรัพยากรมนุษย์ ประเด็นที่น่ากังวลที่สุด ไม่ใช่จำนวนคนที่จะออกจากราชการ หากคือคนแบบไหนที่จะตัดสินใจหันหลังให้ระบบราชการไป
ในโลกของการทำงาน คนที่มีศักยภาพสูงมักเป็นคนที่มีทางเลือกมากที่สุด ข้าราชการผู้มีความรู้ มากด้วยประสบการณ์และเครือข่าย ย่อมเป็นที่ปรารถนาของโลกภายนอก เมื่อรัฐหยิบยื่นเงินก้อนพร้อมกุญแจไขกรงขังให้ แน่นอนว่ามาตรการนี้กลับกลายเป็นแม่เหล็กดูดคนเก่งที่รัฐควรหวงแหนให้สลัดทิ้งเก้าอี้และความรับผิดชอบในงานบริการสาธารณะไว้กับกลุ่มข้าราชการที่ไร้ทางไป และนี่อาจเป็นภาวะสมองไหล (Brain Drain) ที่รัฐยอมควักกระเป๋าจ่ายเงินเพื่อบ่อนทำลายตัวเอง
ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าคนวัยประมาณ 40-45 ปี คือฟันเฟืองหลักที่สุกงอมด้วยวัยวุฒิ และประสบการณ์ การสูญเสียคนกลุ่มนี้จึงไม่ได้หมายถึงการหายไปของบัญชีอัตรากำลัง แต่หมายถึงการสูญเสียความทรงจำขององค์กรตัดทอนความต่อเนื่อง และผู้นำที่จะขับเคลื่อนระบบราชการในอีกสิบปีข้างหน้า จึงต้องทบทวนว่าการคว้านเนื้อร้ายครั้งนี้จะเผลอไปโดนเส้นเลือดใหญ่หรือไม่
การที่รัฐบาลเชื่อว่า AI จะเข้ามาทดแทนภารกิจส่วนนี้ได้ แน่นอนว่าไม่มีใครปฏิเสธวิถีแห่งอนาคตนี้ แต่คำถามสำคัญคือ ระบบราชการไทยพร้อมแล้วจริงหรือไม่? เพราะกำแพงขวางไม่ได้อยู่ที่เทคโนโลยี หากแต่อยู่ที่กฎหมายและวัฒนธรรมการทำงานมากกว่า และ AI ไม่ใช่ผู้ปฏิรูประบบราชการ แต่เป็นเพียงเครื่องมือของการปฏิรูป หากกระบวนการเดิมยังพะรุงพะรังไม่มีประสิทธิภาพ การนำ AI เข้าไปก็อาจเพียงทำให้ความพะรุงพะรังเดินไปได้รวดเร็วขึ้น
อีกทั้งกฎหมายไทยยังมุ่งเอาผิดตัวบุคคลในการตัดสินใจที่ผิดพลาด แม้การดำเนินการจะเกิดขึ้นในนามของ AI ก็ตามเพราะสถานะของ AI ในสายตาของกฎหมายยังไม่ชัดเจนว่าเป็นบุคคลสมมุติหรือไม่ ความรับผิดเพื่อการละเมิดของเจ้าหน้าที่ซึ่งยังแช่แข็งอยู่ในยุคอดีตก็อาจปิดทางปฏิรูปให้ AI เข้ามาดำเนินการในฐานะตัวแทนข้าราชการได้เต็มรูปแบบ
อีกประเด็นหนึ่งที่ละเอียดอ่อนและส่งผลกระทบต่อบุคลากรโดยตรง คือ แนวคิดการเปลี่ยนสิทธิรักษาพยาบาลจากระบบเบิกตรงไปสู่การจัดซื้อประกันสุขภาพให้แก่ข้าราชการบรรจุใหม่ นี่ไม่ใช่เพียงเรื่องการประหยัดงบประมาณ หากแต่เป็นเรื่องของความเชื่อมั่นของบุคลากรภาครัฐ เพราะตลอดหลายทศวรรษที่ผ่านมา ระบบราชการไทยดำรงอยู่บนความเข้าใจร่วมกันว่าแม้เงินเดือนจะไม่สามารถแข่งขันกับภาคเอกชนได้ แต่สิ่งที่เข้ามาชดเชยคือความมั่นคงของอาชีพ บำเหน็จบำนาญ และสวัสดิการด้านการรักษาพยาบาล ซึ่งเป็นแนวคิดที่ข้าราชการยอมรับผลตอบแทนที่ต่ำกว่า เพราะรัฐรับประกันความมั่นคงในระยะยาว
คำถามที่น่าสนใจคือ หากระบบราชการสูญเสียทั้งข้อได้เปรียบด้านความมั่นคงและสวัสดิการ โดยที่ยังเสียเปรียบเรื่องรายได้และโอกาสความก้าวหน้า ก็มีความเสี่ยงที่คนรุ่นใหม่ซึ่งมีศักยภาพสูงจะหันหนีจากระบบราชการ
พิมพ์เขียวปฏิรูประบบราชการปี 2570 เดินมาถูกทางในแง่ที่กล้ายอมรับปัญหา แต่ความสำเร็จของการปฏิรูปต้องวัดจากความสำเร็จของการปฏิรูปคือการตอบคำถามว่าประชาชนสัมผัสได้ถึงสิ่งใด หลังจากการปฏิรูปเสร็จสิ้นลง
การปฏิรูประบบราชการเป็นสิ่งจำเป็น แต่การปฏิรูปที่แท้จริงไม่ใช่การบีบให้รัฐผ่ายผอมและสิ้นเรี่ยวแรง หากแต่คือการทำให้รัฐมีขีดความสามารถสูงขึ้น แหลมคม และทรงพลัง โดยวัดจากจำนวนปัญหาของประชาชนที่ลดลง และหากวันหนึ่งเราสามารถประหยัดงบประมาณได้มหาศาล แต่ประชาชนยังต้องเสียเวลาวิ่งเอกสารเหมือนเดิม ยังต้องเผชิญขั้นตอนที่ซ้ำซ้อนเหมือนเดิม และยังรู้สึกว่าระบบราชการห่างไกลจากการรับใช้ประชาชนเหมือนเดิม การปฏิรูปครั้งนั้นก็อาจลดต้นทุนของรัฐได้ แต่ยังไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นการยกระดับคุณภาพของรัฐไทย
