หมายเหตุ – ความเห็นนักวิชาการกรณีที่ประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เห็นชอบร่าง พ.ร.บ.ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่…) พ.ศ. … ปรับโครงสร้างตั้งกระทรวงวัฒนธรรมและการท่องเที่ยว และกระทรวงการกีฬา
ศิพิมพ์ ศรบัลลังก์
อาจารย์ประจำภาควิชารัฐศาสตร์ คณะสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒ
ผลดีที่คงหนีไม่พ้นคือ ความคล่องตัวและความชัดเจนของภารกิจกีฬา การมีรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง และโครงสร้างนโยบายที่รับผิดชอบกีฬาโดยตรง ย่อมช่วยให้เรื่องกีฬาขั้นพื้นฐาน กีฬามวลชน กีฬาอาชีพ วิทยาศาสตร์การกีฬา สุขภาพ และอุตสาหกรรมกีฬาได้รับความสนใจมากขึ้น ไม่ต้องแบ่งพื้นที่ทางนโยบายกับภาคการท่องเที่ยวที่มีขนาดใหญ่และมีแรงกดดันทางเศรษฐกิจสูงกว่า
การแยกกระทรวงอาจช่วยลดปัญหาการกระจายทรัพยากรที่ไม่สมดุล และทำให้ผู้กำหนดนโยบายต้องรับผิดชอบต่อผลลัพธ์ด้านกีฬาอย่างชัดเจนขึ้น เราจะสามารถถามได้ตรงกว่าเดิมว่า งบประมาณที่ใช้ไปทำให้ประชาชนออกกำลังกายเพิ่มขึ้นหรือไม่ นักกีฬาเยาวชนมีเส้นทางไปสู่กีฬาอาชีพหรือไม่ สโมสรมีความมั่นคงหรือไม่ และอุตสาหกรรมกีฬาเติบโตจริงเพียงใด ตัวเลขการคาดการณ์ว่า ในปี 2568 อุตสาหกรรมกีฬาโดยตรงและกิจกรรมในห่วงโซ่อุปทานจะสร้างจีดีพี รวมประมาณ 218,223 ล้านบาท เติบโตประมาณร้อยละ 6.94 และอาจก่อให้เกิดการจ้างงานรวมกว่า 407,000 คน สะท้อนให้เห็นว่ากีฬามีฐานเศรษฐกิจที่ใหญ่พอจะได้รับการกำหนดนโยบายอย่างจริงจัง ปัญหาคือ ผู้เล่นที่ขับเคลื่อนวงการกีฬาจริงไม่ได้มีเพียงกระทรวง กีฬาไทยเติบโตผ่านสมาคมกีฬา สโมสร ค่ายกีฬา ผู้จัดการแข่งขัน เจ้าของสนาม ผู้ถือลิขสิทธิ์ สปอนเซอร์ แพลตฟอร์มสื่อ นักกีฬา และภาคเอกชนจำนวนมาก ความสัมพันธ์จึงใกล้ชิดกับตลาดและผลประโยชน์ทางธุรกิจมากกว่าระบบราชการทั่วไป
กระทรวงใหม่ต้องตอบให้ได้ว่า จะให้อำนาจรัฐ สมาคมกีฬา ภาคเอกชน และท้องถิ่นในสัดส่วนใดเพราะการมีชื่อ “กระทรวงการกีฬา” ไม่ได้ทำให้สมาคมกีฬา ระบบนักกีฬา หรือการแข่งขันมีประสิทธิภาพขึ้นโดยอัตโนมัติ หากรัฐเป็นผู้สนับสนุนงบประมาณ เป็นผู้กำหนดกติกา และเป็นผู้ประเมินความสำเร็จพร้อมกันทั้งหมด ก็อาจเกิดความขัดแย้งทางผลประโยชน์ ปัญหาการเลือกสนับสนุนเฉพาะกีฬาที่มีอำนาจต่อรอง หรือการจัดสรรงบประมาณตามความใกล้ชิดมากกว่าผลสัมฤทธิ์ ต้องสร้างระบบนิเวศอาชีพ วางมาตรฐานธรรมาภิบาล เปิดเผยข้อมูลเงินสนับสนุน ประเมินผลแบบอิสระ และกำหนดงบประมาณตามผลงานที่ตรวจสอบได้
โอกาสจากการเป็นอิสระของกีฬามีอยู่จริง กระทรวงสามารถพัฒนาเศรษฐกิจกีฬาได้ตั้งแต่อุปกรณ์และเครื่องแต่งกาย เทคโนโลยีการฝึก เวชศาสตร์กีฬา การถ่ายทอดสด ลิขสิทธิ์ การจัดอีเวนต์ ไปจนถึง Sport Tourism แต่จะตกม้าตายกับระบบเดิมหรือไม่ นี่คือจุดท้าทาย การเปลี่ยนป้ายหน้ากระทรวงจะไม่มีความหมาย หากวิธีจัดสรรงบประมาณ วิธีแต่งตั้งผู้บริหาร และวิธีกำกับสมาคมยังเป็นแบบเดิมทั้งหมด
อีกด้านหนึ่ง การรวมการท่องเที่ยวกับวัฒนธรรมมีเหตุผลรองรับในเชิงเศรษฐศาสตร์ที่เรียกว่า การประหยัดจากการใช้ขอบเขตร่วมกัน เพราะวัฒนธรรมเป็นวัตถุดิบสำคัญของประสบการณ์ท่องเที่ยว ขณะที่การท่องเที่ยวเป็นช่องทางนำวัฒนธรรมไปสู่ผู้บริโภคและสร้างรายได้ หากข้อมูล พื้นที่ กิจกรรม งบการตลาด และนโยบายอยู่ภายใต้ทิศทางเดียวกัน ต้นทุนการประสานงานอาจลดลง และสามารถพัฒนาสินค้าได้ครบตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำ ประเทศไทยมีทุนทางวัฒนธรรมขนาดใหญ่ อุตสาหกรรมสร้างสรรค์ 15 สาขาในปี 2566 มีมูลค่าประมาณ 1.44 ล้านล้านบาท คิดเป็นร้อยละ 8.01 ของจีดีพี และก่อให้เกิดการจ้างงานเกือบหนึ่งล้านคน ตัวเลขนี้บอกชัดว่าวัฒนธรรมเป็นทรัพย์สินทางเศรษฐกิจที่สามารถสร้างงาน สร้างธุรกิจ และเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันได้
ขณะเดียวกัน การท่องเที่ยวเป็นรายได้หลักของประเทศที่มีความเปราะบางสูง ปี 2568 ประเทศไทยรับนักท่องเที่ยวต่างชาติประมาณ 32.97 ล้านคน ลดลงร้อยละ 7.23 จากปีก่อน ส่วนรายได้จากนักท่องเที่ยวต่างชาติอยู่ที่ประมาณ 1.53 ล้านล้านบาท ลดลงราวร้อยละ 4.7 ภาพนี้สะท้อนว่าไทยต้องเพิ่มมูลค่าต่อคน ดังนั้น ความเป็นเอกภาพของการท่องเที่ยวไม่ได้เกิดจากการย้ายมาอยู่ในกระทรวงใดกระทรวงหนึ่งเท่านั้น ต้องเกิดจากการกำหนดเป้าหมายระดับประเทศที่ทุกกระทรวงรับผิดชอบร่วมกัน
โจทย์จึงอยู่ที่ว่า เมื่อการท่องเที่ยวไปอยู่กับวัฒนธรรม จุดมุ่งหมายจะเปลี่ยนอย่างไร หากเปลี่ยนเพียงผู้บังคับบัญชา แต่กรม หน่วยงาน ข้อมูล งบประมาณ และวิธีทำงานยังแยกกันเหมือนเดิม ความเป็นเอกภาพก็อาจมีอยู่เพียงในผังองค์กร สุดท้ายหน่วยงานเฉพาะอย่าง ททท. อาจกลับมาเป็นผู้มีบทบาทนำด้านตลาดเช่นเดิม ผลสัมฤทธิ์ของภารกิจกระทรวงก็เป็นเช่นเดิม เพราะความเชี่ยวชาญด้านการตลาดระหว่างประเทศ การบริหารแบรนด์ การวิเคราะห์ผู้บริโภค และเครือข่ายต่างประเทศ ไม่สามารถสร้างขึ้นด้วยการควบรวมแบบผิวเผิน
ถ้าให้สวมแว่นกันแดดเพื่อลดความกังวลและมองหาโอกาสจากการควบรวมครั้งนี้ ภาพที่น่าสนใจที่สุดคือการสร้างอัตลักษณ์ทางการท่องเที่ยวของประเทศไทยใหม่ทั้งหมด เราสามารถมองสถานที่ จิตวิญญาณ เรื่องเล่า และผู้คนในฐานะ National Asset หรือทรัพย์สินร่วมของประเทศ ไม่ใช่เพียงรายชื่อแหล่งท่องเที่ยวที่รอทำแคมเปญ เมืองหนึ่งอาจมีวัด อาคารเก่า อาหาร ศิลปิน นักร้อง T-Pop ภาพยนตร์ แฟชั่น กีฬา และชุมชนอยู่แล้ว หน้าที่ของรัฐคือเชื่อมสิ่งเหล่านี้ให้กลายเป็นประสบการณ์เดียวกัน สร้างปฏิทินกิจกรรมตลอดปี พัฒนาเส้นทางการเดินทาง สนับสนุนผู้ประกอบการท้องถิ่น และทำการตลาดกับกลุ่มเป้าหมายที่ชัดเจน นี่คือการสร้าง Place Branding ที่เริ่มจากตัวตนของพื้นที่
ท้ายที่สุด ผลดีของการปรับโครงสร้างครั้งนี้อยู่ที่คุณภาพของภารกิจ การมีเจ้าภาพชัดเจน ความคล่องตัว และการลดงานซ้ำซ้อนช่วยได้ แต่สิ่งเหล่านี้ต้องแปรเป็นผลสัมฤทธิ์ที่วัดได้ นักกีฬาต้องมีอาชีพและระบบรองรับ ประชาชนต้องเข้าถึงกีฬา ผู้ประกอบการวัฒนธรรมต้องมีรายได้ นักท่องเที่ยวต้องใช้จ่ายมากขึ้นโดยไม่ทำลายพื้นที่ และรายได้ต้องกระจายไปถึงชุมชน หากใช้โอกาสนี้ปรับวิธีคิดเรื่องทรัพย์สินของประเทศ สร้างระบบนิเวศกีฬา เชื่อมวัฒนธรรมกับการตลาด และจัดงบประมาณตามผลลัพธ์ การปรับโครงสร้างครั้งนี้ก็อาจขยับจากการเปลี่ยนชื่อกระทรวง ไปสู่การขับดันเศรษฐกิจของประเทศได้จริง ถ้าการเปลี่ยนแปลงจบลงที่การเปิดหน่วยงานใหม่ ย้ายโต๊ะ ย้ายคน และโยนภารกิจจากกล่องหนึ่งไปอีกกล่องหนึ่ง เราจะได้เพียงความวุ่นวายใหม่ของระบบราชการ
ปิยณัฐ สร้อยคำ
ผู้ช่วยอธิการบดี มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี
นับเป็นความเคลื่อนไหวที่น่าสนใจของการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อคณะรัฐมนตรีมีแนวคิดปรับโครงสร้างกระทรวง โดยแยกภารกิจด้านการท่องเที่ยวออกจากกระทรวงเดิม พร้อมจัดตั้งกระทรวงวัฒนธรรมและการท่องเที่ยว และกระทรวงการกีฬา เพื่อให้การบริหารมีความชัดเจนและตอบโจทย์การพัฒนาเศรษฐกิจยุคใหม่มากยิ่งขึ้น หากพิจารณาในมิติของกระทรวงวัฒนธรรมและการท่องเที่ยว จุดแข็งที่สำคัญที่สุดคือการเชื่อมโยง “Soft Power” เข้ากับการสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจได้อย่างเป็นระบบ ปัจจุบันการแข่งขันด้านการท่องเที่ยวของโลกไม่ได้อยู่ที่การขายแหล่งท่องเที่ยวเพียงอย่างเดียว แต่เป็นการแข่งขันผ่านวัฒนธรรม อาหาร ดนตรี ภาพยนตร์ เทศกาล ศิลปะ และวิถีชีวิต ประเทศที่ประสบความสำเร็จล้วนใช้มรดกทางวัฒนธรรมเป็นฐานในการสร้างแบรนด์ประเทศ เมื่อหน่วยงานด้านวัฒนธรรมและการท่องเที่ยวอยู่ภายใต้กระทรวงเดียวกัน การกำหนดยุทธศาสตร์ การสื่อสารภาพลักษณ์ และการตลาดจะสามารถดำเนินไปในทิศทางเดียวกัน ลดการทำงานแบบต่างคนต่างทำ และเพิ่มประสิทธิภาพในการแข่งขันระดับนานาชาติ
อีกประเด็นที่น่าจะเห็นผลอย่างชัดเจนคือ การลดความซ้ำซ้อนของงบประมาณและการดำเนินงาน ที่ผ่านมา การจัดงานด้านวัฒนธรรม การส่งเสริมการท่องเที่ยว และการประชาสัมพันธ์มักดำเนินการโดยหลายหน่วยงาน ทั้งกระทรวงวัฒนธรรม กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย รวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่งผลให้หลายพื้นที่จัดกิจกรรมคล้ายคลึงกันแต่ขาด
การบูรณาการ หากมีการวางแผนร่วมกันตั้งแต่ต้น จะสามารถจัดทำปฏิทินเทศกาลระดับประเทศ จัดสรรงบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ และสร้างผลกระทบทางเศรษฐกิจได้มากกว่าเดิม
ผลดีอีกด้านหนึ่งคือ การพัฒนาเมืองรองและการสร้างอัตลักษณ์เชิงพื้นที่ เพราะการท่องเที่ยวในอนาคตไม่ได้แข่งขันด้วยจำนวนแหล่งท่องเที่ยว แต่แข่งขันด้วย “เรื่องราว” และ “ประสบการณ์” ตัวอย่างเช่น จังหวัดอุบลราชธานีสามารถเชื่อมโยงงานประเพณีแห่เทียนพรรษา เมืองกัมมัฏฐานโลก วัดป่าสายวิปัสสนา อาหารท้องถิ่น ผ้าทอ และศิลปะร่วมสมัย ให้กลายเป็นจุดหมายปลายทางเดียวที่มีอัตลักษณ์ แทนการดำเนินงานแบบแยกส่วนเหมือนที่ผ่านมา ซึ่งจะช่วยกระจายรายได้สู่ชุมชนและสร้างเศรษฐกิจฐานรากได้อย่างยั่งยืน
อย่างไรก็ตาม การควบรวมกระทรวงก็มีความเสี่ยงที่ต้องพิจารณาอย่างรอบด้าน ประเด็นแรกคือ วัฒนธรรมอาจถูกทำให้เป็นสินค้า (Commodification) มากจนเกินไป ภารกิจสำคัญของกระทรวงวัฒนธรรมคือการอนุรักษ์ ถ่ายทอด และคุ้มครองมรดกทางวัฒนธรรม หากให้น้ำหนักกับผลตอบแทนทางเศรษฐกิจมากเกินไป อาจนำไปสู่การจัดแสดงวัฒนธรรมเพื่อการค้า ความเป็นของแท้จะลดลง และชุมชนสูญเสียอัตลักษณ์ ดังนั้น การใช้วัฒนธรรมสร้างมูลค่าทางเศรษฐกิจจึงต้องดำเนินควบคู่กับการรักษาคุณค่าทางสังคมและจิตวิญญาณของชุมชน
นอกจากนี้ งานด้านศิลปะ วรรณกรรม ดนตรีร่วมสมัย และพิพิธภัณฑ์ ซึ่งไม่ได้สร้างรายได้โดยตรง อาจได้รับความสำคัญลดลงหากตัวชี้วัดของกระทรวงมุ่งเน้นเฉพาะจำนวนนักท่องเที่ยวหรือรายได้ทางเศรษฐกิจ ขณะเดียวกัน การรวมองค์กรขนาดใหญ่โดยไม่มีการออกแบบโครงสร้างใหม่ อาจทำให้เกิดปัญหาเดิม คือ “รวมเฉพาะชื่อ แต่ระบบการทำงานยังเหมือนเดิม” ส่งผลให้การประสานงานยังขาดประสิทธิภาพ
อีกประเด็นที่ต้องคำนึงถึงคือ การท่องเที่ยวไม่ได้มีเพียงมิติทางวัฒนธรรม แต่ยังประกอบด้วยการท่องเที่ยวเชิงธรรมชาติ เชิงสุขภาพ เชิงกีฬา และเชิงธุรกิจ ดังนั้น กระทรวงใหม่จึงต้องรักษาสมดุล ไม่ให้การส่งเสริมการท่องเที่ยวเอนเอียงไปสู่มิติทางวัฒนธรรมเพียงด้านเดียว และที่สำคัญ ปัจจัยที่กำหนดความสามารถในการแข่งขันด้านการท่องเที่ยวจำนวนมาก เช่น ระบบคมนาคม ความปลอดภัย วีซ่า สิ่งแวดล้อม และการพัฒนาเมือง ยังอยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงอื่น การยกระดับการท่องเที่ยวจึงยังต้องอาศัยกลไกบูรณาการระหว่างหน่วยงานอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
เมื่อมองในระดับนานาชาติ จะพบว่าไม่มีรูปแบบเดียวที่เหมาะสมที่สุด บางประเทศ เช่น เกาหลีใต้ เลือกใช้โมเดลที่เชื่อมโยงวัฒนธรรม การท่องเที่ยว และอุตสาหกรรมสร้างสรรค์ไว้ด้วยกัน เพื่อผลักดัน Soft Power อย่างเป็นระบบ ขณะที่บางประเทศ เช่น ญี่ปุ่นและอินเดีย ยังคงแยกหน่วยงาน แต่ใช้กลไกบูรณาการเชิงนโยบายให้ทุกหน่วยงานขับเคลื่อนไปในเป้าหมายเดียวกัน บทเรียนสำคัญจึงไม่ใช่ว่าจะ “รวม” หรือ “แยก” แต่คือการมีวิสัยทัศน์ร่วม โครงสร้างการบริหารที่ชัดเจน และตัวชี้วัดที่เชื่อมโยงกัน
สำหรับ กระทรวงการกีฬา แม้การยกระดับเป็น กระทรวงจะสะท้อนว่ารัฐให้ความสำคัญกับการพัฒนากีฬา สุขภาพ และทุนมนุษย์มากขึ้น อย่างไรก็ตาม หากออกแบบบทบาทใหม่ให้กระทรวงการกีฬาเป็นมากกว่าหน่วยงานจัดการแข่งขันกีฬา แต่เป็นศูนย์กลางการพัฒนา “เศรษฐกิจกีฬา (Sports Economy)” ก็อาจกลายเป็นเครื่องยนต์สำคัญของประเทศได้ ไม่ว่าจะเป็นการส่งเสริมอุตสาหกรรมกีฬา การจัดการแข่งขันระดับนานาชาติ การพัฒนาวิทยาศาสตร์การกีฬา ธุรกิจสุขภาพ การท่องเที่ยวเชิงกีฬา การสร้างเมืองกีฬา และการยกระดับสุขภาวะของประชาชน ซึ่งล้วนเป็นอุตสาหกรรมที่มีแนวโน้มเติบโตทั่วโลก
ท้ายที่สุด การปรับโครงสร้างกระทรวงจะประสบความสำเร็จหรือไม่ ไม่ได้ขึ้นอยู่กับการเปลี่ยนชื่อหน่วยงาน แต่ขึ้นอยู่กับการออกแบบภารกิจ อำนาจหน้าที่ งบประมาณ และกลไกการบูรณาการ หากรัฐบาลสามารถแยกบทบาทด้านการอนุรักษ์ออกจากการพัฒนาเศรษฐกิจได้อย่างเหมาะสม จัดตั้งหน่วยงานด้านเศรษฐกิจวัฒนธรรมเพื่อเชื่อมศิลปะ วัฒนธรรม และอุตสาหกรรมสร้างสรรค์เข้ากับการท่องเที่ยว และเปิดโอกาสกระจายอำนาจให้จังหวัดและเมืองสามารถพัฒนาอัตลักษณ์ของตนเองได้อย่างอิสระ การปฏิรูปครั้งนี้อาจเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่ทำให้ประเทศไทยก้าวจากการ “ส่งเสริมการท่องเที่ยว” ไปสู่การสร้าง “เศรษฐกิจผู้มาเยือน (Visitor Economy)” และ “เศรษฐกิจสร้างสรรค์ (Creative Economy)” อย่างแท้จริง พร้อมทั้งยกระดับกีฬา วัฒนธรรม และคุณภาพชีวิตของประชาชนให้เป็นฐานการพัฒนาประเทศในระยะยาว
